現(xiàn)代大學(xué)治理視域下高校信息公開的價(jià)值定位與動(dòng)力機(jī)制研究

王楠　劉江　吳峰

[摘 要]教育乃天下之公器，高校信息亦具有公共屬性。在現(xiàn)代大學(xué)治理的視域下，高校信息公開具有克服信息不對(duì)稱、提升內(nèi)部治理效益，開放辦學(xué)、實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化整合以及透明治校、預(yù)防高校權(quán)力腐敗等價(jià)值。然而，其在實(shí)踐中的執(zhí)行力度卻略顯動(dòng)力不足。欲革除信息公開的實(shí)施障礙、提升信息使用效益，需建立包括組織、制度、載體在內(nèi)的多維度信息公開動(dòng)力機(jī)制。

[關(guān)鍵詞]現(xiàn)代大學(xué)治理；高校；信息公開；價(jià)值定位；動(dòng)力機(jī)制

[中圖分類號(hào)]G647 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）10 — 0146 — 03

一、引言

教育乃天下之公器。高等學(xué)校，就其資金來(lái)源、管理主體、運(yùn)行機(jī)制及主要成果而言，都具有公共性，因此，在利用公共資源開展辦學(xué)活動(dòng)、提供社會(huì)公共服務(wù)的過(guò)程中，高校產(chǎn)生、制作、獲取的信息也應(yīng)是公共和公開的。2010年，教育部頒布了《高等學(xué)校信息公開辦法》，正式以部門規(guī)章的形式，對(duì)高校信息公開的原則、內(nèi)容、途徑以及要求進(jìn)行了規(guī)范，隨即，各高校信息公開的制度規(guī)范也相繼確立。然而，高校信息公開在實(shí)踐中的執(zhí)行力度與其制度規(guī)范本身的“高調(diào)出場(chǎng)”相比，卻顯得動(dòng)力不足。在現(xiàn)代大學(xué)治理視域下，欲構(gòu)建有效的信息公開動(dòng)力機(jī)制、革除實(shí)施障礙，必先厘清高校信息公開的價(jià)值定位。

二、高校信息公開在現(xiàn)代大學(xué)治理中的價(jià)值定位

高校信息公開作為現(xiàn)代大學(xué)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是高校治理能力的全面體現(xiàn)，是高校不斷改進(jìn)教育質(zhì)量、促進(jìn)內(nèi)涵式發(fā)展的應(yīng)有之義。傳統(tǒng)意義上的高校治理主要通過(guò)黨政管理體制內(nèi)的層級(jí)管理來(lái)實(shí)現(xiàn)；而在現(xiàn)代信息公開場(chǎng)域中的高校治理，作為一種透明的管理模式，則融入了來(lái)自教育管理部門、社會(huì)、學(xué)生及其家長(zhǎng)的力量和訴求，使高校作為教育主體，在教育客體、第三方力量的公共參與下，具備更為科學(xué)、高效的治理能力。

（一）克服信息不對(duì)稱，提升內(nèi)部治理效益

從根本上說(shuō)，高校治理的過(guò)程是由若干決策和執(zhí)行活動(dòng)所組成的。其中，執(zhí)行活動(dòng)以決策活動(dòng)的方向和內(nèi)容為前提，而決策活動(dòng)實(shí)質(zhì)上則是一個(gè)“信息的輸入、轉(zhuǎn)換和輸出的過(guò)程，即從信息系統(tǒng)那里輸入決策所需要的信息，掌握人民大眾對(duì)政策的要求和意見(jiàn)，形成政策問(wèn)題，經(jīng)過(guò)研究、咨詢之后制定、出臺(tái)政策，通過(guò)政策實(shí)施把信息輸送出去，再將其作用結(jié)果反饋回來(lái)，并根據(jù)此調(diào)整和完善政策?！?〔1〕（p173）可以說(shuō)，信息的可靠性和充分性直接影響著決策的質(zhì)量和治理的效益。

然而，信息在傳輸過(guò)程中，天然存在不對(duì)稱的特性。劍橋大學(xué)教授柬姆斯？牟利斯（James Mirlees）和美國(guó)哥倫比亞大學(xué)教授威廉姆？維克瑞（William Vickery）指出，在現(xiàn)實(shí)中信息并非均勻地分布于社會(huì)個(gè)體或群體中間，而是有所偏重，存在私有信息，從而導(dǎo)致信息不對(duì)稱。同時(shí)，基于社會(huì)個(gè)體或群體的能力不同，所處的環(huán)境、地位不同，再加上信息本身的動(dòng)態(tài)性和滯后性，使得社會(huì)個(gè)體或群體不可能擁有完全的信息。因此信息的不對(duì)稱是客觀必然和普遍存在的?！?〕相應(yīng)地，Michael Spence設(shè)計(jì)出的“信息傳遞模型”則提出了克服信息不對(duì)稱及逆向選擇的對(duì)策，即具有信息優(yōu)勢(shì)的個(gè)體應(yīng)當(dāng)將“信號(hào)”可信地傳遞給居于信息劣勢(shì)的個(gè)體。〔3〕（p7）同時(shí)，信息利用還服從于“收益遞增規(guī)律（increasing return），即信息被利用得越充分，其產(chǎn)生的收益就越大?！薄?〕一言以蔽之，信息的可靠、充分利用，將有益于管理行為的效益提升。高校在治理過(guò)程中，顯然屬于信息優(yōu)勢(shì)的一方，大學(xué)章程、發(fā)展規(guī)劃、招生就業(yè)、基建采購(gòu)、國(guó)際合作、財(cái)務(wù)狀況等，均涉及大量信息。只有將這些信息及時(shí)、充分、有效地傳遞給廣大師生和社會(huì)公眾，才能最大限度地克服信息不對(duì)稱，更好地實(shí)現(xiàn)信息效益遞增。

（二）開放辦學(xué)，實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化整合

王洪才先生是國(guó)內(nèi)較早對(duì)現(xiàn)代大學(xué)制度開展研究的學(xué)者之一，他曾指出：“現(xiàn)代大學(xué)制度的核心特征是大學(xué)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的適應(yīng)性?！薄?〕基于高校的公共屬性，其與社會(huì)利益相關(guān)者之間天然具有一種基于公共資源使用契約的共同利益，而現(xiàn)代大學(xué)治理的一個(gè)趨勢(shì)正是復(fù)合共治，即以高校利益相關(guān)者的共同利益為基礎(chǔ)，不同的治理方式相互合作和補(bǔ)充，共同協(xié)調(diào)治理大學(xué)的互動(dòng)機(jī)制，其原則之一是確保及時(shí)、準(zhǔn)確地披露所有與高校有關(guān)的實(shí)質(zhì)性事項(xiàng)的信息。〔6〕

第一，高校是社會(huì)高級(jí)人才的培養(yǎng)機(jī)構(gòu)，能夠吸引和培養(yǎng)何種“人才”，在某種意義上，決定著高校的發(fā)展?jié)摿?。因此在保持?dú)立自由的教育學(xué)術(shù)邏輯的前提下，高校管理工作必須同時(shí)兼顧市場(chǎng)邏輯。一方面，其師資力量、教學(xué)質(zhì)量、學(xué)術(shù)水平、國(guó)際聲譽(yù)、管理水平以及基礎(chǔ)設(shè)施等方面的信息，是學(xué)生們選擇獲得何種教育資源時(shí)所考量的重要基礎(chǔ)。另一方面，充分有效地公開自身獨(dú)特的教育資源，也是高校增強(qiáng)教育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，吸引具有相同或相似學(xué)習(xí)興趣或?qū)W術(shù)志向的學(xué)生，在教與學(xué)的過(guò)程中相互促進(jìn)、共同提升的必要條件。

第二，高校是從事科學(xué)研究的主要機(jī)構(gòu)，無(wú)論是基礎(chǔ)理論的研究還是科技實(shí)務(wù)成果的轉(zhuǎn)化，都需要政府管理部門或者社會(huì)實(shí)業(yè)界在政策、資金或產(chǎn)業(yè)鏈上的支持。因此，高校必須主動(dòng)實(shí)現(xiàn)角色調(diào)適，積極應(yīng)對(duì)新時(shí)期知識(shí)聯(lián)盟、資源重構(gòu)的新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)，在充分博弈中構(gòu)建一個(gè)校地、校企共贏的可持續(xù)發(fā)展機(jī)制。而完善的信息溝通系統(tǒng)、暢通的信息公開渠道、豐富的信息公開內(nèi)容，是高校吸引外部社會(huì)的人、財(cái)、物以及政策等有利資源，促成高校與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、相促進(jìn)，使現(xiàn)有教育資源發(fā)揮最大效用的根本要求。

（三）透明治校，預(yù)防高校權(quán)力尋租

高?；谄鋵W(xué)術(shù)研究的特性，具有自主辦學(xué)的客觀要求，即通過(guò)自治將個(gè)體知識(shí)有效整合，使個(gè)體理性經(jīng)過(guò)博弈達(dá)到集體理性的最優(yōu)狀態(tài)。但自主辦學(xué)在促進(jìn)學(xué)術(shù)自由、創(chuàng)造智慧成果的同時(shí)，由于信息的天然不對(duì)稱，往往造成博弈不充分，決策的制定和執(zhí)行缺乏全面有效的監(jiān)督，從而產(chǎn)生“權(quán)力異化”，造成“權(quán)力失范”。“陽(yáng)光是最好的防腐劑”，高校信息公開，是從源頭上防止高校腐敗的有效途徑。誠(chéng)如張康之先生所言，“增加行政行為的透明度就是要把行政行為放在公眾的監(jiān)督之下，使公共權(quán)力不再僅僅接受權(quán)力的制約，不僅僅在權(quán)力制約機(jī)制內(nèi)得到監(jiān)督，而且必須接受整個(gè)社會(huì)的普遍監(jiān)督和普遍制約，從而大大降低了權(quán)力異化和謀取私利的機(jī)會(huì)。”〔7〕在高校管理工作中，信息的公開與透明，一方面能夠降低腐敗行為人的機(jī)會(huì)主義預(yù)期，提高其腐敗的懲罰成本和實(shí)施成本，另一方面能夠?yàn)閷W(xué)校內(nèi)外監(jiān)督機(jī)構(gòu)的監(jiān)督控制提供有效的信息依據(jù)，從而揭開外界對(duì)于高校管理的“無(wú)知”帷幕。

三、高校信息公開動(dòng)力機(jī)制的維度研究

根據(jù)系統(tǒng)論的觀點(diǎn)，所謂機(jī)制，是指系統(tǒng)內(nèi)各子系統(tǒng)、各要素之間相互作用、相互聯(lián)系、相互制約的形式和運(yùn)用原理以及內(nèi)在的、本質(zhì)的工作方式。〔8〕（p523）構(gòu)建高校信息公開的動(dòng)力機(jī)制，亦需要多個(gè)維度的共同聯(lián)系與作用，實(shí)現(xiàn)各方主動(dòng)參與、提升信息公開有效性的良性格局。當(dāng)前，高校信息公開在實(shí)踐中仍然存在動(dòng)力不足的問(wèn)題，主要表現(xiàn)為：其一，高校行政管理人員作為信息的管理者和主要發(fā)布者，雖然認(rèn)可信息公開的重要性，但在具體工作中，卻往往為了保證本職工作的效率而怠于主動(dòng)及時(shí)地向師生和社會(huì)公眾公布相關(guān)信息；其二，廣大師生、社會(huì)公眾雖渴望了解學(xué)校信息，但鑒于高校公開信息的詳細(xì)程度以及信息公開的互動(dòng)性較低等原因，對(duì)于信息公開的實(shí)際參與度和認(rèn)可度并不高；其三，各高校信息公開的制度規(guī)范雖已普遍制定，但大多較為寬泛，可操作性不強(qiáng)，對(duì)于保密信息的界定以及信息公開的監(jiān)督和責(zé)任等的規(guī)定主要停留在宏觀或中觀層面。其四，高校信息公開的載體相對(duì)單一、僵化，信息公開的及時(shí)性、便利性受到影響，常出現(xiàn)同一數(shù)據(jù)、信息反復(fù)統(tǒng)計(jì)、調(diào)研、核查等現(xiàn)象，影響工作效率、信息公開的效果及其使用效益?；诖?，在高校信息公開的動(dòng)力機(jī)制建構(gòu)中，組織、制度和載體維度最為關(guān)鍵。

（一）高校信息公開的組織維度

組織機(jī)構(gòu)是高校信息公開的直接決策者、具體執(zhí)行者和責(zé)任承擔(dān)者，是實(shí)現(xiàn)信息公開有效性的主體保證。一方面，設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)信息公開，是該項(xiàng)工作獨(dú)立價(jià)值的體現(xiàn)；另一方面，通過(guò)分工協(xié)作，由專門機(jī)構(gòu)及人員實(shí)現(xiàn)信息的收集、分類、整理、編制、公開等工作，不僅有益于增強(qiáng)信息的可用性、便利性及規(guī)范性，實(shí)現(xiàn)資源共享及有效利用，更可以節(jié)約其他行政管理部門各自開展該項(xiàng)工作的人力物力成本。

具體來(lái)說(shuō)，在學(xué)校層面，應(yīng)當(dāng)成立以校黨委、行政為領(lǐng)導(dǎo)，以學(xué)校各院系、職能部門一把手為成員的高校信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組，全面領(lǐng)導(dǎo)、管理、協(xié)調(diào)學(xué)校信息公開工作。高校信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)信息公開辦公室，由校長(zhǎng)辦公室統(tǒng)籌管理，各院系、職能部門設(shè)立信息員具體負(fù)責(zé)信息公開相關(guān)事務(wù)。例如，《河海大學(xué)信息公開實(shí)施辦法（試行）》將信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室的主要職責(zé)界定為八個(gè)方面：（1）具體承辦學(xué)校信息公開事宜；（2）管理、協(xié)調(diào)、維護(hù)和更新學(xué)校公開的信息；（3）統(tǒng)一受理、協(xié)調(diào)處理、統(tǒng)一答復(fù)向?qū)W校提出的信息公開申請(qǐng)；（4）組織編制學(xué)校信息公開指南、信息公開目錄和信息公開工作年度報(bào)告；（5）協(xié)調(diào)對(duì)擬公開的學(xué)校信息進(jìn)行保密審查；（6）協(xié)調(diào)、推進(jìn)、監(jiān)督學(xué)校各二級(jí)單位信息公開工作；（7）組織學(xué)校信息公開工作的內(nèi)部評(píng)議；（8）承擔(dān)與學(xué)校信息公開工作有關(guān)的其他職責(zé)。同時(shí)，還應(yīng)充分發(fā)揮教職工代表大會(huì)、院系職工大會(huì)、民主黨派、各級(jí)工會(huì)以及學(xué)生會(huì)、研究生會(huì)等民主管理機(jī)構(gòu)的作用，從而形成縱橫交錯(cuò)、分工負(fù)責(zé)、責(zé)任落實(shí)、協(xié)同有效的高校信息公開組織體系。

（二）高校信息公開的制度維度

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為：“制度是人類相互交往的規(guī)則。它抑制著可能出現(xiàn)的、機(jī)會(huì)主義的和乖僻的個(gè)人行為，使人們的行為更可預(yù)見(jiàn)并由此促進(jìn)著勞動(dòng)分工和財(cái)富創(chuàng)造?！薄?〕（p35）在高校信息公開中，制度規(guī)范發(fā)揮著為相關(guān)利益主體的行為決策、行為方向及其對(duì)行為結(jié)果的判斷提供預(yù)見(jiàn)依據(jù)的重要作用。隨著《高等學(xué)校信息公開實(shí)施辦法》的頒布施行，各高校校務(wù)公開的制度規(guī)范已相繼確立，但對(duì)于信息公開與保密界限的認(rèn)定及其監(jiān)督、責(zé)任等方面的規(guī)范仍不盡完善。

1.高校校務(wù)信息的公開與保密

高校信息公開涉及學(xué)校概況、師生管理、科學(xué)研究以及基建、財(cái)務(wù)、后勤管理等方方面面。上述事項(xiàng)公開的深度、廣度、時(shí)效各有不同，在具體執(zhí)行的過(guò)程中，應(yīng)著力于廣大師生和社會(huì)公眾所普遍關(guān)注的信息，有重點(diǎn)、有針對(duì)性地豐富信息公開的內(nèi)容，使有限的資源集中于效用更高的內(nèi)容上。同時(shí)，根據(jù)《高等學(xué)校信息公開辦法》的規(guī)定，高校不予公開的信息包括“涉及國(guó)家秘密的；涉及商業(yè)秘密的；涉及個(gè)人隱私的；法律、法規(guī)和規(guī)章以及學(xué)校規(guī)定的不予公開的其他信息?！本唧w而言，高校手中涉及國(guó)家秘密的信息范圍主要是通過(guò)國(guó)家法律、行政法規(guī)、地方規(guī)章制度予以認(rèn)定；涉及商業(yè)秘密的信息主要表現(xiàn)為高校在基本建設(shè)管理、教學(xué)儀器設(shè)備及大宗物資采購(gòu)等工作中需要保密的信息，例如招標(biāo)過(guò)程中的標(biāo)底、評(píng)委人員名單等信息均不得泄露；個(gè)人信息則主要表現(xiàn)為涉及教師、學(xué)生個(gè)人隱私的信息，例如教師的家庭電話、住址、業(yè)余活動(dòng)等與教育教學(xué)工作無(wú)關(guān)的個(gè)人基本信息，“三困”（學(xué)習(xí)困難、生活困難、心理困難）學(xué)生的基本情況等涉及學(xué)生私人學(xué)習(xí)生活的信息。對(duì)于高校信息公開過(guò)程中的隱私權(quán)保護(hù)，也可參照美國(guó)的相關(guān)規(guī)定。在美國(guó)，高校往往將個(gè)人信息分為保密學(xué)術(shù)評(píng)議記錄（同行評(píng)議記錄）、保密記錄、涉及隱私的記錄和不涉及隱私的記錄?！?0〕學(xué)生信息限于學(xué)生個(gè)人信息及學(xué)術(shù)記錄，上述信息受家庭教育和隱私權(quán)法保護(hù)。學(xué)生有權(quán)依據(jù)該法查看和審查有關(guān)教育記錄、適時(shí)對(duì)教育記錄予以修正，并對(duì)記錄中信息公開擁有決定權(quán)?！?1〕同時(shí)，高校有權(quán)公布教師的與職責(zé)相關(guān)的基本信息，但涉及個(gè)人隱私和同行評(píng)議的信息則不予公布?！?2〕（p26）

2.高校校務(wù)公開的監(jiān)督與責(zé)任

“制度，要有效能，總是隱含著某種對(duì)違規(guī)的懲罰?！?〔9〕（p35）高校信息公開制度欲有效實(shí)施，強(qiáng)化監(jiān)督制約與責(zé)任救濟(jì)當(dāng)為應(yīng)有之義。

當(dāng)前，世界上政府信息公開的監(jiān)督模式主要分為三種：第一種是設(shè)立專門管理機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督行政部門公開信息的情況。如日本的信息公開審查會(huì)、法國(guó)的文件了解委員會(huì)；第二種是賦予國(guó)家機(jī)構(gòu)一項(xiàng)特殊的監(jiān)督職能。例如，美國(guó)、加拿大等國(guó)要求行政機(jī)關(guān)每年向國(guó)會(huì)提交《信息自由法》的實(shí)施情況，以此配合法院對(duì)信息公開法的監(jiān)督。第三種模式是由行政機(jī)關(guān)的首長(zhǎng)和內(nèi)部機(jī)構(gòu)來(lái)監(jiān)督本部門的信息公開執(zhí)行情況而設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)?！?3〕（p28）上述有益經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于我國(guó)高校信息公開的監(jiān)督工作亦可資借鑒，可嘗試構(gòu)建包括上級(jí)主管部門開展的上級(jí)監(jiān)督、紀(jì)委監(jiān)察部門進(jìn)行的專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督以及師生監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、司法監(jiān)督等多層面的監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)信息公開的受眾認(rèn)為相關(guān)信息依法應(yīng)當(dāng)公開而未公開的，可以向高校信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組、上級(jí)主管部門、監(jiān)察部門舉報(bào)；認(rèn)為高校信息公開的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的，可以依法提起行政訴訟。同時(shí)，高校應(yīng)將信息公開列入各職能部門、院系及其負(fù)責(zé)人日常工作考核的內(nèi)容，定期開展評(píng)估，對(duì)于考核不合格的單位或個(gè)人予以問(wèn)責(zé)。

（三）高校信息公開的載體維度

隨著高校信息公開工作的不斷深入，公開的載體維度也日趨多樣，包括全校普發(fā)性文件、簡(jiǎn)報(bào)、校園廣播、報(bào)刊、公告欄、電子顯示屏、教代會(huì)、學(xué)代會(huì)、座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)作為“第四媒體”已成為信息公開的重要載體，其不僅可以傳遞更為豐富的信息內(nèi)容，更能夠有效降低信息獲取的時(shí)間和人力物力成本，提升信息公開的及時(shí)性、開放性和聯(lián)動(dòng)性。

在我國(guó)，高?？梢酝ㄟ^(guò)以下幾種途徑拓展網(wǎng)絡(luò)信息公開的載體：（1）在學(xué)校網(wǎng)站主頁(yè)設(shè)立校務(wù)公開專欄，按照制度要求，主動(dòng)將需要公開的信息全面、及時(shí)地在專欄上公布、更新；（2）編制信息公開指南及目錄，按照信息名稱、內(nèi)容、機(jī)構(gòu)、時(shí)間等進(jìn)行分類，并設(shè)置簡(jiǎn)便、易于操作的索引系統(tǒng)，在信息公開專欄上予以公布；（3）充分利用人人網(wǎng)、BBS、微博等交流互動(dòng)平臺(tái)，增強(qiáng)高校信息公開領(lǐng)導(dǎo)小組與廣大師生的信息聯(lián)動(dòng)，在交流互動(dòng)中提升信息傳播的數(shù)量與質(zhì)量；（4）對(duì)于專職教師等在?！白唷睍r(shí)間較短的人員而言，通過(guò)密碼認(rèn)證等技術(shù)渠道，開通校內(nèi)網(wǎng)與校外網(wǎng)絡(luò)的對(duì)接渠道，使學(xué)校師生對(duì)于校務(wù)公開信息的獲取不再局限于學(xué)校的地理區(qū)域限制；（5）建立高校師生短信平臺(tái)，針對(duì)重大、緊急的事件，通過(guò)統(tǒng)一發(fā)送手機(jī)短信的方式，在第一時(shí)間與廣大師生溝通交流，提升重大信息溝通的及時(shí)性。在暢通信息公開、輸送渠道的同時(shí)，高校還應(yīng)加強(qiáng)信息的互動(dòng)和及時(shí)、有效地回應(yīng)，強(qiáng)化師生和社會(huì)公眾對(duì)相關(guān)信息關(guān)注、利用和反饋的動(dòng)力，檢查和改進(jìn)自身信息公開工作的全面性和有效性。

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〔9〕 柯武剛， 史漫飛. 制度經(jīng)濟(jì)學(xué)—社會(huì)秩序與公共政策〔M〕. 北京：商務(wù)印書館，2000.

〔10〕 U. C. Guidelines for Access to University Personnel Records by Governmental Agencies ， July1，1987.

〔11〕 FERPA， Family Educational Rights and Privacy Act of 1974.

〔12〕 王彤. 高等學(xué)校信息公開制度研究〔D〕. 北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2010.

〔13〕 郝正芬. 完善我國(guó)政府信息公開制度〔D〕. 成都：四川師范大學(xué)，2010.

〔責(zé)任編輯：侯慶海〕