試水轉(zhuǎn)移支付改革

中國(guó)深化財(cái)稅體制改革的號(hào)角已經(jīng)吹響，轉(zhuǎn)移支付制度改革是其中的重要一環(huán)。中央財(cái)稅改革總體方案的配套文件尚未公布，有些地方政府已經(jīng)行動(dòng)起來(lái)。

中國(guó)實(shí)行稅權(quán)劃分和轉(zhuǎn)移支付相結(jié)合的財(cái)政體制，分稅制將財(cái)力向中央政府集中，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付實(shí)現(xiàn)地區(qū)間財(cái)力的再平衡。轉(zhuǎn)移支付又分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付兩類。完善轉(zhuǎn)移支付制度的方向，是要逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，清理整合規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付2.4萬(wàn)億元，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付約達(dá)1.9萬(wàn)億元。這1.9萬(wàn)億元資金散落在中央各個(gè)部委手中，然后以各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目劃撥給各省，再由省級(jí)政府劃給地方。

清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的原因是，上級(jí)政府通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付下發(fā)的專項(xiàng)資金，規(guī)定的用途卻很可能不是地方政府真正需要的，這導(dǎo)致錢(qián)花不下去，反而影響公共資金使用的效率。而提高一般性轉(zhuǎn)移支付占比，可以讓地方政府花錢(qián)有更多自主權(quán)，把錢(qián)花在刀刃上。同時(shí)，“跑部錢(qián)進(jìn)”滋生的腐敗現(xiàn)象也可以得到遏制。

山東省目前壓減專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目數(shù)量近六成，山東省財(cái)政廳一般性轉(zhuǎn)移支付占比由上年的48.7%提高到54.3%；江蘇省《關(guān)于深化財(cái)稅體制改革加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度的實(shí)施意見(jiàn)》，經(jīng)江蘇省委常委會(huì)通過(guò)，提出到2015年江蘇省對(duì)地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目減少三分之一。

地方政府在加大清理壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付力度，中央今年也大刀砍向?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉公開(kāi)稱，今年專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已從220項(xiàng)減少到150項(xiàng)左右，今后還要進(jìn)一步減少。

不過(guò)，降低專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付在總體轉(zhuǎn)移支付中的占比，并不意味著將其完全否定。關(guān)鍵是專項(xiàng)的監(jiān)督和落實(shí)要到位，形成更優(yōu)化和更有效的央地轉(zhuǎn)移支付制度體系，使公共資金使用效率得到更好優(yōu)化。

專項(xiàng)資金問(wèn)題多

加大一般性轉(zhuǎn)移支付力度，清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，這樣的要求財(cái)政部已提出多年。十八屆三中全會(huì)的《決定》更是提出，中央出臺(tái)增支政策形成的地方財(cái)力缺口，原則上要通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

一般性轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)有財(cái)力缺口的地方政府給予的補(bǔ)助。包括均衡性轉(zhuǎn)移支付、革命老區(qū)、民族和邊境地區(qū)轉(zhuǎn)移支付、農(nóng)村稅費(fèi)改革轉(zhuǎn)移支付、調(diào)整工資轉(zhuǎn)移支付以及義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付等，地方政府可以按照相關(guān)規(guī)定統(tǒng)籌安排和使用。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是指中央政府對(duì)承擔(dān)委托事務(wù)、共同事務(wù)的地方政府，給予的具有指定用途的資金補(bǔ)助，以及對(duì)應(yīng)由下級(jí)政府承擔(dān)的事務(wù)，給予的具有指定用途的獎(jiǎng)勵(lì)或補(bǔ)助，主要用于教育、社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)等方面。

2003年到2013年，中央對(duì)地方的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金從3162億元，增長(zhǎng)到18447億元，增長(zhǎng)將近5倍。2013年，中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付42981億元，其中一般性轉(zhuǎn)移支付24534億元。從占比來(lái)看，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占到總體的42.9%。

為體現(xiàn)其重點(diǎn)支持方向，中央和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)給大部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金都明確了用途，許多落實(shí)到具體項(xiàng)目。據(jù)調(diào)查，近五年每年68.4%的專項(xiàng)資金有指定用途。因此，有的地方將中央財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金稱為“好看不好用的樣子貨”，個(gè)別地方為避免上級(jí)部門(mén)對(duì)資金的頻繁檢查，甚至不申請(qǐng)或者撥來(lái)以后不使用。

湖南省某地級(jí)市政府官員對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，按照規(guī)范的公共財(cái)政理論和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的實(shí)踐，政府投資不應(yīng)該涉足競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，但由于目前中國(guó)正處于工業(yè)化初期和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，為扶持某類企業(yè)發(fā)展或環(huán)境和民生改善的需要，中央政府常常會(huì)以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的方式投向這類企業(yè)，如為扶持新能源開(kāi)發(fā)利用給這類企業(yè)政府補(bǔ)貼。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，近五年來(lái)中央財(cái)政投向地方競(jìng)爭(zhēng)性企業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金占到全部中央財(cái)政專項(xiàng)資金的40%以上。

這些項(xiàng)目一般由企業(yè)承擔(dān)，資金一般也是直接撥付企業(yè)，對(duì)于這類補(bǔ)助性資金，不論中央政府還是地方政府一般都不會(huì)太關(guān)注其投入回報(bào)問(wèn)題。而實(shí)際情況是，為改善民生和發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，地方政府一般采取招商引資的方式，以土地收益或項(xiàng)目投產(chǎn)后的利稅作為回報(bào)，會(huì)要求投資商按建設(shè)項(xiàng)目投入資金，地方政府與企業(yè)雙方約定，項(xiàng)目建設(shè)資金全部由投資商負(fù)責(zé)籌集到位。在這種情況下，哪怕中央財(cái)政投入一分錢(qián)，對(duì)于投資商來(lái)說(shuō)都是額外收入，如果地方政府不與投資商明晰這些資金權(quán)屬，不與未來(lái)項(xiàng)目投資回報(bào)掛鉤，那么地方政府吃了虧，中央資金權(quán)益也得不到保障。

該官員表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)于分散，中央以專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的形式支持地方的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等幾乎所有重點(diǎn)領(lǐng)域，一個(gè)領(lǐng)域內(nèi)又分為若干專項(xiàng)，截至2012年底，較大的專項(xiàng)達(dá)到310多種。

這些專項(xiàng)設(shè)置的分類較亂，交叉嚴(yán)重重復(fù)，比如同一家礦山企業(yè)可以向至少三個(gè)部委申報(bào)從地質(zhì)勘查到資源利用和保護(hù)等至少六個(gè)專項(xiàng)，不同要求的專項(xiàng)在同一家企業(yè)使用，分散了資金也難為了實(shí)施單位。再以涉農(nóng)資金為例，湖南一個(gè)縣收到上級(jí)撥付的涉農(nóng)資金約5億元，共六大類149項(xiàng)，涉及部門(mén)49個(gè)。

同時(shí)每個(gè)專項(xiàng)的資金規(guī)模又比較小，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2011年中央財(cái)政專項(xiàng)在10萬(wàn)元以下的項(xiàng)目有9415個(gè)，這些名目平均每個(gè)才3.4萬(wàn)元。

有一次研究某省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)時(shí)，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾表示，不調(diào)查不知道，光一個(gè)省涉及到農(nóng)業(yè)綜合配套改革的中央專項(xiàng)就有100多項(xiàng)，其中很多十幾萬(wàn)元的資金還要拿到北京審批。

不僅項(xiàng)目分散，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的分配也很難做到公平公正。目前專項(xiàng)資金主要采取兩種方式進(jìn)行分配，一是申報(bào)數(shù)據(jù)類，二是申報(bào)項(xiàng)目類，無(wú)論哪種都采取自下而上的申報(bào)，上級(jí)很難核實(shí)上報(bào)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性。第一種方式使得多報(bào)冒領(lǐng)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，第二種方式則需要中央批復(fù)并主導(dǎo)地方項(xiàng)目建設(shè)的全程，要使其投資效益最大化十分困難。

與此同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付一般都要求地方政府安排配套資金。而十年來(lái)地方政府的配套資金到位率不足20%，但中央財(cái)政由于支持目標(biāo)太多，在全部資金無(wú)法滿足要求的情況下，只能采取撒胡椒面的方法對(duì)項(xiàng)目安排一定比例的資金，要求地方配套其他資金。地方政府在配套資金無(wú)法到位的情況下，只能多報(bào)建設(shè)內(nèi)容，不按原設(shè)計(jì)規(guī)模建設(shè)，拖欠工資或材料款，最終影響項(xiàng)目效益。

地方改革先行

中央轉(zhuǎn)移支付的格局還沒(méi)有完全打破，有的地方政府已經(jīng)先行一步。

2013年以來(lái)，山東省加快了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度的改革進(jìn)程，要求財(cái)政資金退出一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域，減少各類資金對(duì)一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的直接補(bǔ)助，在充實(shí)縣域財(cái)政的基礎(chǔ)上，歸地方的事權(quán)盡可能由地方負(fù)責(zé)支出。同時(shí)，既在各部門(mén)內(nèi)部進(jìn)行整合，也進(jìn)行跨部門(mén)整合，以解決專項(xiàng)資金多頭管理、重復(fù)分配、分散使用的問(wèn)題。

山東省財(cái)政科研所所長(zhǎng)崔宗濤對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者介紹，無(wú)論部門(mén)原先有多少專項(xiàng)，這次綜合性部門(mén)管理項(xiàng)目不超過(guò)5項(xiàng)，其他部門(mén)不超過(guò)3項(xiàng)。例如將分布在旅游、商務(wù)等多個(gè)行業(yè)和部門(mén)，涉及服務(wù)業(yè)發(fā)展的十幾項(xiàng)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，跨部門(mén)整合成一個(gè)專項(xiàng)；對(duì)科技創(chuàng)新、人才建設(shè)、促進(jìn)創(chuàng)業(yè)就業(yè)、職業(yè)教育等四大方面，進(jìn)行了跨部門(mén)專項(xiàng)整合。

據(jù)了解，今年山東省省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付由原來(lái)的243項(xiàng)減少到99項(xiàng)，壓減144項(xiàng)，壓減幅度達(dá)到59.3%；省對(duì)下一般性轉(zhuǎn)移支付占比由上年的48.7%提高到54.3%。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度改革工作喊了很多年但一直沒(méi)能有效推動(dòng)，去年以來(lái)的改革過(guò)程也遇到來(lái)自省內(nèi)各部門(mén)的一些阻力。崔宗濤介紹，不過(guò)如今的改革環(huán)境比較好，首先是中央有要求，十八屆三中全會(huì)也明確提出，中央還提出地方要結(jié)合實(shí)際先行，山東抓住機(jī)會(huì)做了這件事，省內(nèi)各方面更容易達(dá)成共識(shí)。另外山東省委省政府對(duì)這項(xiàng)工作也大力推動(dòng)，特別是省長(zhǎng)郭樹(shù)清直接推動(dòng)改革，專項(xiàng)資金清理力度很大，各部門(mén)的阻力就被消除了?！昂芏喙ぷ髦灰侵饕I(lǐng)導(dǎo)抓，都沒(méi)有問(wèn)題?！贝拮跐f(shuō)。

政府和市場(chǎng)邊界不清、事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清，是造成目前專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付過(guò)于繁雜的兩大重要因素。據(jù)悉，山東省推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金的清理整合，把投向一般競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的資金果斷退出來(lái)，把小額分散的資金集中起來(lái)使用，把能下放的資金打捆下放。

專項(xiàng)資金清理整合之后，大部分資金都切塊安排到各市，各市再根據(jù)實(shí)際情況統(tǒng)籌安排。山東省財(cái)政廳還要求減少配套項(xiàng)目，規(guī)定凡是省內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，除非中央要求配套，不能自行要求下級(jí)政府配套資金。

爭(zhēng)議改革標(biāo)準(zhǔn)

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付是越少越好嗎？

崔宗濤認(rèn)為，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的比重要降低，一般性轉(zhuǎn)移支付的比重要不斷提高，但這并不意味著要把所有專項(xiàng)都取消，世界各國(guó)也都有專項(xiàng)資金安排。另外各省的情況也不一樣，需要根據(jù)自己的改革進(jìn)程調(diào)整比重。

財(cái)政部山東專員辦有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金類別繁多、重復(fù)設(shè)立、多頭管理、使用效率低下等問(wèn)題十分突出，需要做的是取消不合理的專項(xiàng)資金，整合重復(fù)設(shè)立的專項(xiàng)資金，強(qiáng)化有必要的專項(xiàng)資金，還要建立財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的資金分配制度。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，財(cái)政部財(cái)科所副所長(zhǎng)劉尚希表示，減少專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，肯定要削減一部分政府部門(mén)的權(quán)力和利益，因此改革將面臨一定的阻力。不過(guò)這件事并不涉及社會(huì)其他層面，而是政府內(nèi)部的事情，只要統(tǒng)一思想統(tǒng)一行動(dòng)，領(lǐng)導(dǎo)能下決心，這項(xiàng)改革就能做好。

專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付目前占到總體轉(zhuǎn)移支付的四成多，劉尚希表示，占比多少最為合適，并沒(méi)有一個(gè)固定的比例，必須根據(jù)實(shí)際情況看實(shí)際效果。而且各個(gè)國(guó)家情況不一，行政體制和政治架構(gòu)也不一樣，所以很難在國(guó)際上找到一種標(biāo)準(zhǔn)。

他認(rèn)為專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目目前太多太濫，但不能因此徹底否定專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，有些專項(xiàng)是需要保留的，一些邊界清晰目的明確的項(xiàng)目需要以專項(xiàng)形式來(lái)做，比如環(huán)境治理等。

至于是否需要地方配套，劉尚希認(rèn)為這并非專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的鐵定原則，是否配套要視情況而定，目前地方配套則成了習(xí)慣。如果一件事需要中央做，就不應(yīng)該要求地方配套；如果這件事需要央地共擔(dān)，中央和地方就需要合作，但這種情況也不應(yīng)該叫做配套。

財(cái)政部預(yù)算司有關(guān)負(fù)責(zé)人此前曾撰文表示，一般性轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付具有不同的特點(diǎn)，一般性轉(zhuǎn)移支付能夠發(fā)揮地方政府了解居民公共服務(wù)實(shí)際需求的優(yōu)勢(shì)，有利于地方因地制宜統(tǒng)籌安排財(cái)政支出和落實(shí)管理責(zé)任；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則能夠更好地體現(xiàn)中央政府的意圖，促進(jìn)相關(guān)政策的落實(shí)，且便于監(jiān)督檢查。

完善轉(zhuǎn)移支付制度，關(guān)鍵是要科學(xué)設(shè)置、保持合理的轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各自的作用。從國(guó)際上看，兩者比例關(guān)系如何搭配，并無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。如美國(guó)聯(lián)邦對(duì)州的補(bǔ)助全部以專項(xiàng)撥款和分類補(bǔ)助的方式下達(dá)，日本中央對(duì)地方一般性轉(zhuǎn)移支付占轉(zhuǎn)移支付總額的50%以上。

此前在解讀新一輪財(cái)稅改革時(shí)，樓繼偉曾表示，轉(zhuǎn)移支付制度的核心是看轉(zhuǎn)移支付的方式與結(jié)構(gòu)是否合理。改革的主要方向，是“增一般、減專項(xiàng)、提績(jī)效”?！霸鲆话恪本褪峭晟埔话阈赞D(zhuǎn)移支付的穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，提高轉(zhuǎn)移支付資金分配的科學(xué)性、公平性和公開(kāi)性；“減專項(xiàng)”就是清理、整合、歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；“提績(jī)效”就是強(qiáng)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付針對(duì)性、時(shí)效性，建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。