預(yù)算法大修十年收官

歷經(jīng)四次審議，8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議表決通過關(guān)于修改預(yù)算法的決定，新法將于2015年1月1日起施行。至此，預(yù)算法在出臺20年后，終于完成了首次修改。

作為一部社會各界高度關(guān)注的“經(jīng)濟憲法”，預(yù)算法的每次審議都牽動人心，且爭議巨大。此次修改后的預(yù)算法，在預(yù)算管理諸多方面取得了重大突破，為進一步深化財稅改革明確了方向，其中，增加預(yù)算公開透明度的“全口徑”預(yù)算等，被認(rèn)為是新預(yù)算法的亮點之一。也有很多條款如地方債和國庫經(jīng)理權(quán)等，相關(guān)條文修改都經(jīng)過多次反復(fù)，足見問題之重大。

一部法律經(jīng)過四次審議方獲通過，這在中國法律修訂史上并不多見。而且即使是目前通過的預(yù)算法修正案四審稿，雖然相對于現(xiàn)行的預(yù)算法有一定進步，但離公眾的期望，特別是在預(yù)算的公開和透明度上很多規(guī)定的期望，還有一段距離。

或許可以肯定的是，下次預(yù)算法修訂不會讓公眾等太長時間。

快速過審

8月31日，十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改〈中華人民共和國預(yù)算法〉的決定》，并重新頒布修訂后的預(yù)算法，《決定》自2015年1月1日起施行。近三年時間經(jīng)歷了四次審議，新預(yù)算法終于姍姍來到。

此次預(yù)算法修正案四審稿共有82條，法律條文從原來的79條增加到101條，增加了22條，其中沒有修改的只有25條，合并4條變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補充新內(nèi)容5條，刪除了4條。從內(nèi)容上看，很多現(xiàn)行條文只有一款，往往很籠統(tǒng)，也很簡單，而修改后很多條文都增加了三四款，內(nèi)容更加豐滿和具體。

1994年，中國現(xiàn)行預(yù)算法在第八屆全國人大二次會議上通過，1995年1月1日正式實施，迄今已近20年。2011年11月，國務(wù)院第181次常務(wù)會議討論通過了預(yù)算法修正案草案，并于12月提交全國人大常委會進行初審。2012年6月，預(yù)算法草案迎來二審。隨后，草案通過全國人大網(wǎng)向社會公開征求意見，吸引了1.9萬人參與，征集到33萬條意見。2014年4月，預(yù)算法修正案草案在十二屆全國人大常委會第八次會議上三審。

在接受《財經(jīng)》記者采訪時，全國人大常委會委員、財經(jīng)委副主任委員尹中卿表示，預(yù)算法經(jīng)過四審終于完成大修，修改后的預(yù)算法有不少亮點，但也有其法律的階段性。

尹中卿說，1994年通過的預(yù)算法，從根本上奠定了我國現(xiàn)代預(yù)算體制的基礎(chǔ)框架，整體上適應(yīng)了1992年之后繼續(xù)改革開放的形勢，比較好地體現(xiàn)了十四屆三中全會決定精神，肯定了中央與地方分稅制改革成果，具有很強的創(chuàng)新性，也比較超前，比如規(guī)定復(fù)式預(yù)算、部門預(yù)算等。在此基礎(chǔ)上國務(wù)院制定的實施條例還把預(yù)算分為公共財政預(yù)算、國有資本預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。20年前能對預(yù)算制度作出這些規(guī)定很不容易。但基于當(dāng)時的歷史階段它的局限性也不可避免，少數(shù)規(guī)定甚至還有些互相矛盾。

20年來預(yù)算法為保證從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟過渡，發(fā)揮出重大作用，也指導(dǎo)著多年來的財政和預(yù)算體制改革。反過來，財政預(yù)算改革也在豐富著預(yù)算法的內(nèi)容，包括完善部門預(yù)算、全面取消預(yù)算外資金、健全政府收支分類、建立國庫集中收付、實行政府采購、推進預(yù)算公開和支出績效評價等等。預(yù)算越來越成為整個社會普遍關(guān)心的問題。

尹中卿認(rèn)為，這次修改預(yù)算法，可以說是大幅度修改，甚至可以說是全面修法。新預(yù)算法比較好地總結(jié)了20年來的實踐經(jīng)驗和創(chuàng)新，也與此前中央批準(zhǔn)的財稅體制改革總體方案相銜接，回應(yīng)了人大代表和社會公眾的要求，對今后財稅體制改革特別是預(yù)算制度的改革，將發(fā)揮重大作用。

尹中卿表示，此次預(yù)算法的修訂在十個方面有較大突破。

一是匡正了立法宗旨和調(diào)整范圍，從而明確了預(yù)算法的本質(zhì)和定位。預(yù)算法從政府管理法轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范政府法和管理政府法，這是一個重大變化。

二是厘清了預(yù)決算的原則。過去一些原則是在計劃經(jīng)濟條件下制定的，這些原則到今天有些還適用，有些已經(jīng)不適用了，預(yù)算由此成為公共預(yù)算。

三是充實了全口徑預(yù)算體系。法律明確了四位一體的公共預(yù)算，分別對其概念、范圍和編制原則作出規(guī)范，強調(diào)了相互之間的銜接關(guān)系。

四是健全了政府的債務(wù)管理制度。長期以來地方政府舉債合理不合法，法律修訂對政府舉債的條件性質(zhì)、規(guī)模、用途、管理方式、還款保證、風(fēng)險控制，一直到追究責(zé)任，都作了明確規(guī)定，全鏈條地對政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)開了前門，堵了后門，修了圍墻，將多年來受到高度關(guān)注的政府債務(wù)的風(fēng)險擺到明處進行規(guī)范。

五是規(guī)范了財政轉(zhuǎn)移支付制度。多年來專項轉(zhuǎn)移支付問題反映較多，預(yù)算法修訂對此作出一些規(guī)定，為進一步完善分稅制，建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度奠定了基礎(chǔ)。

六是建立了預(yù)決算公開透明制度。這方面的規(guī)定有很多，包括公開的內(nèi)容和時間、人代會如何參與、常委會如何參與、代表如何參與、社會如何參與，回應(yīng)了公眾要求提高預(yù)算透明度的社會關(guān)切。

七是增強了預(yù)決算編制的科學(xué)性。

八是增強了預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算調(diào)整的規(guī)范性。

九是強化人大及常委會對各級預(yù)算和決算的審查批準(zhǔn)和監(jiān)督，有很多針對性和可操作性的規(guī)定，人大監(jiān)督將從比較多地注重形式到比較多地注重內(nèi)容。

十是強化了對法律責(zé)任的規(guī)定。預(yù)算法實施20年還沒有一個地方的部門領(lǐng)導(dǎo)因為違反預(yù)算法受到法律責(zé)任追究，預(yù)算法也因此被稱為“沒牙的老虎”，主要原因是現(xiàn)行法律責(zé)任的規(guī)定比較模糊，此次增加了相關(guān)規(guī)定。

在很多人看來，今年4月為防止預(yù)算法修正案成為“廢案”，已然進行過三審，接下來的審議就不會操之過急。然而沒想到的是，短短四個月之后就進行了四審，而且很快便通過了。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文對《財經(jīng)》記者表示，預(yù)算法修正案此次能獲通過主要有兩個原因。

首先，預(yù)算法修訂工作2004年正式啟動，成立起草小組，實際上在2004年之前，人大預(yù)工委的調(diào)研和起草工作已經(jīng)進行了兩年多。一部法律的修訂歷經(jīng)十多年時間，這是不多見的，預(yù)算法修訂之路步履維艱。1995年開始施行的預(yù)算法已經(jīng)嚴(yán)重脫離預(yù)算管理的現(xiàn)實，社會不僅對它的進步性和突破有期待，而且對法律的及時出臺也有期待，先不用說此次修訂要有多大前瞻性，至少應(yīng)該盡快把現(xiàn)有的做法在法律層面確定下來，現(xiàn)在地方政府有些預(yù)算操作于法無據(jù)甚至違反預(yù)算法規(guī)定，這種情況不可長久持續(xù)，因此全國人大高層認(rèn)為預(yù)算法修訂不宜再拖。

其次，盡管一些專家和公眾期待預(yù)算法修訂能有更大的突破，但對于決策層來說不能說不重視各方面意見，但這不意味著所有意見照單全收，十八屆三中全會的《決定》在預(yù)算改革和財稅體制改革方面既有指導(dǎo)思想，也提出一些具體措施，財稅改革總體方案將其更加具體化。也就是說預(yù)算制度改革哪些能做哪些不能做已經(jīng)完全闡明，現(xiàn)在能做的，三審稿和四審稿已經(jīng)基本把這些共識都吸收進去，目前不能做的，即使到五審甚至六審稿，恐怕還是難以寫入。

施正文說，現(xiàn)行預(yù)算法是在全國人民代表大會全體會議上通過的，基于其重要程度，全國人大曾設(shè)想讓預(yù)算法修正案在明年3月全體大會上通過。不過既然無法滿足公眾更多的期待，無法形成更多突破，如大會通過反而會使?jié)M懷期待的公眾更加失望，因此這次就在常委會上盡快通過了。

他認(rèn)為，不求完美而盡快審議，是全國人大不得已而為之的做法，在目前的環(huán)境下也算是務(wù)實可行的做法。施正文表示，預(yù)算法修訂最大的進步是在立法理念上有一些突破，具體制度上也有一定程度的進步。

遺憾種種

預(yù)算法此次大修歷時十年，過程曲折，凸顯出預(yù)算改革的復(fù)雜與艱難。

尹中卿同時對《財經(jīng)》記者坦承，預(yù)算法目前的修改還是具有階段性的特點，有一定的局限性。不要說今后再回頭看，就是現(xiàn)在來看，也留有一些遺憾。有些問題目前難以統(tǒng)一，有些問題目前還看不清楚，有些問題的規(guī)范還缺乏實踐基礎(chǔ)。由于預(yù)算法修改已經(jīng)拖了將近三年的時間，大家都認(rèn)為不能再拖，而且有些深層次的問題，即使繼續(xù)拖下去短期內(nèi)還是解決不了。而今務(wù)實的做法只能是先完成修改，有些問題繼續(xù)探討和研究，留待今后適當(dāng)?shù)臅r機再進一步修改。

尹中卿舉例說，比如地方債問題，四次修訂中相關(guān)規(guī)定出現(xiàn)多次反復(fù)，這表明問題之重大，人們的認(rèn)識也不盡一致，很多做法也需要進一步研究。真正的債務(wù)需求主要在市縣，容易出現(xiàn)風(fēng)險的地方也在市縣，而為控制風(fēng)險，預(yù)算法修訂只允許省級政府發(fā)債，城鎮(zhèn)化過程需要的大量融資又不在省級政府。

預(yù)算四本賬中，社會保險基金預(yù)算剛剛開始編制，而這只是社會保障預(yù)算的一部分；國有資本經(jīng)營預(yù)算也只是國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算的一部分，而即使是國有資本經(jīng)營預(yù)算也沒有編制完整，比如不包括金融資本等。

再有中央與地方之間的關(guān)系問題，省級以下如何實行分稅制，現(xiàn)在并不明確；如何使預(yù)算更有績效，每一筆錢都花得有效，不出現(xiàn)腐敗，法律中也缺乏足夠的制度性規(guī)定。

據(jù)《財經(jīng)》記者了解，在此次審議預(yù)算法修正案時，很多與會委員發(fā)言時都稱，自己贊成此次通過審議，但是對具體條文還是有一些看法。這也表明此次修訂并未達到很多委員的心理預(yù)期。

施正文表示，此次預(yù)算法修訂最大的不足，是在一些應(yīng)當(dāng)突破的基本制度和改革內(nèi)容上，列舉了大量的授權(quán)條款和概括性條款，很多規(guī)則都交由國務(wù)院制定。比如分稅制，具體做法只能國務(wù)院來規(guī)定；再如全口徑預(yù)算，究竟哪些是政府收入，也不明確；政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算三本預(yù)算的基本制度，法律中也沒有完整的規(guī)定，只能由國務(wù)院規(guī)定。

國庫到底由誰來經(jīng)理，是央行還是財政部，這個問題一直爭議不下，此次修訂維持了央行經(jīng)理國庫的現(xiàn)狀。然而施正文發(fā)現(xiàn)，而后的部分條文又背離了這一規(guī)定。國庫改革最重要的就是設(shè)立單一賬戶，一級政府只能有一個賬戶，這個賬戶必須設(shè)在人民銀行，所有收入直達這一賬戶，也從該賬戶支出。這種情況下財政專戶是不能設(shè)立的，而法律規(guī)定只要國務(wù)院批準(zhǔn)就可以設(shè)立財政專戶?！斑@個口子開得很大，央行經(jīng)理國庫就變成形同虛設(shè)的漂亮話?！笔┱恼f。

地方債開閘與否，是歷次審議都頗受關(guān)注的焦點之一。新預(yù)算法增加了允許地方政府舉借債務(wù)的規(guī)定，同時從五個方面作出限制性規(guī)定，一是限制主體，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省級政府可以舉借債務(wù)；二是限制用途，舉借債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出；三是限制規(guī)模，舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人大或者全國人大常委會批準(zhǔn)，省級政府在國務(wù)院下達的限額內(nèi)舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人大常委會批準(zhǔn)；四是限制方式，舉借債務(wù)只能采取發(fā)行地方政府債券的方式，不得采取其他方式籌措，除法律另有規(guī)定外，不得為任何單位和個人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保；五是控制風(fēng)險，舉借債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，國務(wù)院建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制、應(yīng)急處置機制以及責(zé)任追究制度。

全國政協(xié)委員、上海財經(jīng)大學(xué)公共政策研究中心主任蔣洪對《財經(jīng)》記者說，修訂后新的地方債管理其實沒有實質(zhì)性改變，現(xiàn)行規(guī)定是地方不允許發(fā)債，但國務(wù)院同意后可以發(fā)；修改后變?yōu)榈胤娇梢园l(fā)債，但國務(wù)院不同意就不能發(fā)。看似兩種規(guī)定，實際一種含義。

預(yù)算公開方面，新預(yù)算法有新的規(guī)定，除涉及國家秘密的事項外，經(jīng)本級人大或其常委會批準(zhǔn)，預(yù)算、預(yù)算調(diào)整、決算、預(yù)算執(zhí)行情況的報告及報表，應(yīng)當(dāng)在批準(zhǔn)后20日內(nèi)由政府財政部門向社會公開，并對本級政府財政轉(zhuǎn)移支付的安排、執(zhí)行情況以及舉借債務(wù)的情況等重要事項作出說明。各部門預(yù)算、決算及報表應(yīng)當(dāng)在本級政府財政部門批復(fù)后20日內(nèi)由各部門向社會公開，并對其中的機關(guān)運行經(jīng)費的安排、使用情況等重要事項作出說明。

在施正文看來，整體而言這還是一種結(jié)果公開，公開信息也失之寬泛，預(yù)算編制等過程并沒有公開。人大審查預(yù)算公眾能不能參與，基層人大能不能搞聽證和旁聽，這些內(nèi)容都沒有涉及。

他認(rèn)為，在新的預(yù)算法中，很多預(yù)算行為還是沒有關(guān)進法律的籠子。

前瞻不足

一部法律的出臺應(yīng)具有一定前瞻性，一位接近全國人大的權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者透露，目前來看新的預(yù)算法只能“保五年”，“十年之內(nèi)肯定還要修改”。

對此施正文說，一部法律修訂后的有效期應(yīng)該至少在十年左右，而這次的修訂恐怕只能保證未來五年不修訂，五年之后法律就會制約預(yù)算改革的發(fā)展?！耙簿褪钦f，預(yù)算法修訂的前瞻性是不夠的，雖然也指明了一些方向，但對預(yù)算改革的引導(dǎo)是不足的。”

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君對《財經(jīng)》記者說，盡管預(yù)算法修正案二審稿已走完征求社會意見的程序，此次不需要再向社會征求意見，但四審快速通過審議多少也讓人感到意外，因為預(yù)算法修改稿有很多值得商榷的地方。

王雍君表示，目前不太好猜測下次修法的時間，但很明顯修訂后的新預(yù)算法在很多主要方面并不能令人滿意。倒不是說新法一定要有多完美，而是法律本應(yīng)闡明的關(guān)于公款管理的基本的底線和原則，以及基本的操作程序和機制，此次修訂并沒有很好地體現(xiàn)出來。

比如將預(yù)算細(xì)化一下，地方債務(wù)加強管理，這些內(nèi)容不通過預(yù)算法修訂也完全可以做到，預(yù)算法最本質(zhì)的內(nèi)容應(yīng)該是約束和引導(dǎo)政府財政權(quán)力的運作，通過預(yù)算來增強政府的治理能力，這些關(guān)鍵內(nèi)容，新預(yù)算法中并未充分體現(xiàn)?！拔也徽J(rèn)為這次修訂的預(yù)算法能維持很長時間?！蓖跤壕f。

此次新預(yù)算法出臺前，全國人大法工委曾專門召開專家論證會，有與會學(xué)者給新法打出90分。前述接近全國人大的權(quán)威人士對《財經(jīng)》記者表示，如果讓他來打分，打出的分?jǐn)?shù)將低于90分。

9月2日，國務(wù)院總理李克強主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究完善預(yù)算管理促進財政收支規(guī)范透明的相關(guān)意見。

會議指出，當(dāng)前改革完善預(yù)算管理的重點工作包括，強化預(yù)算約束，政府收支必須全部納入預(yù)算管理；強化預(yù)算公開，除涉密信息外，中央和地方所有使用財政資金的部門均應(yīng)公開本部門預(yù)決算；強化國庫資金管理，喚醒趴在賬上“打呼?！钡某了Y金，提高結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金使用效率；開展清理整頓“小金庫”行動，取締各單位形形色色的“私房錢”，堵塞公共資金的“跑冒滴漏”；規(guī)范稅收征管和非稅收入管理；規(guī)范地方政府性債務(wù)，依據(jù)新修改的預(yù)算法，允許地方依法適度舉債，納入預(yù)算管理，不得將債務(wù)資金用于經(jīng)常性支出。