大學(xué)自治的制度圍城

據(jù)媒體報(bào)道，深圳大學(xué)擬吁請(qǐng)深圳市人大常委會(huì)制定《深圳大學(xué)條例》（以下簡(jiǎn)稱條例），深圳大學(xué)有關(guān)專家已經(jīng)完成專家試擬稿工作。如果該項(xiàng)立法建議能夠?yàn)樯钲谑腥舜蟪Ｎ瘯?huì)所接受并最終表決通過，這將成為內(nèi)地第一部專項(xiàng)高校地方立法。

按照專家起草小組的設(shè)計(jì)，條例的主要宗旨在于爭(zhēng)取更大的辦學(xué)自主權(quán)。關(guān)鍵性的制度包括，擬將深大確定為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨(dú)立運(yùn)行”的法人機(jī)構(gòu)，以使其區(qū)別于政府、企業(yè)和傳統(tǒng)的事業(yè)單位。這樣的法人機(jī)構(gòu)將在“招生、學(xué)科設(shè)置、經(jīng)費(fèi)預(yù)算和使用、人員聘用、薪酬制定，乃至工程建設(shè)、招投標(biāo)等方面獲得充分自主權(quán)，而無需像過去那樣，事事需要政府審批；學(xué)校的教職工亦不再享有終身制的身份定位，要祛除過去平均主義、大鍋飯以及只進(jìn)不退、只上不下的弊端，實(shí)現(xiàn)從‘身份管理’到‘契約管理’的轉(zhuǎn)變；在治理結(jié)構(gòu)上，要建立理事會(huì)、咨詢決策委員會(huì)以及教授委員會(huì)、教職工委員會(huì)等制度體系，并推進(jìn)學(xué)校的信息公開，學(xué)校每年要將工作報(bào)告呈交政府審議，向社會(huì)公開，向市人大提交財(cái)務(wù)審計(jì)報(bào)告……”

回溯大學(xué)演進(jìn)的過程，就可以看出，大學(xué)關(guān)乎人類最深層的精神活動(dòng)和文明薪火的傳承，因此在管制與自治之間尋求良性平衡，制定明晰化的大學(xué)活動(dòng)規(guī)則以保障學(xué)術(shù)自由，給予學(xué)術(shù)活動(dòng)明朗預(yù)期等等，都是大學(xué)自治規(guī)律的基本表征。

用立法來表達(dá)社會(huì)對(duì)于大學(xué)的公開期待，屏蔽公權(quán)對(duì)大學(xué)的不當(dāng)干預(yù)，也是現(xiàn)代各國(guó)大學(xué)治理的基本方式。

在此意義上說，深圳市即將展開的大學(xué)立法嘗試，無疑代表了一種正確的方向。但是，任何立法都必須置身在地化的各種客觀考量，也不能孤懸于社會(huì)的各種條件羈絆，以此而論，深圳市的立法試錯(cuò)也有諸多方面值得斟酌。

首先，地方立法的制度空間寬窄問題。作為一個(gè)單一制國(guó)家，中國(guó)在創(chuàng)建之初設(shè)計(jì)立法制度時(shí)，采行單一的立法體制?！拔逅膽椃ā眱H僅規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)有法律制定權(quán)，全國(guó)人大常委會(huì)則是在“五四憲法”頒行幾年之后才有法令制定權(quán)。1979年之后，考慮改革開放之后立法的多元化需求，以及對(duì)過去那種太過單一的立法體制的反思，才通過修改地方組織法賦予地方一定層級(jí)的人大以地方立法權(quán)。但出于對(duì)法治統(tǒng)一的考量和對(duì)地方主義坐大的擔(dān)憂，嚴(yán)格限縮了地方立法的自主空間，要求地方立法不得同憲法、法律相抵觸。只是在全國(guó)性法律未及制定的和不屬于全國(guó)人大專屬立法事項(xiàng)的范圍，給予地方以有限的先行立法空間。

深圳除了享有作為較大市應(yīng)享有的地方立法權(quán)外，還另外享有作為經(jīng)濟(jì)改革特區(qū)而導(dǎo)致的特區(qū)立法權(quán)。特區(qū)立法權(quán)作為一種授權(quán)立法，被賦予給予全國(guó)性法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)予以變通的權(quán)力。不過，授權(quán)立法必須謹(jǐn)守被授權(quán)的畛域而不得隨意僭越，當(dāng)初全國(guó)人大關(guān)于特區(qū)立法的授權(quán)主要限于經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開放事務(wù)，高校立法是否可以納入特區(qū)立法范圍，著實(shí)需要審慎考量。

另外，學(xué)術(shù)自由、基本教育制度比如招生制度、學(xué)位授予制度等均屬于法律保留事項(xiàng)，如果地方立法完全抄襲全國(guó)性立法，則純屬浪費(fèi)立法資源。如果變通設(shè)計(jì)，是否可以變通全國(guó)性法律的基本原則和基本制度？變通的邊界其實(shí)不可以恣意擴(kuò)張，否則隨心所欲地移步換景，不僅會(huì)侵損法治統(tǒng)一秩序，而且還會(huì)因與國(guó)家和其他地方的教育制度不配套而窒礙難行。

變通立法的興衰與全國(guó)性法律的完善呈反相關(guān)關(guān)系。在官方宣布到2012年社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成的情況下，變通立法還有多少可欲可為的空間也值得思量。中國(guó)憲法和民族區(qū)域自治法均賦予民族自治地區(qū)制定自治條例的權(quán)力，但迄今為止未有一部民族區(qū)域自治條例正式出臺(tái)。若無真正的地方自治，任何地方求新求異的沖動(dòng)也可能受到強(qiáng)大的中央意志的管制。深圳作為特區(qū)不特，與普通地方日趨同質(zhì)化的事實(shí)，暗喻了此次深圳大學(xué)條例的立法嘗試最終可能只是立法的浪漫。

與上述擔(dān)憂相關(guān)聯(lián)的是，除了所謂“第一部地方專項(xiàng)高校立法”的標(biāo)簽之外，作為該部立法靈魂的核心制度設(shè)計(jì)其實(shí)乏善可陳。比如說，專家試擬稿將深大定位為“依法治校、高度自治、全面監(jiān)督、獨(dú)立運(yùn)行”的法人機(jī)構(gòu)，這與中共中央歷次關(guān)于高等教育改革的改革發(fā)展目標(biāo)以及國(guó)家高教法的規(guī)定幾無差異。

當(dāng)下的中國(guó)高校幾乎都有所謂尋求高度自治的沖動(dòng)，惜乎在行政全面吸納社會(huì)的基本情勢(shì)下，高校從招生規(guī)模、學(xué)位授予、學(xué)科評(píng)價(jià)以及教師資質(zhì)到校長(zhǎng)書記遴選、院系負(fù)責(zé)人任命、教職工基本待遇，無不受到行政力量的顯暗控制。就以條例專家試擬稿所謂的教職工待遇自定的制度創(chuàng)新來說，未必有多少揮灑空間。在一個(gè)主要依靠政府撥款的公立高校，如果教職工福利待遇與其他機(jī)關(guān)、組織的人員待遇差異得離譜，即便撥款方開恩核準(zhǔn)，那也可能被社會(huì)輿論的唾沫淹死。

中國(guó)有關(guān)高校的各種制度絕大多數(shù)掌控在中央行政主管單位手中，深圳市政府盡管是深圳大學(xué)主管機(jī)關(guān)，所能釋放的教改紅利空間有限。深圳市政府與深圳大學(xué)的核心關(guān)系其實(shí)是財(cái)政撥款和人事任免。財(cái)政撥款只需有科學(xué)民主的預(yù)算體制，公開透明的撥款程序，即可解決深圳大學(xué)的訴求。人事任免則關(guān)乎干部體制，條例只好無奈轉(zhuǎn)身，世故性地回避。剩下的那些皮毛性制度用大學(xué)章程即足以安放，又何需勞立法機(jī)關(guān)大駕。

自由地選擇大學(xué)校長(zhǎng)和其他的學(xué)校高層管理者，雖非大學(xué)自治的全部，但是屬于大學(xué)自治制度的晶核。《深圳大學(xué)條例》專家試擬稿并未觸及這一問題。只觀此點(diǎn)，不及其余，我們就可以大膽地得出一個(gè)結(jié)論，所謂的自主自治有矯情之嫌。沒有教育改革的頂層設(shè)計(jì)，深圳的立法試驗(yàn)不過是圍城里的一廂情愿。

作者為武漢大學(xué)教授