我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體系及發(fā)展思考

胡成業(yè) 王飛 林杭賓

摘要 在分析我國海洋漁業(yè)執(zhí)法現(xiàn)狀和存在問題的基礎上，結(jié)合我國海洋漁業(yè)實際情況，對我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體系進行研究，并為解決有關(guān)問題提出建議。

關(guān)鍵詞 漁業(yè)執(zhí)法；體系；發(fā)展

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）11-03413-02

Abstract Based on the analysis of the current situation and problems of marine fisheries enforcement，combining the reality of marine fishery in China，the marine fisheries enforcement system was studied，and several recommendations to solve the existing issues in the marine fisheries enforcement system were put forward.

Key words Fisheries law enforcement； System； Development

我國是海洋漁業(yè)大國，海洋漁業(yè)執(zhí)法為我國海洋漁業(yè)健康發(fā)展提供了有力的保障。尤其是自十一屆三中全會以來，我國海洋漁業(yè)取得了飛速發(fā)展，然而當前我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體系仍存在諸多弊端。通過分析海洋漁業(yè)執(zhí)法體制的現(xiàn)狀及存在的問題，對海洋漁業(yè)執(zhí)法提出建議，以保證我國海洋漁業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

1 我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體系的現(xiàn)狀

1.1 海洋漁業(yè)法律體系基本形成

改革開放以來，我國漁業(yè)立法得到很大的發(fā)展，初步形成了比較完善的漁業(yè)法律法規(guī)體系，基本上滿足我國漁業(yè)發(fā)展的需要，也適應國際漁業(yè)法規(guī)的發(fā)展趨勢[1]。據(jù)不完全統(tǒng)計[2]，到2006年底，我國已制定和頒布《漁業(yè)法》等14部法律，《漁業(yè)法實施細則》等33件法規(guī)，《漁業(yè)捕撈許可管理規(guī)定》等63件規(guī)章，地方性法規(guī)約200件，簽署雙邊漁業(yè)協(xié)定等幾十個協(xié)定公約。這部分法律、法規(guī)與公約是我國海洋漁業(yè)法律體系的重要組成部分，表明我國合理利用和養(yǎng)護海洋漁業(yè)資源，積極保護海洋漁業(yè)水域生態(tài)環(huán)境及維護專屬經(jīng)濟區(qū)海洋漁業(yè)正當權(quán)益的決心和意志。

1.2 海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)及其隊伍不斷壯大

1.2.1 海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)。

海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)逐漸得到完善。建國初期，全國漁業(yè)工作由食品工業(yè)部領(lǐng)導；1950年由農(nóng)業(yè)部領(lǐng)導；1953年，漁政科設立在水產(chǎn)管理總局下；1957年，在水產(chǎn)部設立漁政司，同時建立黃海和東海漁業(yè)指揮部；1978年，三大海區(qū)漁業(yè)指揮部成立了漁政處；1983年，各海區(qū)加掛漁政分局牌子；1995年，成立了漁政漁港監(jiān)督管理局；2005年，沿海地區(qū)均設立了海洋漁業(yè)執(zhí)法部門；2013年，將農(nóng)業(yè)部中國漁政歸入國家海洋局。經(jīng)過多年發(fā)展，我國海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)已達2 969個，其中漁政1 715個、漁監(jiān)82個，船檢40個，漁政漁監(jiān)船檢綜合執(zhí)法584個，漁政與農(nóng)業(yè)執(zhí)法單位合署101個，漁政與水產(chǎn)研究或推廣單位合署410個，漁政與漁業(yè)生產(chǎn)單位合署37個[3]。

1.2.2 海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍。

隨著捕撈技術(shù)的進步，海洋漁業(yè)得以快速發(fā)展，海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍建設取得較大的成就。以2003年東海區(qū)為例[4]，東海區(qū)海洋漁業(yè)執(zhí)法人員共5 871人。其中，77.8%為漁政，11.9%為漁監(jiān)，4.5%為船檢，2.6%為電訊，剩余的為其他輔助人員。

但是從學歷結(jié)構(gòu)來看僅8.8%為本科及本科以上學歷，22.0%為大專學歷，45.2%為中專及高中學歷占，24.0%為初中及以下學歷。由此可見，海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍普遍學歷不高。

1.3 海洋漁業(yè)執(zhí)法裝備

據(jù)統(tǒng)計[2]，到2005年底，全國共有漁政執(zhí)法車輛1 266輛，海洋漁業(yè)執(zhí)法船艇403艘，漁業(yè)無線通信設備713臺。1998～2006年，國家共投資13.7億元，建設4艘千噸級、11艘五百噸級、19艘三百噸級、20艘百噸級的沿海漁政船和80多艘快艇，此外還有540多輛漁政車輛。

1.4 海洋漁業(yè)執(zhí)法經(jīng)費

目前，我國各級海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的經(jīng)費來源大致分為自收自支、差額撥款和全額撥款三類，全額撥款約占65%，差額撥款約占15%，20%為自收自支[5]。多數(shù)基層執(zhí)法單位的經(jīng)費未納入政府預算內(nèi)管理，其人員和工作經(jīng)費靠收費和罰沒款維持，致使海洋漁業(yè)執(zhí)法逐步演化成以罰款為主的執(zhí)法模式。

2 我國海洋漁業(yè)執(zhí)法存在的問題

2.1 海洋漁業(yè)立法問題

建國以來，我國海洋漁業(yè)立法取得了明顯的進步，初步實現(xiàn)了“依法護漁，依法治漁”的目標，但與西方發(fā)達國家尤其是美國、加拿大、西歐等在制度博弈中存在一定劣勢。

2.1.1 海洋漁業(yè)未獨立立法。

海洋漁業(yè)法隸屬于漁業(yè)立法，沒有單獨列出，因而未能獨立的發(fā)展與延伸，這不符合我國海洋漁業(yè)大國的地位，更與漁業(yè)發(fā)展的要求不相適應[6]。目前我國漁業(yè)由海洋漁業(yè)和內(nèi)陸漁業(yè)組成，兩者在作業(yè)方式、管理模式、質(zhì)量要求及其發(fā)展戰(zhàn)略上均有較大的區(qū)別，因此用同一部漁業(yè)法來規(guī)范將會存在缺陷。海洋漁業(yè)立法的空白將長期制約我國海洋漁業(yè)健康發(fā)展。

2.1.2 現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)體系不完善。

自1986年《漁業(yè)法》頒布以來，雖經(jīng)兩次修訂，但新的漁業(yè)法實施細則等相關(guān)法規(guī)尚未正式修訂出臺?！稘O業(yè)法》作為我國漁業(yè)的基本法律，只是確立了基本目標、原則、措施和發(fā)展方向，導致出現(xiàn)的新問題難以處理，缺乏實用性和可操作性。相關(guān)部門應在《漁業(yè)法》的基礎上，結(jié)合我國的實際情況，形成一系列適合海洋漁業(yè)和海洋資源特點的配套法規(guī)體系。

2.1.3 漁業(yè)立法出現(xiàn)相互脫節(jié)。

我國現(xiàn)行憲法和地方組織法明確規(guī)定，地方性法規(guī)、行政規(guī)章均不能與上級法律和行政法規(guī)相抵觸[7]。然而，一些地方性法規(guī)、規(guī)章與法律之間存在矛盾，漁業(yè)立法上下之間也不注意銜接，使得漁業(yè)行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中難以操作，出現(xiàn)“政出多頭”現(xiàn)象。

2.2 海洋漁業(yè)執(zhí)法手段與方法落后

2.2.1 海洋漁業(yè)執(zhí)法裝備落后。

我國管轄海域總面積超過三百多萬平方公里，而目前滿足專屬經(jīng)濟區(qū)巡航執(zhí)法要求的執(zhí)法船（三百噸級以上）不到20艘，平均每艘執(zhí)法船需管理的海域面積約18萬km2，根本不能滿足履行職責的需要[8]。絕大多數(shù)執(zhí)法船船齡老且噸位小，抗風、速度、續(xù)航能力弱，只能承擔近海、沿岸水域的海洋漁業(yè)執(zhí)法任務。此外，海洋漁業(yè)執(zhí)法基礎設施不能滿足正常執(zhí)法的需要。目前，三個海區(qū)漁政碼頭只能滿足中小型執(zhí)法船?？俊⒀a給、檢修等需要，而大中型執(zhí)法船只能?？坑谄渌a頭，給管理帶來不便。

2.2.2 海洋漁業(yè)執(zhí)法機制存在弊病。

多年的實踐已證明，國家統(tǒng)一領(lǐng)導和地方政府分級管理的模式存在不足，地方權(quán)力過大，國家統(tǒng)一領(lǐng)導權(quán)利有限[9]。海洋漁業(yè)執(zhí)法尚未從生產(chǎn)指揮型轉(zhuǎn)到管理服務型上來，使得在實際執(zhí)法過程中存在一定的隨意性。此外，一些地方官員片面地追求眼前利益，而忽視了生態(tài)效益和經(jīng)濟效益，使得海洋漁業(yè)執(zhí)法成為地方保護主義的工具，這有悖于我國“依法治漁”的方針。

2.2.3 海洋漁業(yè)執(zhí)法與科研脫節(jié)。

由于海洋漁業(yè)執(zhí)法與科研隸屬于兩個不同的部門，故出現(xiàn)管理執(zhí)法與科研分離，使多數(shù)海洋漁業(yè)執(zhí)法滯留于經(jīng)驗執(zhí)法的層次，帶有很大盲目性，科技含量較低[10]，如未能根據(jù)資源再生能力來制定科學的捕撈量；可捕體長、體重各省份均不盡相同；未能嚴格進行生態(tài)評估，人為破壞海洋生境較為嚴重。此外，國家海洋局有完整的海洋研究體系，但由于與實際生產(chǎn)脫節(jié)，大量科學研究資料被擱置，造成極大浪費[11]。

2.3 海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍建設存在的問題

目前，我國海洋漁業(yè)執(zhí)法體制屬雙重領(lǐng)導，基層海洋漁業(yè)執(zhí)法機構(gòu)的人事及經(jīng)費歸所在地政府管理，只接受上級機構(gòu)業(yè)務指導，造成其對地方政府依賴太大，難以獨立行使其職能。在人員錄用上把關(guān)不嚴，致使海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍組成復雜，人員素質(zhì)良莠不齊，法律、政治專業(yè)水平不高。這將會限制著我國海洋漁業(yè)執(zhí)法能力的提高，某種程度上致使海洋漁業(yè)執(zhí)法過程中出現(xiàn)諸多偏差。

2.4 海洋漁業(yè)執(zhí)法體系不完善

我國的海洋漁業(yè)執(zhí)法模式系上世紀制定的“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級管理”，難以相對獨立行使賦予的職能。目前，我國海洋漁業(yè)行政管理機構(gòu)眾多且職責重疊，造成有限的人力、物力和財力被浪費，而且不能形成合力，達不到“依法治漁”的預期效果[12]。此外，我國海洋漁業(yè)執(zhí)法最高機構(gòu)官員數(shù)量不足，數(shù)十人負責管理全國數(shù)萬人，對繁重的國內(nèi)海洋漁業(yè)管理任務及涉外海洋漁業(yè)事務應接不暇，其結(jié)果造成分工不明、職能不一，基層未能明確貫徹上層的指示精神，上層未能了解基層的情況。

3 海洋漁業(yè)執(zhí)法發(fā)展的思考

3.1 加快海洋漁業(yè)立法步伐，完善其法制體系

加快海洋漁業(yè)立法，要根據(jù)其實際生產(chǎn)中出現(xiàn)的新情況及新問題，對現(xiàn)有漁業(yè)法律法規(guī)進行修改和完善，并盡快出臺出有關(guān)漁業(yè)資源保護管理、漁業(yè)科研管理、漁港、船舶等相關(guān)配套的法規(guī)[9]。法規(guī)中，應充分考慮到海洋漁業(yè)長遠的發(fā)展戰(zhàn)略，從國情出發(fā)，借鑒和吸收發(fā)達國家在海洋漁業(yè)立法和執(zhí)法方面的成功經(jīng)驗，同時收集各級海洋漁業(yè)執(zhí)法部門有價值的第一手資料，進行分析總結(jié)，使海洋漁業(yè)法規(guī)完整化、協(xié)調(diào)化。此外，在完善海洋漁業(yè)法制體系中，要重視群眾路線建設，發(fā)動和依靠廣大漁民和基層漁民協(xié)會，制定行業(yè)法規(guī)，使其在實際生產(chǎn)活動中自行管理，從而形成具有中國特色的群管和專管相結(jié)合的海洋漁業(yè)執(zhí)法模式。

3.2 加強海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍建設

海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍建設直接關(guān)系到其執(zhí)法能力和政府的聲譽。當前，我國海洋漁業(yè)執(zhí)法人員文化素質(zhì)良莠不齊，普遍學歷水平較低。因此，提高海洋漁業(yè)執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，引進有專業(yè)背景的人才已迫在眉睫，主要做好以下幾點：①對現(xiàn)有的海洋漁業(yè)執(zhí)法人員進行專業(yè)培訓、整治，考核合格后的繼續(xù)予以任用，不合格的進行遣散；②嚴把海洋漁業(yè)執(zhí)法人員錄用關(guān)，規(guī)范其人員的考試錄用制度，參照公務員的標準進行考核；③嚴格執(zhí)行崗前培訓制度，凡未通過崗前考核者，不予頒發(fā)其執(zhí)法證件，不準從事海洋漁業(yè)執(zhí)法工作；④健全培訓機制，以提高基層海洋漁業(yè)執(zhí)法人員綜合執(zhí)法能力；⑤加快引進和培養(yǎng)漁政管理或海洋生物資源等相關(guān)專業(yè)人才。只有建立起一支業(yè)務過硬、財政有保障的海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍，才能在漁業(yè)行政執(zhí)法過程中有效解決亂收費、以罰代管等問題，維護政府的公信力，真正做到“依法治漁、依法興漁”[13]。

3.3 加強海洋生物資源養(yǎng)護

在20世紀90年代末期，世界海洋漁業(yè)捕撈量已達到了產(chǎn)能極限；進入21世紀以后，由于對海洋生物資源的過度捕撈及對生境的破壞，使得海洋漁業(yè)產(chǎn)量逐年下降[11]。故需加強海洋生物資源養(yǎng)護，海洋漁業(yè)執(zhí)法與科研要密切結(jié)合起來，使海洋漁業(yè)執(zhí)法建立在科學研究的基礎上，具體做好以下幾點：①海洋生境修復研究如海草床、牡蠣礁、珊瑚礁修復技術(shù)及其人工魚礁構(gòu)建技術(shù)研究；②海洋生物資源養(yǎng)護技術(shù)如人工放流、多營養(yǎng)層次綜合養(yǎng)殖技術(shù)研究；③海洋牧場建設技術(shù)研究；④海洋生境修復和生物資源養(yǎng)護監(jiān)測、評價與管理模型研究。

3.4 加強海洋漁業(yè)執(zhí)法基礎設施和裝備建設 我國海洋漁業(yè)執(zhí)法裝備設施建設得到了國家相關(guān)部門的大力支持，其執(zhí)法能力有所提升。但起點低、欠賬多，執(zhí)法裝備設施建設的

整體規(guī)模、裝備水平和保障能力還比較落后，海洋漁業(yè)執(zhí)法能力建設特別是漁政船和漁政碼頭及基地建設，與面臨的嚴峻局面和承擔的重任還遠不相適應，與國內(nèi)其他執(zhí)法隊伍以及西方發(fā)達國家的漁業(yè)執(zhí)法裝備相比還存在較大的差距[14]。為維護我國海洋權(quán)益，保障漁民的正當權(quán)益，建設適應現(xiàn)代海洋漁業(yè)發(fā)展所需的專屬經(jīng)濟區(qū)海洋漁業(yè)執(zhí)法隊伍和先進的海洋漁業(yè)執(zhí)法裝備已迫在眉睫。

3.5 加強海洋漁業(yè)執(zhí)法區(qū)域合作

我國是世界第一大海洋漁業(yè)大國，海洋漁業(yè)活動不僅涉及我國近海及專屬經(jīng)濟區(qū)，也涉及公海及相關(guān)國家專屬經(jīng)濟區(qū)與雙邊漁業(yè)協(xié)定的水域。為了進行有效監(jiān)控、管理、監(jiān)督和執(zhí)法，加強國家間的海洋漁業(yè)執(zhí)法合作是國際漁業(yè)法律制度的一個清晰的發(fā)展方向[15]。就目前而言，我國可與日本、韓國及越南等國家進行合作，設立區(qū)域合作執(zhí)法委員會，共同制定漁業(yè)政策、建立主要經(jīng)濟魚類資源的最大可捕量、總許可漁獲量（TAC）制度及各國的配額和確定各國的漁船作業(yè)方式、數(shù)量、總功率等指標，并適時根據(jù)漁業(yè)資源量的狀況進行修改。此外，在該委員會里設立秘書處，負責日常事務，并為會員國提供決策咨詢。

3.6 加強海洋漁業(yè)執(zhí)法與科研相結(jié)合

海洋漁業(yè)執(zhí)法與科研密切結(jié)合，在科學研究的基礎上進行執(zhí)法，以增加可行性，避免盲目性。目前，我國漁業(yè)科研力量與西方發(fā)達國家比較還存在較大差距，漁業(yè)科研手段單一，研究不夠深入，尤其是在基礎科學研究如對海洋生境保護，水生野生動物的保護等研究項目不足，對漁業(yè)發(fā)展研究僅處于單純的數(shù)據(jù)匯總。故建議政府部門對海洋局和農(nóng)業(yè)部的科研機構(gòu)進行合理安排，避免研究重疊，改進研究手段，并適當增加科研經(jīng)費，加強漁業(yè)基礎科學研究。尤其是對以下幾個方面進行研究：①利用無線射頻識別（RFID）、船舶自動識別（AIS）、雷達等技術(shù)建設海洋漁業(yè)執(zhí)法船與作業(yè)漁船海上動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)；②利用地理信息系統(tǒng)與灰色關(guān)聯(lián)度相結(jié)合研究主要經(jīng)濟魚類的時空分布；③應用數(shù)學模型研究漁業(yè)資源的產(chǎn)量與補充量。

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