完善我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理制度的探討

曹婕好

摘 要：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)是我國(guó)在新時(shí)期對(duì)農(nóng)村集體土地使用制度的改革和創(chuàng)新。它的意義不僅僅在于可以更加合理有效地配置土地資源、提高土地利用率、加快農(nóng)村城市化的步伐，更重要的是它可以通過(guò)盤(pán)活存量建設(shè)用地，達(dá)到保護(hù)耕地的目的；通過(guò)重新建立土地收益分配機(jī)制，達(dá)到促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民增收和社會(huì)穩(wěn)定的目的；并且可以推動(dòng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度、土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、征地制度等方面的一系列改革。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；土地產(chǎn)權(quán)；政策建議

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的逐步加快，農(nóng)村集體土地資產(chǎn)的商品屬性日益顯現(xiàn)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)，是實(shí)現(xiàn)集體土地資產(chǎn)價(jià)值和合理配置土地資源的重要選擇。目前，我國(guó)一些試點(diǎn)地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)做了積極探索，但由于現(xiàn)行法規(guī)制約，加之農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度不完善，以及與農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的相關(guān)制度不健全，使農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)仍沒(méi)有一個(gè)完善的體制和形式。本文擬在對(duì)我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題進(jìn)行說(shuō)明的基礎(chǔ)上，對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的必然性進(jìn)行探析。

1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及其存在的問(wèn)題

1.1 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

1.1.1農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)行為普遍

當(dāng)前，無(wú)論是土地市場(chǎng)成熟的東南沿海地區(qū)，還是不甚發(fā)育的西北內(nèi)陸地區(qū)，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)都普遍存在。特別在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)以及大中城市的郊區(qū)，集體建設(shè)用地使用量占總建設(shè)用地使用量的比例尤高，且有增加的趨勢(shì)。

1.1.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式多樣

集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓、出租、作價(jià)出資入股、聯(lián)營(yíng)、聯(lián)建、抵押等形式或單獨(dú)流轉(zhuǎn)，或與地上建筑物、構(gòu)筑物一并流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)方式多樣。

1.2 農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，已在全國(guó)18個(gè)省市、28地展開(kāi)，實(shí)踐也證明這一做法給當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了巨大的活力，但也存在著一些普遍問(wèn)題。表現(xiàn)在：

1.2.1現(xiàn)行試點(diǎn)的地方法規(guī)與國(guó)家法律沖突

由于我國(guó)憲法和土地管理法都規(guī)定，城市土地歸國(guó)家所有，農(nóng)村集體土地只有通過(guò)政府征收或征用才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地未經(jīng)國(guó)家征收和征用便進(jìn)入市場(chǎng)，都會(huì)改變城市土地單一國(guó)有的格局，從而與憲法和土地管理法產(chǎn)生抵觸。

1.2.2農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)無(wú)序

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)大多處于自發(fā)和無(wú)序狀態(tài)。一是由于城市規(guī)劃只規(guī)劃國(guó)有土地，對(duì)于流轉(zhuǎn)到或即將流轉(zhuǎn)到城市來(lái)的農(nóng)村集體建設(shè)用地尚未納入城市建設(shè)規(guī)劃中；二是由于缺少全國(guó)統(tǒng)一的規(guī)劃協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌安排，地方政府各自決策區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)；三是存在違法用地現(xiàn)象，且屢禁不止。

1.2.3農(nóng)村集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)地位不平等

城市國(guó)有建設(shè)用地實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，有正式的土地使用權(quán)拍賣(mài)市場(chǎng)，而農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的使用權(quán)市場(chǎng)體系和價(jià)格制度仍未建成，以致造成“同地不同價(jià)”；城市建設(shè)用地使用主體有使用權(quán)證，可以作為抵押到銀行等融資機(jī)構(gòu)進(jìn)行再融資和資產(chǎn)評(píng)估，而農(nóng)村建設(shè)用地則沒(méi)有，因此不能進(jìn)行上述的抵押和融資行為。

再則，根據(jù)《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！睂?duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能作了限制，其土地產(chǎn)權(quán)具有一定的不完整性。而對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)來(lái)講，權(quán)利主體也并不具備完整的處分權(quán)、收益權(quán)，與國(guó)有土地使用權(quán)相比，其產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)也受到很多限制，明顯處于不平等地位。這種不完整和不平等在某種程度上導(dǎo)致了大量集體建設(shè)用地的私下流轉(zhuǎn)，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部，在利益機(jī)制的驅(qū)使下，致使集體建設(shè)用地以各種形式參與集體建設(shè)用地在隱形市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

1.2.4土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清，使用權(quán)流轉(zhuǎn)難以規(guī)范

法律規(guī)定了集體土地所有權(quán)的主體是村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體、村內(nèi)多個(gè)農(nóng)民集體如村民小組等，但由于土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)、管理權(quán)的界定不力，在實(shí)際工作中集體土地所有權(quán)主體很難確定，加之常常以行政權(quán)代替土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)權(quán)，帶來(lái)集體土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中各主體的土地產(chǎn)權(quán)“邊界糾紛”。

2 完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理的政策建議

2.1 完善土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)

建議對(duì)《土地管理法》做如下修改：原有城市的土地歸國(guó)家所有，新增城市土地可以采取多種所有制形式。對(duì)于新增的公益性用地，繼續(xù)通過(guò)征收或征用的方式獲得，并實(shí)行國(guó)有；對(duì)于非公益性用地，在符合城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)一規(guī)劃的前提下，由用地單位通過(guò)市場(chǎng)而獲得，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以進(jìn)入市場(chǎng)自由交易。

2.2 加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃，推行增減掛鉤

建議一是要以大城市為依托加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，改變大中小并舉、特別是優(yōu)先發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略；二是要把城鎮(zhèn)化落到實(shí)處，讓農(nóng)民進(jìn)城后，在城市安居樂(lè)業(yè)，變成城市居民；三是要改革征地制度，非公益性用地，一律通過(guò)市場(chǎng)公平交易；四是要改革農(nóng)村宅基地制度，推行宅基地有償使用和有償轉(zhuǎn)讓?zhuān)瑥亩?lì)進(jìn)城定居的農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地，使“增減掛鉤”政策落到實(shí)處。

2.3 加強(qiáng)集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)

為切實(shí)保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)土地資源的集約、高效、合理利用，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，需要我們以現(xiàn)有法律法規(guī)為基礎(chǔ)，按照“創(chuàng)新、創(chuàng)新、再創(chuàng)新”的要求，探索集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，研究集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)問(wèn)題，構(gòu)筑與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度。

2.3.1進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體

依法合理界定集體土地所有權(quán)主體，是規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。確定集體土地所有權(quán)主體應(yīng)以現(xiàn)有法律為基礎(chǔ)，從農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，在穩(wěn)定農(nóng)村大局的前提下，進(jìn)一步明確集體土地所有權(quán)主體。

2.3.2合理界定集體非農(nóng)建設(shè)用地的權(quán)能

在明確集體土地所有權(quán)主體的前提下，實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)和所有權(quán)分離。隨著農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，客觀上要求對(duì)集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)權(quán)能進(jìn)行重新設(shè)定，在強(qiáng)化土地利用規(guī)劃控制的前提下，允許集體建設(shè)用地使用權(quán)依法有償流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)集體土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利：一是從集體土地所有權(quán)上直接派生的集體土地使用權(quán)可比照國(guó)有土地使用權(quán)，可通過(guò)出讓、租賃、作價(jià)出資或入股等方式取得；二是依法取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的權(quán)利人，在土地使用年期內(nèi)，可將集體建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押，對(duì)批準(zhǔn)撥用的集體土地使用權(quán)制定出相應(yīng)的流轉(zhuǎn)管理辦法。從而，賦予集體土地產(chǎn)權(quán)更為豐富的內(nèi)容。

2.3.3加強(qiáng)土地登記工作，明晰土地產(chǎn)權(quán)

明晰土地產(chǎn)權(quán)是入市的前提。為規(guī)范集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，應(yīng)加強(qiáng)土地登記工作，依法確定集體土地的權(quán)屬范圍，明晰土地產(chǎn)權(quán)主體，保障交易的安全性。在具體登記過(guò)程中，一要加強(qiáng)土地登記的規(guī)范化建設(shè)，依法進(jìn)行，保持集體建設(shè)用地使用權(quán)在不同主體間的公平和公正。二要強(qiáng)化集體土地變更登記工作，依法改變土地權(quán)屬或土地用途的，應(yīng)及時(shí)憑有關(guān)批準(zhǔn)文件及有關(guān)申請(qǐng)資料，辦理集體土地使用權(quán)變更登記手續(xù)，以加強(qiáng)對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的檢查監(jiān)督，切實(shí)保障土地權(quán)利人的合法權(quán)益，保證地籍資料的現(xiàn)勢(shì)性，為集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。

2.4 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)體系

要加強(qiáng)城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，實(shí)行國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地“統(tǒng)一市場(chǎng)”，達(dá)到“同地、同權(quán)、同價(jià)”。進(jìn)行城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)體系建設(shè)，關(guān)鍵在于賦予城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地相同的權(quán)益，“同權(quán)”是根本。在此過(guò)程中，國(guó)家的稅收政策也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，使集體建設(shè)用地和國(guó)有建設(shè)用地負(fù)擔(dān)相同的稅費(fèi)。

2.5 用經(jīng)濟(jì)手段落實(shí)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃

目前有關(guān)限制經(jīng)營(yíng)性集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以及禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買(mǎi)農(nóng)村宅基地和農(nóng)民住宅或“小產(chǎn)權(quán)房”等政策，無(wú)非是擔(dān)心房地產(chǎn)業(yè)的高利潤(rùn)會(huì)誘使大量農(nóng)用地非法違規(guī)轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。但是，我們可以主要借助于經(jīng)濟(jì)手段并輔之以分類(lèi)管理，而不是因噎廢食或用一刀切的方式來(lái)保證城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)籌規(guī)劃的實(shí)施。一是政府通過(guò)大批推出廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房，有效地遏制城市房地產(chǎn)價(jià)格特別是住房?jī)r(jià)格不合理的上漲。二是嚴(yán)格土地用途管理，確保城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃落實(shí)不走樣。三是促進(jìn)集體建設(shè)用地能夠有序合法地進(jìn)入市場(chǎng)。四是政府給予農(nóng)業(yè)有力的保護(hù)，對(duì)種糧農(nóng)民給予合理的補(bǔ)償，保證用于農(nóng)業(yè)的土地收益不亞于非農(nóng)業(yè)用地。

3 結(jié)論

農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，是我國(guó)土地使用制度的重大改革和創(chuàng)新。隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，法律制度的逐步完善，農(nóng)村集體建設(shè)用地作為重要的生產(chǎn)資料和資產(chǎn)的性質(zhì)逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)流轉(zhuǎn)，可以盤(pán)活集體存量建設(shè)用地，加快農(nóng)村城市化建設(shè)的步伐，還可以推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式、征地制度等方面的一系列改革。農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不僅是必然的，而且是可行的，開(kāi)放集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)并進(jìn)行規(guī)范管理已是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

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