南海棋局?jǐn)U容

8月18日，菲律賓外交部宣布將對(duì)中國(guó)巡邏船在菲律賓海域禮樂(lè)灘的“主權(quán)巡航”提出抗議，菲指出中國(guó)海洋勘測(cè)船在菲律賓的“專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”內(nèi)，違反了《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和東盟與中國(guó)參與簽訂的《南海各方行為宣言》。

十天前，在8月9日于緬甸首都內(nèi)比都舉行的東盟地區(qū)論壇外長(zhǎng)會(huì)議上，菲律賓提出三步行動(dòng)計(jì)劃，即各方首先凍結(jié)在南海的活動(dòng)，接著全面落實(shí)《南海各方行為宣言》，最后東盟推動(dòng)制定更具約束力的“行為準(zhǔn)則”。這一脫胎于美國(guó)構(gòu)想的草案，并未得到東盟各國(guó)的支持。東盟最終只在共同聲明中表示，東盟對(duì)南海問(wèn)題深感擔(dān)憂。

出席會(huì)議的中國(guó)外交部長(zhǎng)王毅有不同的看法，他表示當(dāng)前南海局勢(shì)總體是穩(wěn)定的，航行自由也沒(méi)有任何問(wèn)題，迄今從未聽(tīng)說(shuō)有任何船只的航行受到影響，中國(guó)和東盟關(guān)系保持著良好發(fā)展勢(shì)頭。王毅進(jìn)一步暗指美國(guó)的介入導(dǎo)致形勢(shì)復(fù)雜化，“我們不贊成有人炒作所謂南海局勢(shì)緊張”。他說(shuō)。

自2010年開(kāi)始積極介入南海主權(quán)爭(zhēng)端的美國(guó)， 今年6月由負(fù)責(zé)東亞和亞太事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿羅素首次提議各方凍結(jié)在南海的活動(dòng)，美國(guó)在東盟的重要盟友菲律賓隨后在外長(zhǎng)會(huì)議上正式提出了“三步行動(dòng)計(jì)劃”。

從結(jié)果看來(lái)，美國(guó)部分觀察家認(rèn)為國(guó)務(wù)院似乎在沒(méi)有得到東盟國(guó)家支持的情況下，為展現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)力貿(mào)然推出“凍結(jié)”草案，以致在緬甸會(huì)議上慘淡收?qǐng)?。長(zhǎng)期研究越南問(wèn)題的澳大利亞新南威爾士大學(xué)教授塞耶（Carlyle Thayer）對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，東盟國(guó)家礙于和中國(guó)的關(guān)系，最后一刻還是避免選邊站，美國(guó)支持的提案在東盟內(nèi)很難獲得通過(guò)。

不過(guò)，這些國(guó)家私下的態(tài)度可能是另一個(gè)問(wèn)題。一位美國(guó)國(guó)務(wù)院前官員就對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示：“我們?cè)趺粗罇|盟國(guó)家私下不會(huì)要求美國(guó)這么做？”如果美國(guó)保持沉默沒(méi)有提出任何方案，整個(gè)亞洲可能會(huì)將其解釋為美國(guó)對(duì)中國(guó)在南海問(wèn)題上“不適當(dāng)?shù)淖鹬亍薄?/p>

值得注意的是，菲律賓今年將先后從韓國(guó)獲得1艘1200噸的防衛(wèi)艦、從日本獲得10艘巡邏艇，以及來(lái)自美國(guó)的2艘退役海巡艇。另外，日本將對(duì)越南提供6艘可以改裝成巡邏船的軍艦。

南海問(wèn)題正隨著更多國(guó)家的參與，悄悄地復(fù)雜化。

東盟領(lǐng)導(dǎo)試金石

南海成為爭(zhēng)議海域多年，東盟國(guó)家中的越南、馬來(lái)西亞、菲律賓和文萊都宣稱(chēng)對(duì)部分島礁擁有主權(quán)，這些主權(quán)宣稱(chēng)有的互相重疊，但更多是和中國(guó)的主權(quán)宣稱(chēng)存在重復(fù)。今年以來(lái)隨著越南、中國(guó)和菲律賓加強(qiáng)在南海的主權(quán)宣誓行動(dòng)，分別采取了軍事部署和擴(kuò)建島礁等措施，南海爭(zhēng)端日漸升級(jí)。

1992年菲律賓擔(dān)任東盟主席國(guó)時(shí)，東盟國(guó)家才首次就南海爭(zhēng)議提出各方克制、通過(guò)和平方式解決爭(zhēng)端的《東盟南海宣言》。這一宣言并未終結(jié)南海的爭(zhēng)端，在此后20多年間，東盟經(jīng)常需要發(fā)表共同聲明表達(dá)擔(dān)憂，并希望能制定清晰的行為準(zhǔn)則防止擦槍走火。

對(duì)東盟國(guó)家而言，中國(guó)在南海的主張對(duì)爭(zhēng)端解決非常重要。在東盟國(guó)家要求下，1995年舉行了首次東盟和中國(guó)資深外交官會(huì)議就此議題進(jìn)行溝通，接著東盟進(jìn)一步在第二屆東盟區(qū)域論壇的多邊機(jī)制下和中國(guó)首次討論相關(guān)爭(zhēng)議。

1996年?yáng)|盟各國(guó)首次同意建立南海行為準(zhǔn)則，接著經(jīng)過(guò)六年的討論和協(xié)商，于2002年通過(guò)《南海各方行為宣言》。

但這個(gè)宣言缺乏明確的規(guī)范，無(wú)法對(duì)簽署方行為進(jìn)行約束。2007年起糾紛再起，自2007年-2011年間，東盟就南海爭(zhēng)端發(fā)表過(guò)超過(guò)20個(gè)聲明。各國(guó)對(duì)準(zhǔn)則的具體內(nèi)容、包括的范圍和準(zhǔn)則本身的性質(zhì)始終無(wú)法達(dá)成共識(shí)。2012年7月在柬埔寨舉行的東盟外長(zhǎng)會(huì)議上各方分歧巨大，45年來(lái)首次未能就共同聲明達(dá)成協(xié)議。

在漫長(zhǎng)的談判過(guò)程中，印度尼西亞成為東盟國(guó)家中自愿領(lǐng)導(dǎo)和化解爭(zhēng)議的國(guó)家。2012年7月部長(zhǎng)會(huì)議未成功達(dá)成共識(shí)后，印尼外長(zhǎng)馬蒂·納塔萊加瓦在兩天內(nèi)穿梭訪問(wèn)菲律賓、越南、泰國(guó)、柬埔寨和新加坡五國(guó)，最后促成同年7月20日的六點(diǎn)行為準(zhǔn)則。印尼外長(zhǎng)持續(xù)推動(dòng)相關(guān)工作，起草具體行為準(zhǔn)則草案，他甚至表示整個(gè)起草過(guò)程都會(huì)在東盟-中國(guó)框架內(nèi)不斷和中國(guó)進(jìn)行溝通。

根據(jù)路透社2月報(bào)道，印尼已就行為準(zhǔn)則提出非正式草案，并在東盟國(guó)家間討論超過(guò)一年。草案重申海域內(nèi)的航行自由，對(duì)如何避免意外發(fā)生列出詳細(xì)規(guī)則，要求各方停止在爭(zhēng)議海域進(jìn)行軍事演習(xí)，最后建議所有紛爭(zhēng)應(yīng)該通過(guò)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》和東盟機(jī)制和平解決。報(bào)道指出，中國(guó)對(duì)這草案并不支持。

在8月緬甸會(huì)議后，馬蒂·納塔萊加瓦表示，如何處理南海問(wèn)題正成為東盟領(lǐng)導(dǎo)和東盟中心性的試金石。他指出，東盟必須彰顯自己的領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格并且測(cè)試中國(guó)的誠(chéng)意，在此前提下，在南海沒(méi)有主權(quán)糾紛的國(guó)家也應(yīng)該對(duì)陷入糾紛的國(guó)家表現(xiàn)出同情和支持，不應(yīng)成為“消極的旁觀者”。馬來(lái)西亞外長(zhǎng)阿尼法也提出東盟國(guó)家應(yīng)就成員間的領(lǐng)土糾紛先進(jìn)行協(xié)調(diào)，再發(fā)布一致對(duì)外的建議。

談判繼續(xù)膠著并沒(méi)有阻擋印尼的決心。新當(dāng)選的印尼總統(tǒng)維多多8月初對(duì)日本《朝日新聞》表示，他愿意擔(dān)當(dāng)南海糾紛的協(xié)調(diào)人。

新加坡大學(xué)亞洲與全球化研究所所長(zhǎng)黃靖對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者指出，東盟始終避免直接介入紛爭(zhēng)，原因包括有些成員國(guó)非主權(quán)宣稱(chēng)國(guó)、有些成員國(guó)之間在南海也有領(lǐng)土糾紛，最后東盟部分成員擔(dān)心第三方介入會(huì)激化局勢(shì)，甚至引發(fā)軍事沖突。

美國(guó)介入轉(zhuǎn)變

中美在南海的交手，正進(jìn)入白熱化階段。外交部長(zhǎng)王毅在緬甸會(huì)議期間就意有所指：中國(guó)和東盟可以心平氣和地討論有關(guān)問(wèn)題，“一些域外國(guó)家卻坐立不安，渲染緊張，不知道意欲何為？難道還想把這個(gè)地區(qū)也搞亂嗎？域外國(guó)家可以有合理的關(guān)切，但我們反對(duì)到這個(gè)地區(qū)來(lái)指手畫(huà)腳”。

美國(guó)國(guó)務(wù)卿克里則回應(yīng)稱(chēng)該地區(qū)的穩(wěn)定不只是東南亞國(guó)家和美國(guó)的問(wèn)題，與世界上每個(gè)人都息息相關(guān)。

盡管在緬甸會(huì)議上，美國(guó)和菲律賓的提案未獲得支持，但美國(guó)對(duì)于南海和與東盟的關(guān)系已有后續(xù)鋪陳。美國(guó)的介入正從2010年的外交斡旋轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w行動(dòng)參與。在隨后的美澳兩國(guó)外長(zhǎng)和防長(zhǎng)會(huì)議上，克里與澳大利亞外長(zhǎng)比較兩人與各東盟成員國(guó)就南海議題的討論結(jié)果。兩國(guó)還宣布美國(guó)將在北澳大利亞增加戰(zhàn)斗機(jī)和轟炸機(jī)部署，軍事基地的規(guī)模將從目前的1150名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員擴(kuò)大為2500人的空中和地面部隊(duì)。

三天后，美國(guó)參謀長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議主席鄧普西訪問(wèn)越南，成為1971年以來(lái)訪問(wèn)越南的首位參聯(lián)會(huì)主席，他表示美國(guó)正研究解除對(duì)越南的武器禁運(yùn)。

在菲律賓方面，據(jù)塞耶了解，中國(guó)今年初開(kāi)始阻擋菲律賓對(duì)仁愛(ài)礁的軍隊(duì)補(bǔ)給后，美國(guó)曾建議由美國(guó)帶領(lǐng)運(yùn)送補(bǔ)給工作，菲律賓擔(dān)心后果未接受這一提議。但菲律賓需要定期對(duì)仁愛(ài)礁進(jìn)行補(bǔ)給，該島礁將持續(xù)成為沖突熱點(diǎn)。不過(guò)塞耶指出，中國(guó)政府在處理南海問(wèn)題上，僅動(dòng)用海巡船而非軍隊(duì)，局限了美國(guó)和其他國(guó)家以軍事力量回應(yīng)沖突的可能。

美國(guó)在外交手段的使用上也更加積極。國(guó)務(wù)院高級(jí)官員在東盟會(huì)議結(jié)束后指出，美國(guó)接下來(lái)將會(huì)持續(xù)跟進(jìn)東盟與中國(guó)工作小組就南海議題的談判，包括評(píng)估雙方對(duì)“凍結(jié)”的討論，特別是各方如何執(zhí)行行為準(zhǔn)則；另外，美國(guó)也會(huì)觀察南沙群島和西沙群島等南海島礁的實(shí)際情形，評(píng)估各主權(quán)宣稱(chēng)方是否執(zhí)行東盟會(huì)議降溫的呼吁。一位駐北京的美國(guó)外交官對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，美國(guó)正在了解越南、菲律賓對(duì)南海領(lǐng)土的具體主張，并要求它們拿出依據(jù)，同時(shí)進(jìn)一步期望中國(guó)拿出九段線的法理依據(jù)。

在中國(guó)看來(lái)，美國(guó)的介入是爭(zhēng)議無(wú)法解決的原因。王毅強(qiáng)調(diào)，東盟和中國(guó)至今無(wú)法就行為準(zhǔn)則達(dá)成協(xié)議就是因?yàn)橥獠縿?shì)力。就此，王毅在緬甸會(huì)議上提出亞洲應(yīng)探索構(gòu)建新安全架構(gòu)建議，以保障區(qū)域的可持續(xù)安全。他表示中國(guó)希望改變亞洲安全合作長(zhǎng)期滯后于經(jīng)濟(jì)合作的局面，推動(dòng)構(gòu)建符合地區(qū)實(shí)際、滿(mǎn)足各方需要的區(qū)域安全架構(gòu)。

2011年時(shí)任國(guó)防部長(zhǎng)梁光烈在新加坡香格里拉論壇首次拋出亞洲安全觀；今年5月，習(xí)近平主席在亞信峰會(huì)再次提出，中國(guó)將倡導(dǎo)可持續(xù)的亞洲安全觀，搭建地區(qū)安全和合作新架構(gòu)。

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院亞太與全球戰(zhàn)略研究院研究員張潔對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，日積月累的南海糾紛不可避免將傷害到東盟和中國(guó)之間的互信。在缺乏互信的情況下，北京去年提出的海上絲綢之路和建設(shè)亞洲基礎(chǔ)設(shè)施銀行等提升關(guān)系的方案，將難免遭遇阻力。

不過(guò)，塞耶等一些學(xué)者認(rèn)為，得益于緊密的經(jīng)濟(jì)往來(lái)，中國(guó)和南海主權(quán)宣稱(chēng)國(guó)的糾紛并未真正影響它們之間的雙邊關(guān)系，越南在今年5月紛爭(zhēng)結(jié)束后就積極思考如何修復(fù)與中國(guó)的關(guān)系。當(dāng)然，糾紛再三上演還是會(huì)動(dòng)搖中國(guó)與東盟的整體關(guān)系。

值得一提的是，對(duì)于化解南海爭(zhēng)議，王毅在緬甸會(huì)議上提出了“雙軌思路”，即“有關(guān)爭(zhēng)議由直接當(dāng)事國(guó)通過(guò)友好協(xié)商談判尋求和平解決，南海的和平與穩(wěn)定則由中國(guó)與東盟國(guó)家共同維護(hù)”。東盟和中國(guó)已同意就行為準(zhǔn)則達(dá)成“早收結(jié)論”，雙方將于10月在泰國(guó)就相關(guān)草案進(jìn)行協(xié)商，雙方同意加強(qiáng)討論如何建立執(zhí)行行為準(zhǔn)則的機(jī)制。

剛剛結(jié)束的緬甸會(huì)議上，美國(guó)看似棋輸一著，在接下來(lái)11月的APEC峰會(huì)上，中美不免還將再次博弈。