辨析宏觀稅負(fù)

宏觀稅負(fù)是受社會(huì)各界高度關(guān)注的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)。有觀點(diǎn)認(rèn)為，中國(guó)是世界上宏觀稅負(fù)偏高的國(guó)家。近期有學(xué)者提出2014年上半年中國(guó)的寬口徑宏觀稅負(fù)高達(dá)44%。在經(jīng)濟(jì)下行壓力增強(qiáng)的背景下，這一觀點(diǎn)自然備受矚目，人們普遍擔(dān)心宏觀稅負(fù)會(huì)成為抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和社會(huì)發(fā)展的因素。

應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，公眾關(guān)心宏觀稅負(fù)是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，說(shuō)明政府與市場(chǎng)的關(guān)系已初步理順，表明公眾的財(cái)政管理知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)已落實(shí)。但有必要指出：宏觀稅負(fù)測(cè)定要采用相對(duì)達(dá)成共識(shí)的方法來(lái)進(jìn)行。否則，會(huì)引起口徑不統(tǒng)一基礎(chǔ)上的爭(zhēng)論。這種爭(zhēng)論往往誰(shuí)也說(shuō)服不了誰(shuí)，而且容易引起思想混亂。

同時(shí)要認(rèn)識(shí)到，宏觀稅負(fù)既是稅制的收入籌措功能大小的綜合反映，也是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的稅收效應(yīng)的集中體現(xiàn)，還是公共產(chǎn)品供給制度派生出的資金需求的總體表現(xiàn)。所以，評(píng)價(jià)宏觀稅負(fù)合理化程度，必須進(jìn)行多角度的深入分析才能得出相對(duì)科學(xué)的結(jié)論。本文循此思維方式解析宏觀稅負(fù)提出幾點(diǎn)看法。

當(dāng)前宏觀稅負(fù)水平不到44%

宏觀稅負(fù)是指一國(guó)或一區(qū)域政府收入總和。由于絕對(duì)數(shù)不能說(shuō)明社會(huì)的稅收承載度，政府和學(xué)界普遍采用宏觀稅負(fù)率來(lái)表示宏觀稅負(fù)水平，即政府收入總額/國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）。其中政府收入包括稅收和非稅收入兩大部分。窄口徑宏觀稅負(fù)率是稅收總額/GDP。各國(guó)普遍存在的政府非稅收入包括行政性收費(fèi)、罰沒(méi)收入、社會(huì)保障繳款、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源收入、捐贈(zèng)收入等。

可見(jiàn)，所謂宏觀稅負(fù)，并不僅是統(tǒng)計(jì)稅收，還要統(tǒng)計(jì)非稅收入。為什么這樣做呢？關(guān)鍵原因是政府收入本質(zhì)上是政府提供公共產(chǎn)品需要公眾交納的補(bǔ)償費(fèi)用，不同類別的公共產(chǎn)品采用不同形式的收費(fèi)。一般而言，普惠型公共產(chǎn)品如國(guó)防、外交、教育，采用稅收形式收取成本補(bǔ)償費(fèi)用，專項(xiàng)型公共產(chǎn)品如社會(huì)保險(xiǎn)會(huì)采用非稅收入形式補(bǔ)償成本以體現(xiàn)按人頭對(duì)應(yīng)特征。

從政府角度看，宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)是確定制度安排的重要依據(jù)。比如我國(guó)1994年用分稅制財(cái)政體制取代包干制財(cái)政體制，主要依據(jù)就是財(cái)政收入占GDP比重從1980年的25.7%降至1992年的13.1%。從納稅人角度看，宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)是衡量自身納稅承受力的重要依據(jù)。在評(píng)定宏觀稅負(fù)合理度時(shí)，政府和納稅人的共識(shí)是稅收負(fù)擔(dān)額要能夠保證基本公共服務(wù)供給，分歧則在于納稅人總希望稅收最小化、公共福利最大化，政府總希望稅收適度化、公共福利適度化。因此，公眾總是會(huì)呼吁降低宏觀稅負(fù)。2014年上半年的宏觀數(shù)據(jù)發(fā)布后，人們隨即計(jì)算宏觀稅負(fù)率并指責(zé)稅收負(fù)擔(dān)過(guò)重反映的就是這種分歧。

然而要指出的是，出于減稅動(dòng)機(jī)關(guān)注宏觀稅負(fù)完全可以理解，但具體計(jì)算宏觀稅負(fù)要客觀、公正，否則，所提制度調(diào)整建議依據(jù)的合理程度就難以令人信服。2014年上半年宏觀數(shù)據(jù)出臺(tái)后，有學(xué)者據(jù)此算出中國(guó)宏觀稅負(fù)率高達(dá)44%。從計(jì)算內(nèi)容看，這一數(shù)據(jù)是寬口徑宏觀稅負(fù)率，采用的數(shù)據(jù)是國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、財(cái)政部等部門發(fā)布的半年度數(shù)據(jù)。由此可說(shuō)信息源權(quán)威性很強(qiáng)。

宏觀稅負(fù)率44%在國(guó)際上確屬高水平。目前全球只有比利時(shí)、丹麥、法國(guó)、瑞典等國(guó)家稅負(fù)率達(dá)到44%。因此，這一判斷引起一片嘩然不足為奇。但需要探討的是，中國(guó)的宏觀稅負(fù)率果真這么高嗎？如果大家認(rèn)可國(guó)內(nèi)外宏觀稅負(fù)率計(jì)算的期限選擇慣例的話，那么，認(rèn)定中國(guó)的宏觀稅負(fù)率高達(dá)44%的判斷應(yīng)說(shuō)不合適。

目前國(guó)際組織和各國(guó)政府發(fā)布的宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)都是年度數(shù)據(jù)，而且一般都是滯后兩年的數(shù)據(jù)。比如，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織2013年12月發(fā)布的稅收收入統(tǒng)計(jì)報(bào)告，反映的是該組織成員國(guó)2011年以前的稅收情況。我國(guó)政府部門按月發(fā)布稅收初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，年初發(fā)布上年度稅收預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)，6月份前發(fā)布上年度決算數(shù)據(jù)，但其中沒(méi)有窄口徑和寬口徑的宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)。我國(guó)學(xué)術(shù)界討論宏觀稅負(fù)率也都是以一年為周期進(jìn)行計(jì)算。政府部門雖然不正式發(fā)布宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)，但部門負(fù)責(zé)人公開發(fā)表的文獻(xiàn)中提及的宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)也以一年為計(jì)算周期?？梢?jiàn)，國(guó)內(nèi)外都不以半年數(shù)據(jù)為依據(jù)計(jì)算宏觀稅負(fù)率。

事實(shí)上，不僅宏觀稅負(fù)數(shù)據(jù)，國(guó)內(nèi)外其他經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也都以年度數(shù)據(jù)為可對(duì)比數(shù)據(jù)。為什么呢？原因主要有兩點(diǎn)：

一是半年數(shù)據(jù)都是初步統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。具體到計(jì)算宏觀稅負(fù)的相關(guān)數(shù)據(jù)，GDP是初步匯總，年度最終數(shù)據(jù)要經(jīng)過(guò)兩次調(diào)整得出，而且GDP的最終數(shù)據(jù)與初步匯總數(shù)據(jù)有時(shí)相差近8%。此外，政府收入的半年數(shù)據(jù)也是初步統(tǒng)計(jì)，而且我國(guó)是有收入預(yù)算的國(guó)家，政府各類預(yù)算收入都是一年期。所以，計(jì)算半年期宏觀稅負(fù)與現(xiàn)實(shí)統(tǒng)計(jì)方法和預(yù)算制度有矛盾；

二是政府各類收入年度內(nèi)月度間很不均衡。比如稅收，實(shí)際入庫(kù)數(shù)月度間非均衡性較高。土地出讓收入也有類似情況，造成這種情況的主要原因是征管制度允許實(shí)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)產(chǎn)生的各類政府收入與收入入庫(kù)存有時(shí)差。具體到2014年上半年宏觀稅負(fù)率44%的結(jié)論，疑點(diǎn)主要在于上半年GDP數(shù)只是初步匯總數(shù)（被低估的數(shù)），而政府收入數(shù)也是初步核算數(shù)，而且政府投入上下半年非均衡性較高，政府性基金收入更為突出。因此，計(jì)算結(jié)果就會(huì)是一個(gè)分母低估、分子高估的數(shù)據(jù)。

今后宏觀稅負(fù)率抬升緩慢

人們真正關(guān)心的，并非以半年還是一年為期來(lái)計(jì)算宏觀稅負(fù)率，而是宏觀稅負(fù)率是否過(guò)高。假如以一年為期計(jì)算宏觀稅負(fù)率真的達(dá)到了44%，那么就要承認(rèn)宏觀稅負(fù)過(guò)重了。因此，現(xiàn)在有必要分析中國(guó)的宏觀稅負(fù)率會(huì)不會(huì)真的到44%。我認(rèn)為今后中國(guó)的年度宏觀稅負(fù)率不可能達(dá)到44%，為什么呢？

剔除四本預(yù)算之間的調(diào)入調(diào)出和各個(gè)預(yù)算的上年結(jié)轉(zhuǎn)收入，2013年我國(guó)寬口徑宏觀稅負(fù)率（公共預(yù)算收入+政府性基金預(yù)算收入+社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算收入+國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的總和除以GDP）為36.9%。2014年為35.5%，其中政府收入為預(yù)算數(shù)，GDP按增長(zhǎng)率7.5%計(jì)算。如果按國(guó)際組織的核算方法把國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入再剔出去，那么，2013年和2014年兩年的寬口徑宏觀稅負(fù)率就應(yīng)是29.7%和29.6%。這說(shuō)明中國(guó)當(dāng)期的寬口徑宏觀稅負(fù)率距離44%還有14個(gè)百分點(diǎn)。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，宏觀稅負(fù)率提升14個(gè)百分點(diǎn)需要幾十年的時(shí)間。比如歐洲，1965年—2011年46年間區(qū)域內(nèi)很多國(guó)家寬口徑宏觀稅負(fù)率提高了10個(gè)百分點(diǎn)，其中丹麥提高了17個(gè)百分點(diǎn)，法國(guó)提高了10個(gè)百分點(diǎn)，意大利提高了17個(gè)百分點(diǎn)，瑞典提高了11個(gè)百分點(diǎn)。但也有一些國(guó)家提高了不到10個(gè)百分點(diǎn)，如英國(guó)低于10個(gè)百分點(diǎn)。這段時(shí)間里，歐洲之外的國(guó)家宏觀稅負(fù)率提升速度不快，如加拿大提高5個(gè)百分點(diǎn)，韓國(guó)提升8個(gè)百分點(diǎn)，新西蘭提升8個(gè)百分點(diǎn)，日本提升約10個(gè)百分點(diǎn)。歐洲國(guó)家提高的快，主要原因是上世紀(jì)60年代后著力構(gòu)建福利國(guó)家，社會(huì)保障繳款規(guī)模急劇擴(kuò)張。

可見(jiàn)，宏觀稅負(fù)率抬升是一個(gè)漫長(zhǎng)過(guò)程，一年提高0.3個(gè)百分點(diǎn)就算超高速了。以此推算我國(guó)提升14個(gè)百分點(diǎn)需要40多年，即便按不剔除土地出讓收入口徑算，也需要20多年時(shí)間。從國(guó)內(nèi)情況看，宏觀稅負(fù)抬升也是一個(gè)緩慢爬坡的過(guò)程。1994年-2014年（20年時(shí)間），公共預(yù)算收入占GDP比重提升11個(gè)百分點(diǎn)。2014年寬口徑宏觀稅負(fù)達(dá)到近30%，主要得力于社會(huì)保險(xiǎn)基金收入在1994年-2014年增長(zhǎng)了36.8倍。

從制度變革趨勢(shì)看，今后我國(guó)宏觀稅負(fù)率上升步伐會(huì)放慢。因?yàn)槎愂肇?fù)擔(dān)取向是穩(wěn)定、非稅收入取向是減少、社會(huì)保障繳費(fèi)率取向是適度降低。總之，綜合分析結(jié)果是宏觀稅負(fù)率達(dá)到44%，今后很長(zhǎng)一段時(shí)間條件不具備。

關(guān)注宏觀稅負(fù)與公共福利的關(guān)系

宏觀稅負(fù)實(shí)際上反映的是一個(gè)國(guó)家一定期間內(nèi)把多少資源用在提供公共福利上。進(jìn)一步說(shuō)，宏觀稅負(fù)率高低是公共福利水平高低的綜合體現(xiàn)，公共福利水平與宏觀稅負(fù)率水平呈正比關(guān)系。因此，與其說(shuō)花力氣探討宏觀稅負(fù)率多少為宜，莫不如全面分析選擇什么樣的公共福利制度更務(wù)實(shí)。

在宏觀稅負(fù)問(wèn)題上當(dāng)前中國(guó)陷入了極端矛盾的境地：主流意識(shí)認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)降低宏觀稅負(fù)提升公共福利水平。這和宏觀稅負(fù)的本質(zhì)屬性高度不對(duì)稱，根本無(wú)法操作。然而人們又在反復(fù)問(wèn)稅費(fèi)都用在什么地方了？怎么我的稅費(fèi)在增加卻沒(méi)感到公共福利享用水平在提升？稅收和非稅收入規(guī)模的擴(kuò)張說(shuō)明每個(gè)人繳的稅費(fèi)確實(shí)在增加（含間接稅）。這真的需要我們認(rèn)真思考到底應(yīng)該如何平衡宏觀稅負(fù)水平與公共福利水平之間的關(guān)系，而不是簡(jiǎn)單計(jì)算宏觀稅負(fù)是多少。

上世紀(jì)60年代以后，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體普遍走上了福利國(guó)家道路，實(shí)際上是拋棄了古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的小政府大市場(chǎng)的主流觀念，變相地吸取了社會(huì)主義再分配理念，以此來(lái)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)效率與社會(huì)穩(wěn)定之間關(guān)系，用財(cái)富再分配來(lái)緩解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)固有的收入集中率不斷上升帶來(lái)的問(wèn)題。

具體表現(xiàn)就是，這些國(guó)家建立了高稅負(fù)、高福利制度框架。1965年-2011年，歐洲國(guó)家寬口徑宏觀稅負(fù)率普遍提升了10個(gè)百分點(diǎn)，此間提升的加速期是1965年-2000年，有的國(guó)家提高了10多個(gè)百分點(diǎn)，如比利時(shí)、芬蘭。歐洲區(qū)外的加拿大、日本、新西蘭等在1965年-2011年宏觀稅負(fù)率也上升了10個(gè)百分點(diǎn)，加速期也在1965年-2000年，特別是加拿大上升了19個(gè)百分點(diǎn)。1965年-2000年發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)率加速提升，主要原因是此時(shí)這些國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)總體處于穩(wěn)步增長(zhǎng)期，特別是1970年后發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的經(jīng)濟(jì)規(guī)模普遍突破了1萬(wàn)億美元、1990年后人均GDP突破了2萬(wàn)美元，這使得政府再分配加大力度不至于破壞市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)。

目前我國(guó)的主流意識(shí)是加快提升公共福利水平，很多人甚至認(rèn)為中國(guó)的公共福利水平要與發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體看齊。應(yīng)該承認(rèn)，提升公共福利水平是皆大歡喜的事，政府也在竭盡全力做這件事。

然而要看到，今后再提升公共福利水平時(shí)不可避免的瓶頸就是宏觀稅負(fù)率能否提升?，F(xiàn)在寬口徑宏觀稅負(fù)已達(dá)到30%。從發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體經(jīng)驗(yàn)看，這是一個(gè)臨界值，1965年很多歐洲國(guó)家就是在這個(gè)數(shù)值起點(diǎn)上構(gòu)建高福利國(guó)家，及至40%左右時(shí)建成高福利國(guó)家，這個(gè)模板中國(guó)能復(fù)制嗎？客觀分析，結(jié)論是幾乎不可能。

首先，人口大國(guó)公共福利水平和宏觀稅負(fù)兩者提升難度大。統(tǒng)觀全球，可以發(fā)現(xiàn)這樣一個(gè)規(guī)律：人口大國(guó)的宏觀稅負(fù)率普遍低于人口小國(guó)。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體圈中的人口大國(guó)是美、日、德，美、日兩國(guó)宏觀稅負(fù)率不到30%，德國(guó)是37%。人口6000萬(wàn)以內(nèi)的國(guó)家宏觀稅負(fù)率可達(dá)到40%左右，如法國(guó)、奧地利、瑞典等。

新興經(jīng)濟(jì)體宏觀稅負(fù)率普遍低于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，公共福利水平相應(yīng)也低，特別是人口上億國(guó)家，比如墨西哥不足20%，印度也不到30%。相比之下，中國(guó)30%的水平還比較高。人口大國(guó)宏觀稅負(fù)率低于人口小國(guó)的主要原因是人口越多，中、高收入階層人數(shù)占總?cè)丝诒戎胤炊降停瑫?huì)直接抑制宏觀稅負(fù)率的上升。調(diào)一個(gè)角度看，同等福利水平，人口越多資金需求量越大。歐洲高福利國(guó)家?guī)浊f(wàn)人口，現(xiàn)行人均支出超出過(guò)1萬(wàn)美元。中國(guó)有13.6億人，如果要達(dá)到歐洲高福利國(guó)家福利水平，那么財(cái)政總支出至少需要13.6萬(wàn)億美元，這是我國(guó)現(xiàn)期GDP的1.5倍，財(cái)政總支出的3.8倍。這實(shí)際上意味著我國(guó)還要幾十年的增長(zhǎng)才能達(dá)到歐洲國(guó)家現(xiàn)期水平。

其次，我國(guó)人均GDP狀況不能支撐高稅負(fù)、高福利。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是在人均GDP突破1萬(wàn)美元之后走向高稅負(fù)、高福利道路的。歐洲國(guó)家早在上世紀(jì)70年代后人均GDP就突破了1萬(wàn)美元，目前西歐國(guó)家普遍在3萬(wàn)美元以上。德國(guó)、英國(guó)、法國(guó)在4萬(wàn)美元左右，加拿大、澳大利亞兩國(guó)甚至超過(guò)5萬(wàn)美元。我國(guó)人均GDP目前在7300美元水平，相當(dāng)于發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體60年代中期的水平。人均GDP水平是稅收增長(zhǎng)的實(shí)際空間邊界。只有人均GDP增大到一定程度時(shí)，稅收增長(zhǎng)才不至于影響投資和消費(fèi)的正常增長(zhǎng)。

高稅負(fù)、高福利的道路走不通，并不意味著我國(guó)不能繼續(xù)提高公共福利水平。如何實(shí)現(xiàn)這一政策目標(biāo)呢？從我國(guó)國(guó)情看，主要是處理好三個(gè)問(wèn)題：一是以穩(wěn)增長(zhǎng)來(lái)確保財(cái)政收入正常增長(zhǎng)。穩(wěn)增長(zhǎng)必須堅(jiān)持走圍繞壯大實(shí)體經(jīng)濟(jì)調(diào)結(jié)構(gòu)的道路。稅收增長(zhǎng)要以結(jié)構(gòu)調(diào)整為基礎(chǔ)。二是以稅制改革帶動(dòng)稅收增長(zhǎng)。目前關(guān)鍵是減稅性改革和增稅性改革并舉。特別是要加快推進(jìn)資源稅改革和消費(fèi)稅改革。三是以支出管理改革提高資金使用效率。在這方面，既要壓縮行政成本，又要防控道德風(fēng)險(xiǎn)。后者主要是指加強(qiáng)民生支出受益人管理，如防止騙取醫(yī)療保險(xiǎn)資金、低保補(bǔ)助資金、保障房使用等現(xiàn)象的泛濫。