如何突破三大困局

喬寵如

個人賬戶為什么做不實？統(tǒng)籌層次為什么提不高？如何厘清養(yǎng)老保險與財政的關系？帶著這3個養(yǎng)老保險制度改革的當務之急，《經(jīng)濟》記者采訪了中國社會科學院世界社保研究中心主任鄭秉文，探討在三中全會全面深化改革的背景下這3個困局的解決之道。

做實個人賬戶為什么那么難？

《經(jīng)濟》：2000年我們就在遼寧開始試點做實個人賬戶?？墒前凑漳慕y(tǒng)計，個人賬戶空賬額逐年走高，到2012年年底已經(jīng)達到了2.6萬億元。有一些觀點認為，個人賬戶沒有必要做實，您怎么看？

鄭秉文：當初我們設定的制度目標是打算做實賬戶的。問題在于，做實個人賬戶的代價和效率如何？做實的目的是為了存銀行嗎？顯然不是。這種做法，會導致制度的財務可持續(xù)性受到極大的打擊，甚至破產。老農保就是先例。

上個世紀90年代初我們最初建立老農保的時候，老農保覆蓋人數(shù)曾高達9000多萬人，后來人數(shù)一直在下降，到2009年只剩下6000多萬。這有很多原因，但其中一個原因是，老農保賬戶那點錢的收益率太低了，就是存銀行的利息。在1995年，城鎮(zhèn)單位就業(yè)人員年平均工資5400元，2012年是4.7萬元。你想想，如果你1995年建立個人賬戶每月放百分之八的收入，只吃銀行那點利息，到2012年這些錢還能與17年以前的那個百分比等值嗎？肯定不能，百分之一也達到不了，這說明，做實賬戶的代價太大，效率太低，因為工資增長幅度比較大，比較快，這時攢錢吃利息是劃不來的，應該投資，千方百計提高利率，否則就虧大了。

這個道理說明，如果一個經(jīng)濟體經(jīng)濟發(fā)展和工資收入都很快，建立積累制就要吃虧，否則，就需有一個很好的投資體制，能把投資效率提高上去，把代價降下去，不讓投資收益率與社會平均工資增長率相差太多，差的太多了，賬戶養(yǎng)老金替代率就會下降的十分明顯，這個制度就是低效的，最終就會不得不退出歷史舞臺。

其實，在中國，13年來，賬戶做不實還有一個重要原因，就是轉型成本始終沒有制度化或以立法的名義真正解決，所以，每年做實賬戶的財政補貼壓力很大，不論是中央的還是地方的，都存在不小的壓力。但是，話說回來，即使解決了轉型成本，立法規(guī)定每年財政轉移支付相當于財政收入的一個百分比就徹底解決問題了嗎？我敢肯定也是不能的，關鍵還在于是否有一個投資體制。如果社保制度投資體制很好，各級財政也肯定會有動力為民生工程為做實賬戶“擠”出一些資金。如果硬是非理性地去做，最終導致的福利損失還是會轉嫁到老百姓身上。我舉個例子：2001年遼寧省做實個人賬戶時42號文件規(guī)定：“統(tǒng)籌基金不得占用個人賬戶基金”，但這個規(guī)定到2010年就堅持不下去了，理由很簡單，“占用”是劃得來的，“占用”能使老百姓的福利最大化，所以，從2011年就開始“借用”了。這就是鐵律。我個人認為，正式基于這個基本事實和理性思維，三中全會《決定》的表述是“完善個人賬戶制度”，代之以十幾年來的標準表述“繼續(xù)做實個人賬戶試點”。

但是，這里要做一個解釋是，做不做實賬戶，這是一個后臺運行的機制問題，不影響?zhàn)B老金的發(fā)放。

養(yǎng)老保險陷入提高統(tǒng)籌層次的困境

《經(jīng)濟》：我們歷次的文件中都提到要實現(xiàn)基本養(yǎng)老保險基金的全國統(tǒng)籌，為什么遲遲實現(xiàn)不了？

鄭秉文：在目前的制度結構下，一旦提高基本養(yǎng)老保險的統(tǒng)籌層次，很可能會出現(xiàn)“基金收入規(guī)模趨于縮小，而支出規(guī)模趨于擴大”的情況，最終會引起和擴大收支失衡的缺口，進而引發(fā)財政風險。

這是因為，第一，養(yǎng)老保險基金留在地方，對地方是有好處的。所以，基金留存多的地方是肯定不愿意上交的，這是提高統(tǒng)籌層次的第一個障礙。第二，我國養(yǎng)老金的征收和計發(fā)都是在地方層次完成的，征繳的這支隊伍，不是“中央軍”而是“地方軍”，他們的編制和財政資金供給都由地方供給，他們與地方政府是父與子的關系，地方政府的利益他們要服從。這個問題涉及中國社會保險經(jīng)辦服務體系管理體制改革的大問題。第二，提高統(tǒng)籌層次之后，潛在的一些問題要浮現(xiàn)出來，收支缺口壓力要增加。當個人人既考慮收入又負責支出時，它就有平衡收支的動力，一定會想辦法盡量平衡收支?；鸸芾砹粼诘胤秸畬哟危蛣荼匾朕k法擴大基本養(yǎng)老保險的制度收入，千方百計加大征繳力度來擴大收入，減少收和支的缺口。一旦提高統(tǒng)籌層次，這種收支平衡的壓力就隨之減輕甚至消失。養(yǎng)老金由上級直接按需要發(fā)放下來，從理論上講，地方政府的征繳積極性就不如以前那么大，征繳力度下降收入就會趨??；而收支壓力不在地方政府，它們對養(yǎng)老金的管理就松弛了，這樣一來，他們就可能做“老好人”，領取養(yǎng)老金的人數(shù)很可能就會比以前多，待遇水平也會進一步提高，這一少一多，制度的財務形勢就會發(fā)生逆轉。從全國范圍看，養(yǎng)老金的總體支出形勢就會同樣發(fā)生逆轉，可能導致養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口，缺口趨大，收支出現(xiàn)失衡，財政負擔就必然加大。

《經(jīng)濟》：有沒有化解這種潛在風險的辦法？

鄭秉文：在制度結構不改革的情況下，在目前的制度框架下，唯一的辦法就是加強管理，沒有別的好辦法。如果制度結構改革了，把收入和支出變成制度內生的一種動力，那和管理就沒有關系了。道德風險的發(fā)生，管理是一方面，但是抑制道德風險的根本，在于制度的建立。

現(xiàn)行的制度結構決定了統(tǒng)籌層次難以提高。提高就面臨著風險，不提高我們又面對這么多的困境和難處，進退維谷、左右為難。這說明，現(xiàn)行的統(tǒng)賬結合制度是有問題的。要化解這個風險，就要改變目前的制度結構才行，否則，就只能動用行政的手段，加強紀律，加強管理，加強各級的監(jiān)管力度。我理解，這個問題一定要與制度結構性改革聯(lián)系在一起，要同步設計，同步解決，單獨地就事論事地解決統(tǒng)籌層次問題，是非常難的，牽扯的利益太多，太復雜，幾乎是不可能的！只有實行制度結構性改革，使之變成一件內生機制，就迎刃而解了。

厘清國家財政和保險制度的關系

《經(jīng)濟》：為了解決現(xiàn)有的制度困境，您提出了“將雇主和雇員繳費都劃入個人賬戶”的“全賬戶”模式。這種模式有哪些優(yōu)點？

鄭秉文：第一，“全賬戶”模式制度使參保人的積極性、激勵性達到最大化。中國的制度存在很多的問題，這些問題都會歸結到一個點上，就是少交錢多拿錢。道德風險在參保人、企業(yè)、各級政府那里都充斥著，負激勵到處都是，致使制度收入能力太差。如果要加強制度的激勵性，“全賬戶”是一個很好的辦法，只有這樣才能從根本上解決制度收入的內生動力。

全賬戶還有第二個好處。養(yǎng)老保險制度如果按照全賬戶來設計，實現(xiàn)全國的統(tǒng)籌層次就可立馬實現(xiàn)，這樣，區(qū)域失衡等很多問題就隨之消失和解決。

《經(jīng)濟》：如果實行全賬戶模式，養(yǎng)老保險的社會財富再分配功能如何體現(xiàn)？

鄭秉文：養(yǎng)老保險制度的功能是多重的?，F(xiàn)階段，中國基本養(yǎng)老保險制度最急迫的問題應該是增加制度激勵性，讓不愿參加進來的人激勵他愿意參加進來，參加進來但不愿多繳費的人激勵他多繳費，愿意早退休和不愿長期繳費的人激勵他們愿意長期繳費，自動延期繳費，從根本上解決目前制度激勵性太差的痼疾，進而從根本上解決制度的財務可持續(xù)性。

保險制度的財務可持續(xù)性解決了，實現(xiàn)了三中全會說的“堅持精算平衡原則”，就等于支持了公共財政的再分配目標和社會公正的目標，道理很簡單：如果保險制度的財務不可持續(xù)，勢必會拖累財政，財政的財力就會被分散掉，無法保障再分配和社會的公平與正義，保險制度也會隨之垮臺。如果目標錯配，在現(xiàn)階段過分強調保險制度的再分配，很多人就會怕“被再分配”而少交錢，那時，保險制度拖累了財政，公共財政的再分配目標就會大打折扣。我們要有這個觀念，保險也好，財政也罷，大家各自的目標是不太一樣的，但大家都是納稅人的，羊毛出在羊身上。只有他們各自都健康起來，所有的制度也就健康起來了。

三中全會說，要處理好政府與市場的關系。在我們這個研究領域里，首先要厘清國家財政和保險制度的關系。目前的形勢是，國家財政每年都補貼很多，但是效率仍然很差，大量資金沉淀下來了，沒有用起來，財政補貼的動力就會越來越小，但財政的補貼又是必須的，這個制度離不開財政補貼，且補貼規(guī)模逐年擴大。但是，另一方面，各方面又不是非常滿意，包括參保人，就是說，國家花了錢，但卻沒有落下好。