柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究

石吉金　譚文兵

摘要 運(yùn)用SWOT分析模型，全面剖析了柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)土地利用的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與威脅，形成了交叉分析策略，并在此基礎(chǔ)上，制定了柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)土地利用戰(zhàn)略。研究表明，SWOT方法在國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)土地利用戰(zhàn)略研究中，具有系統(tǒng)、形象、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)忍攸c(diǎn)，對(duì)土地利用規(guī)劃工作具有重要的指導(dǎo)意義。

關(guān)鍵詞 柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)；土地利用戰(zhàn)略；SWOT分析

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）13-04092-02

Abstract Using SWOT analysis model， this paper analyzed the strength， weakness， opportunity， and threat of Qaidam Circular Economy Pilot Area， and formed the overlapping analysis strategy. On this foundation， it worked out land use strategy for Qaidam Circular Economy Pilot Area. It indicated that SWOT analysis method with systematic， vivid and strict characteristics is valuable in studying the land use strategy of statelevel circular economy pilot areas， and has important meanings to the land use planning.

Key words Qaidam Circular Economy Pilot Area； Land use strategy； SWOT analysis

柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)位于青海省海西蒙古族藏族自治州境內(nèi)，包括德令哈、格爾木、烏蘭、都蘭及天峻5市縣和大柴旦、冷湖、茫崖3行委，幾乎涵蓋了整個(gè)海西州國(guó)土面積。2005年10月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)被列為國(guó)家首批13個(gè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)之一。以此為契機(jī)，青海省政府提出要依托柴達(dá)木地區(qū)的資源賦存條件和優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，遵循循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念和原則，按照“一區(qū)四園”空間布局構(gòu)想，以提高資源利用效率為核心，努力構(gòu)建新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式，全面提升柴達(dá)木地區(qū)新型工業(yè)化、城市化、信息化水平。土地資源作為循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，能否對(duì)其進(jìn)行有效、集約、統(tǒng)籌和創(chuàng)新利用必然是該園區(qū)得以持續(xù)發(fā)展的前提條件。而土地利用戰(zhàn)略是土地利用過程中的核心內(nèi)容之一，決定著土地利用目標(biāo)和方向，對(duì)該園區(qū)可持續(xù)發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。

1 研究區(qū)概況

1.1 自然條件

柴達(dá)木試循環(huán)經(jīng)濟(jì)驗(yàn)區(qū)所在的海西蒙古族藏族自治州（鑒于試驗(yàn)區(qū)幾乎涵蓋整個(gè)海西州國(guó)土面積，此區(qū)域概況以海西州情況進(jìn)行分析），地理坐標(biāo)為90°05′～99°45′ E、35°02′～39°20′ N，地處青藏高原北部，東臨青海省海南、海北藏族自治州，西接新疆維吾爾自治區(qū)巴音郭愣蒙古自治州，南通西藏，北鄰甘肅省酒泉地區(qū)，是青甘新藏四省區(qū)交往的中心地帶。全州海拔2 675～686 m，地貌形態(tài)主要由極高山、高山、中山、丘陵和盆地組成；屬典型的高原大陸性氣候，年均氣溫5.1～5.9 ℃；年降水量17.6～247.1 mm，且蒸發(fā)量大，約為降水量的10～200倍；干旱、少雨、大風(fēng)、凍害、雪災(zāi)等自然災(zāi)害易于發(fā)生。

1.2 社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況

2012年，海西州常住口49.72萬(wàn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值570.3億元，人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)114 871元，單位國(guó)土面積生產(chǎn)總值為1 738.84元/hm2[1]。就全省范圍內(nèi)看，海西州土地面積占青海省總面積45.71%，而地區(qū)生產(chǎn)總值僅占全省總值的30.26%，土地產(chǎn)出較少，利用效率低。

1.3 土地利用現(xiàn)狀

2008年海西州土地總面積3 279.80萬(wàn)hm2，其中，農(nóng)用地占全州總面積的33.95%，農(nóng)用地中，牧草地面積最大，占農(nóng)用地總面積的93.68%，而耕地面積只占農(nóng)用地總面積的0.11%；建設(shè)用地占全州總面積的0.25%，其中居民點(diǎn)及工礦用地占建設(shè)用地的86.89%；其他土地面積較大，占總面積的65.80%[2]。

2 柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)土地利用的SWOT分析

2.1 SWOT模型

SWOT分析是一種最為常用的戰(zhàn)略分析方法，是指對(duì)優(yōu)勢(shì)（Strengths）、劣勢(shì)（Weaknesses）、機(jī)會(huì)（Opportunities）及威脅（Threats）的分析，始創(chuàng)于20世紀(jì)50年代，最初廣泛應(yīng)用于管理學(xué)科的相關(guān)研究領(lǐng)域，為企業(yè)的管理和市場(chǎng)營(yíng)銷戰(zhàn)略的制定提供客觀全面的依據(jù)。鑒于其簡(jiǎn)捷實(shí)用特性，20世紀(jì)末期，開始應(yīng)運(yùn)于其他學(xué)科和領(lǐng)域，如國(guó)土資源規(guī)劃、城市戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃、旅游規(guī)劃、區(qū)域發(fā)展規(guī)劃等[3-5]。

SWOT分析的主要步驟：①SWOT要素分析，即全面分析某一地域土地利用中面臨的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，以及可能的機(jī)遇和挑戰(zhàn)；②交叉分析策略的生成，即通過優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)與機(jī)會(huì)、威脅的相互組合，形成SO、ST、WO、WT策略；③戰(zhàn)略體系的形成，對(duì)SO、ST、WO、WT策略進(jìn)行甄別和選擇，確定某一區(qū)域土地利用該采取的具體戰(zhàn)略與策略。

2.2 SWOT要素分析

2.2.1

優(yōu)勢(shì)（S）。

（1）土地資源豐富、類型多。柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)占青海省總面積近40%。且受地貌、氣候、水文等因素影響，形成了多樣的土地類型，如耕地、林地、草地等，適宜進(jìn)行不同農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)，為其發(fā)展提供基礎(chǔ)保證。

（2）土地后備資源豐富，利用潛力大。海西州未利用地占全州土地總面積的61.2%，占青海省未利用地總量的81.6%[2]，且適宜開發(fā)的土地大部分分布于柴達(dá)木地區(qū)。只要采取合理措施，增加投入，后備土地資源的開發(fā)潛力巨大，既使是現(xiàn)已利用的土地也仍然具有較大的挖掘潛力。

（3）該園區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度明顯加快，綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)。形成了石油天然氣、鹽湖化工、有色金屬、煤炭等一批特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)；固定資產(chǎn)投資規(guī)模擴(kuò)大，基礎(chǔ)設(shè)施條件明顯改善，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整順利推進(jìn)，特色循環(huán)經(jīng)濟(jì)框架初步形成。

2.2.2

劣勢(shì)（W）。

（1）受限制的土地面積大，可利用面積小。由于地勢(shì)高聳，氣候嚴(yán)寒，降水少，蒸發(fā)量大，冰川、戈壁、裸巖、風(fēng)蝕殘丘和風(fēng)積流動(dòng)沙丘面積大，3成以上的土地面積難以利用和暫難利用。在已利用土地中，土地質(zhì)量也不高，尤其在耕地中的中低產(chǎn)田面積比重大，產(chǎn)量不高，生產(chǎn)水平低下。

（2）用地結(jié)構(gòu)不合理。該園區(qū)農(nóng)用地占比小，農(nóng)業(yè)用地中，牧業(yè)用地面積大，耕地和林地少，分布不均，牧草地占土地總面積的近30%，而耕地僅占土地總面積的0.11%，人均耕地遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全省人均水平；建設(shè)用地中，交通用地和水利設(shè)施用地比重偏低，尤其是水利用地，僅占建設(shè)用地總量的0.77%[2]。

（3）土地利用地域差距大。格爾木、德令哈地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)，是該區(qū)農(nóng)業(yè)、工業(yè)發(fā)展的中心，且非農(nóng)建設(shè)用地均相對(duì)集中在這2個(gè)地區(qū)，耕地保護(hù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾十分突出；東部的天峻縣、西部的茫崖、冷湖地區(qū)雖然地域遼闊，但耕地?cái)?shù)量極少，能夠適宜開發(fā)耕地的后備土地資源更少。這種地區(qū)差異不利于該園區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

（4）土地資源利用方式較粗放，利用水平較低。園區(qū)土地資源開發(fā)利用規(guī)?；⒓s化程度不高。小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)土地利用粗放，城鎮(zhèn)閑置土地、布局零散、低效率利用的現(xiàn)象較普遍。另外，受海拔高、水資源分布不均衡，加之干旱少雨，蒸發(fā)量大等因素的影響，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)受到較大制約。

（5）土地市場(chǎng)建設(shè)滯后。試驗(yàn)區(qū)土地資源市場(chǎng)化進(jìn)程緩慢，市場(chǎng)建設(shè)尚不完善，以市場(chǎng)有效配置土地資源的基礎(chǔ)作用尚未充分發(fā)揮，土地市場(chǎng)秩序治理整頓工作有待加強(qiáng)和鞏固。

（6）生態(tài)環(huán)境脆弱，破壞較嚴(yán)重。全區(qū)環(huán)境破環(huán)較嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境較差。從環(huán)境容量來看，德令哈、冷湖行委、茫崖行委為輕度超載區(qū)；從生態(tài)脆弱性評(píng)價(jià)來看，茫崖行委為脆弱，冷湖行委、大柴旦行委、德令哈市、烏蘭縣為較脆弱；格爾木市、都蘭縣為一般脆弱。

2.2.3

機(jī)會(huì)（O）。

（1）經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整將為節(jié)約集約利用土地提供強(qiáng)大的支持。隨著新一輪西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的實(shí)施，以及該園區(qū)上升為國(guó)家戰(zhàn)略，國(guó)家將從政策措施、資金投入、人才開發(fā)等方面加以支持。這些因素將促使整個(gè)園區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)得到逐步優(yōu)化，土地價(jià)格機(jī)制逐漸形成，有利于形成節(jié)約和集約用地的內(nèi)在機(jī)制。

（2）土地管理基礎(chǔ)不斷增強(qiáng)將為土地合理利用提供技術(shù)支撐。隨著園區(qū)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，公共財(cái)政投入加大，將為土地管理工作提供可靠資金保障，尤其為實(shí)現(xiàn)管理信息化、智能化的現(xiàn)代管理模式提供可能。國(guó)家各項(xiàng)扶持政策和投入，特別是“金土工程”和第二次全國(guó)土地調(diào)查的實(shí)施將為園區(qū)的土地管理工作提供良好的發(fā)展機(jī)會(huì)。

（3）土地管理的社會(huì)環(huán)境不斷改善。不斷完善科學(xué)民主決策機(jī)制，完善基層民主機(jī)制，全面推進(jìn)法制建設(shè)，也將為土地管理帶來良好的法制氛圍，為規(guī)范、約束和監(jiān)督土地利用帶來適宜的社會(huì)環(huán)境。

2.2.4

威脅（T）。

（1）當(dāng)前土地利用中的非協(xié)調(diào)性問題亟待解決。在當(dāng)前的城鄉(xiāng)建設(shè)中輕挖潛、重?cái)U(kuò)張的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍，部分行業(yè)盲目擴(kuò)張、重復(fù)建設(shè)的問題仍十分突出，城鄉(xiāng)、區(qū)域土地利用缺乏統(tǒng)籌，土地資源利用的整體效率不高，嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展；此外，一些地方不顧資源環(huán)境承載能力，過度開發(fā)建設(shè)，導(dǎo)致土地退化和破壞加重，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化，削弱了區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的能力。

（2）土地供需矛盾日益突出。國(guó)家提出新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略構(gòu)想后，青海省委、省政府將海西州作為全省農(nóng)村牧區(qū)綜合配套改革的試點(diǎn)；另外，省委、省政府把該園區(qū)作為全省新興工業(yè)基地來培育。這必然要求園區(qū)拓展發(fā)展空間，將會(huì)加大對(duì)居住用地、旅游用地、生態(tài)保育用地、工業(yè)用地的需求，土地供需矛盾進(jìn)一步凸顯。

（3）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與資源環(huán)境保護(hù)的統(tǒng)籌問題。試驗(yàn)區(qū)生態(tài)環(huán)境脆弱，草地退化、土地沙漠化、鹽堿化嚴(yán)重，水資源短缺，崩塌、滑坡、泥石流及地面塌陷、凍脹融沉等地質(zhì)滅害時(shí)有發(fā)生，土地資源開發(fā)與環(huán)境保護(hù)之間的矛盾日益突出。因此，如何統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)的矛盾成為試驗(yàn)區(qū)必須要解決的問題，如何統(tǒng)籌安排工業(yè)用地、城鎮(zhèn)化用地與生態(tài)環(huán)境用地也將成為構(gòu)建和諧園區(qū)的關(guān)鍵與挑戰(zhàn)。

2.3 交叉分析策略

在SWOT要素分析基礎(chǔ)上，再對(duì)各要素進(jìn)行交叉分析，得出交叉分析策略（圖1）。

3 柴達(dá)木循環(huán)經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)區(qū)的土地利用戰(zhàn)略選擇

通過以上的SWOT分析，形成以下土地利用戰(zhàn)略：

（1）堅(jiān)持按照節(jié)約、集約用地的要求，構(gòu)建土地開源節(jié)流機(jī)制，綜合開發(fā)利用后備土地資源，實(shí)現(xiàn)土地利用功能的動(dòng)態(tài)互補(bǔ)，科學(xué)保障園區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中對(duì)各類用地的合理需求。

（2）堅(jiān)持以提高土地資源綜合利用率和經(jīng)濟(jì)效益、保護(hù)生態(tài)環(huán)境為主要目標(biāo)的科學(xué)發(fā)展觀，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)、區(qū)域用地，統(tǒng)籌安排居住、工礦、交通、水利、生態(tài)用地，協(xié)調(diào)好土地利用、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系，協(xié)調(diào)好土地各功能目標(biāo)。

（3）嚴(yán)格保護(hù)耕地和優(yōu)質(zhì)牧草地，促進(jìn)生態(tài)建設(shè)，建立耕地保護(hù)的共同責(zé)任機(jī)制，提高資源保障能力，提高糧食安全、生態(tài)安全和社會(huì)經(jīng)濟(jì)安全的保障程度。

參考文獻(xiàn)

[1] 海西州統(tǒng)計(jì)局.海西州2012年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[R].2012.

[2] 青海省統(tǒng)計(jì)局.2013年青海省統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2013.

[3] STEINER G A，JOHN B M.Management Policy and Strategy：Text Reading and Cases[M].New York：Macmillan Publishing Co.，1979.

[4] 袁牧，張曉光，楊明.SWOT分析在城市戰(zhàn)略規(guī)劃中的應(yīng)用和創(chuàng)新[J].城市規(guī)劃，2007，31（4）：53.

[5] 李斌，董鎖成，李澤紅，等.蘭州市旅游業(yè)發(fā)展SWOT分析與對(duì)策研究[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2009，23（2）：84.

[6] 吳衛(wèi)華，夏斌，張美英，等.基于SWOT分析的惠州市土地資源可持續(xù)利用戰(zhàn)略研究[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2011，39（29）：192-193，204.