國家基礎(chǔ)權(quán)力不是政府強權(quán)

中共十八屆三中全會將國家“治理能力”與“治理體系”相提并論，是治理理論與實踐的一大亮點。

一個國家的治理體系不是人為設(shè)計的，而是不斷演化的。即便設(shè)計出“完滿無缺”的治理體系，如果沒有很好的治理能力去實施，也是枉然。這一點從戰(zhàn)后一些被殖民國家獨立后，其國家從領(lǐng)導(dǎo)人雄心勃勃的建國綱領(lǐng)、國際組織在拉美和非洲國家的發(fā)展實踐，以及上世紀90年代東歐國家的轉(zhuǎn)型受挫，都可以得到有力印證。

對于中國這樣一個有著悠久治理歷史，同時又經(jīng)歷過蘇式計劃經(jīng)濟、正在轉(zhuǎn)型與改革的大國來講，治理能力的挑戰(zhàn)與治理體系探索之艱辛，是不言而喻的。

探討國家能力的文獻大多從馬克思·韋伯（Max Weber）的邏輯出發(fā)。按照韋伯給出的國家定義，“它由許多為國家領(lǐng)導(dǎo)層（行政權(quán)威）所領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)的機構(gòu)組成，擁有在特定疆域內(nèi)制定和執(zhí)行對所有民眾有約束力的規(guī)則的能力或權(quán)威，同時也是其他社會組織制定規(guī)則的限制因素”。

但是，真實的狀況與韋伯的理想國家差別是如此之大。正如著名發(fā)展學(xué)家米格達爾所觀察到的：“所有國家在某些時刻，或在面對某些群體時，或在某些問題上能力有限……國家能力的缺乏——包括征稅能力和規(guī)制個人行為的能力，對亞非拉國家的領(lǐng)導(dǎo)人來說，尤其突出?！币虼耍岢?，關(guān)鍵問題在于是否具備國家能力——國家領(lǐng)導(dǎo)人運用國家機構(gòu)讓人民去做領(lǐng)導(dǎo)人希望他們做的事情的能力。

何為國家基礎(chǔ)性權(quán)力

在關(guān)于國家能力的討論中，“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”是一個非常重要、也是容易產(chǎn)生歧義的概念。它由美國社會學(xué)家邁克爾·曼（Michael Mann）在他的名著《社會權(quán)力的來源》中首次提出，并被政治學(xué)界、社會學(xué)界和經(jīng)濟學(xué)界廣泛使用。

“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的英文表述為state infrastructural power，按照字面直譯，應(yīng)為“國家權(quán)力的基礎(chǔ)設(shè)施”，這似乎更符合它的真實含義。在我們看來，一個社會不僅需要有道路、公用設(shè)施等物質(zhì)性基礎(chǔ)設(shè)施，更需要有關(guān)于權(quán)力等的制度性基礎(chǔ)設(shè)施?？梢哉f，一個國家的治理能力，主要體現(xiàn)為它提供制度性基礎(chǔ)設(shè)施的能力。

由于此概念的極端重要性，而且經(jīng)常被誤用或選擇性使用，筆者從邁克爾·曼厚厚的大部頭著作中，查找到他關(guān)于基礎(chǔ)性權(quán)力的原始表述，將其要點歸納如下：其一，是“一個中央集權(quán)國家的控制能力”。指“一個中央政府滲入其疆域以及在邏輯上實施決策的制度化能力”。其二，“將國家確定為一系列中心的、放射的制度，并以此貫穿其地域。它通過國家基礎(chǔ)來協(xié)調(diào)社會生活?！?其三，“使得市民社會的政黨能控制國家。增強了的基礎(chǔ)權(quán)力并不一定增強或減少個別的、專制的權(quán)力，然而，行之有效的基礎(chǔ)權(quán)力確實會增強集體性國家權(quán)力。因為社會生活在此時越來越通過國家制度來協(xié)調(diào)，這樣，基礎(chǔ)權(quán)力將越來越建構(gòu)社會生活”。其四，“增強了國家和地緣政治的集體權(quán)力，而以犧牲地方—區(qū)域的以及超民族的集體權(quán)力為代價，同時，卻留下了誰控制基礎(chǔ)權(quán)力這類分配上的問題?！?/p>

從邁克爾·曼的國家基礎(chǔ)性權(quán)力表述，可以做進一步的強調(diào)：

首先，國家基礎(chǔ)性權(quán)力有別于國家專制性權(quán)力。專制性權(quán)力是一種懲戒的能力；而基礎(chǔ)性權(quán)力則是指國家實施的一系列控制疆域及管束社會關(guān)系的制度，是實施監(jiān)督和獲得信息的能力。邁克爾·曼對這兩種權(quán)力做出了區(qū)分：封建主義國家專制及基礎(chǔ)權(quán)力都很小，因為它只在自己的私人領(lǐng)域有一定的自主性，在社會領(lǐng)域幾乎沒有權(quán)力；中世紀的國王在國家內(nèi)可以為所欲為，但在社會以外卻力不從心；羅馬帝國、中華帝國和歐洲絕對主義王權(quán)擁有斷然的專制權(quán)力，而少有基礎(chǔ)權(quán)力；現(xiàn)代西方自由—官僚政治國家擁有廣大的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)，且這一基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)在很大程度上要么被資本家、要么被民主化程序及步驟所控制；現(xiàn)代威權(quán)主義國家同時擁有專制權(quán)力和實質(zhì)性的基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)。因此，在應(yīng)用韋伯的國家概念來討論基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)力時，一定要非常明確地將其與專制性權(quán)力概念區(qū)分開來。

其次，國家基礎(chǔ)性權(quán)力是國家權(quán)力抵達、實施控制和規(guī)制社會關(guān)系的程度。絕不能簡單將其等同于中央權(quán)力集中的程度。它一方面強調(diào)中央集權(quán)國家的控制能力，另一方面更重視依靠基礎(chǔ)制度協(xié)調(diào)社會生活的能力。為了論述國家基礎(chǔ)性權(quán)力的功能，邁克爾·曼將韋伯的國家定義拆分成三個層次：政治權(quán)力是基礎(chǔ)層次，指對所轄疆域的基本權(quán)力，通過運用武力來保護，它早于國家作為一種制度的起源；國家是在歷史長河中形成的對暴力的合法壟斷，并成為政治權(quán)力的一個層次；現(xiàn)代國家則在這些層次中增加了官僚機構(gòu)，它是對疆域管理時行使合法壟斷暴力的行政方式。在這里，基礎(chǔ)性權(quán)力是指國家的官僚系統(tǒng)能夠抵達并實施控制及規(guī)制社會關(guān)系的方面。

其三，國家基礎(chǔ)性權(quán)力是中央與代為行使控制地方的機構(gòu)之間的相互關(guān)系。國家由一個中央精英體系與由各種縱橫交錯的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)建立的社會所組成。在任一規(guī)模的國家，國家精英都不可能實施從中央到地方的直接控制，它必須依賴于代理機構(gòu)來代表其在所管轄疆域執(zhí)行政策、尋求控制以及規(guī)制社會關(guān)系。國家基礎(chǔ)性權(quán)力是國家精英與滲透到地方社區(qū)的控制制度，以及它們所抵達的社會之間的一系列相互關(guān)系。

國家能力的分析方法

也許是由于邁克爾·曼本身沒有給出嚴格定義的緣故，也許是學(xué)者們本身就只想各取所需，不同的學(xué)者在運用國家基礎(chǔ)性權(quán)力概念時，內(nèi)涵和方法差異極大。H·索菲爾（Hillel Soifer）于2008年發(fā)表《國家基礎(chǔ)性權(quán)力： 概念化與衡量方法》一文中，歸納了衡量國家基礎(chǔ)性權(quán)力的三種方法。

第一種是國家能力方法，即視國家的基礎(chǔ)性權(quán)力為中央國家所特有，強調(diào)其利用權(quán)力對資源的處置或控制能力。這一方法著力于評估國家在實施對社會和疆域的控制時處置的資源，這些資源可用于構(gòu)建放射狀的制度以允許國家去實施對社會的控制，它們可能是金融資源，也可能是控制和規(guī)制社會的警察、士兵和收稅人員。

第二種是國家權(quán)重方法，即強調(diào)國家權(quán)力對社會事實上的控制和規(guī)范程度，著重權(quán)力對社會的效應(yīng)。支持這一觀點的學(xué)者強調(diào)了將能力與權(quán)力兩者歸并合一的危險，猛烈抨擊了上面的國家能力方法。他們擔(dān)心，片面強調(diào)國家權(quán)力的增強，可能會讓人民出局?；诖?，他們更加關(guān)注國家權(quán)力應(yīng)如何受限制以及其他行動者如何被建構(gòu)，更加關(guān)注國家如何被社會規(guī)范。

第三種是地方變異方法，即著重于國家在對其疆域?qū)嵤┛刂茣r地方產(chǎn)生的變異，集中考察國家能力在空間和社會的變化。這一方法集中于一個國家在疆域內(nèi)實施控制的能力變化。它是上述兩種方法的折中，旨在維持權(quán)力是基于國家能力的觀點，而不是根據(jù)其效應(yīng)來衡量國家權(quán)力。這一方法正視國家的能力在地方變異非常大的現(xiàn)實，即國家在其疆域內(nèi)的權(quán)力不是同質(zhì)的，其抵達程度在疆域和社會行動者層面是不平衡的。因此，學(xué)者們根據(jù)國家制度在疆域和規(guī)制社會關(guān)系的抵達程度來分析國家基礎(chǔ)性權(quán)力。這一方法可以識別國家在地理區(qū)域上實施權(quán)力的大小，許多研究就根據(jù)國家制度在疆域的控制范圍來推測叛亂的可能性。

在中國國內(nèi)關(guān)于治理能力的討論中，王紹光教授是少數(shù)幾個在理論上做出努力的學(xué)者。他沿襲邁克爾·曼將國家權(quán)力分為“國家專斷性權(quán)力”和“國家基礎(chǔ)性權(quán)力”的做法，將“基礎(chǔ)性國家能力”概括為八項，即：強制能力，國家可以合法地壟斷暴力，可以合法地使用強制力；汲取能力，國家有能力從社會汲取經(jīng)濟產(chǎn)出的一部分，作為國家機器運作的資源基礎(chǔ)；濡化能力，形成廣泛接受的認同感和價值觀；認證能力，在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對應(yīng)的關(guān)系；規(guī)管能力，規(guī)管人們的外部行為，通過改變個人和團體的行為，使他們的行為符合國家制定的規(guī)則；統(tǒng)領(lǐng)能力，各級國家機構(gòu)與國家工作人員為了履行各項國家職能，必須有高效清廉的公務(wù)人員來實施；再分配能力，國家在不同社會集團之間，對稀缺資源的權(quán)威性調(diào)配；吸納和整合能力，建立一套機制，使政府能力將所有政治化的社會勢力納入制度化的參與渠道，以及政府應(yīng)建立制度，對不同社會群體表達出來的各種政策偏好加以整合。

按照以上引證，王紹光的觀點更近似于索菲爾歸納的關(guān)于國家基礎(chǔ)性權(quán)力的第一種方法，相比他更早期的觀點，在中央國家權(quán)力的程度上更加全面與強化。

從國際學(xué)術(shù)界來看，這種潮流在彼得·埃文斯、西達·斯考克波等“找回國家”的努力中也得到體現(xiàn)。但是，正如米格達爾所批評的：“現(xiàn)有理論過于相信頂層人物的權(quán)力，同時它們過于傾向于國家中心論。對于第三世界國家而言，采用國家中心論的路徑犯了類似于只關(guān)注捕鼠器的設(shè)計而不了解老鼠的實際情況的錯誤?！?“過于注重配菜的過程，忽視了去嘗嘗菜的味道。想當(dāng)然地認為國家制度層面的行為將如實反映到個體公民層次?！?/p>

強化中央政府權(quán)力確實有很強的吸引力，但是，我們必須更加關(guān)注國家是如何改變社會的，以及國家政策是如何在地方和社會被扭曲而偏離初衷的，這樣才能找到加強國家治理能力的有效路徑。

如果一定要給出一個國家基礎(chǔ)性權(quán)力的內(nèi)涵，筆者認為米格達爾對國家能力的劃分更符合發(fā)展中國家的實際。他將國家能力劃分為四種，即滲入社會、調(diào)節(jié)社會關(guān)系、提取資源以及以特定方式配置或運用資源的能力。然而，正如他所憂慮的，在第三世界，就滲透能力而言，許多國家顯示了強大的能力，然而當(dāng)轉(zhuǎn)向國家能力的其余幾個方面時，往往力不從心。在這些社會里，國家是一個可怕的存在物，卻在讓其民眾按其政策制定者的意愿行事時一籌莫展。國家正如投入小池塘的巨石，他們在池塘的每個角落都泛起了漣漪，卻抓不住一條小魚。

作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟研究部副部長、研究員，現(xiàn)為哈佛大學(xué)肯尼迪政府學(xué)院訪問學(xué)者