城市型社會管理創(chuàng)新的思考

楊紹波 衛(wèi)金蘭

[摘 要] 在經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)、城市、人口變化中會出現(xiàn)社會管理的新情況、新問題，社會管理需要創(chuàng)新。從特大型城市上海社會的特征和社會管理的矛盾出發(fā)，提出社會管理的價值化管理、服務化管理、規(guī)范化管理等思路和相應的社會管理體系。

[關鍵詞] 社會管理；創(chuàng)新；價值化管理；服務化管理

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 12. 063

[中圖分類號] D035 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）12- 0101- 03

目前，大城市社會管理面臨新階段的問題、矛盾、機遇和挑戰(zhàn)，如何走出社會管理的新路子是各個大城市需要思考和實踐的新課題。上海等大城市信息化水平提高、城市發(fā)展模式轉變、產(chǎn)業(yè)和人口結構變動、城市格局變化等都會帶來或面臨新的社會問題和社會矛盾，也對社會管理帶來挑戰(zhàn)。如何創(chuàng)新社會管理、提高社會管理和服務水平，需要從更深的層次、更高的戰(zhàn)略、更實的角度來分析。

1 基本分析

據(jù)對社會管理的一般定義，廣義上，是由社會成員對社會的經(jīng)濟、政治和文化事務等進行的管理；狹義上，是在特定條件下，由權力部門授權對非經(jīng)濟、政治和文化部門管理的公共事務進行的專門管理。本文主要是從廣義上進行分析。社會管理和社會管理創(chuàng)新是綜合性、系統(tǒng)性概念，參與主體多，涉及到政府、企事業(yè)單位、社區(qū)、社會組織等；管理范圍多，涉及到社會關系、社會行為、社會問題、社會矛盾、社會公正、社會風險、社會穩(wěn)定等方面。

從社會管理內(nèi)容看，主要是管理與社會有關的政治、經(jīng)濟、法律、環(huán)境、文化等領域。社會管理包括外部力量對社會的管理以及社會個體或組織自我自律性的管理。社會管理有“小管理”和“大管理”之分。社會管理不是為了控制，它可以是柔性的、協(xié)同的和互動的，這是與傳統(tǒng)單位制管理模式的根本區(qū)別，是“大管理”的核心內(nèi)容，區(qū)別于“小管理”。

社會管理創(chuàng)新領域有社會管理的體制機制、模式、資金配置、手段、政策、技術、載體等的創(chuàng)新。社會管理創(chuàng)新更多的是“軟”創(chuàng)新，“硬”的技術、信息等創(chuàng)新只是其中一部分。

2 城市型社會分析

2.1 城市型社會具有“移民”特征

上海等大城市過去由移民型，未來也由移民型，移民型社會需要文化的塑造和社會的認同，要求城市型社會管理要融合移民的社會管理和服務需求，以更好的社會管理凝聚更多的移民。經(jīng)歷了20世紀30年代大移民，上海自20世紀90年代起又開始了第二次大移民。這次大移民更有深度和廣度，既有中國大陸各地移民又有國外、港澳臺移民，既有來滬創(chuàng)業(yè)就業(yè)的移民也有來滬定居、休閑、養(yǎng)老的移民。移民在為城市帶來經(jīng)濟活力的同時，也帶來社會管理、文化碰撞、文化沖突和文化融合等問題，使社會管理更加多樣化、復雜化。因此，要求提供適應不同移民群體的社會管理和服務需求。

2.2 城市型社會具有“國際”特征

上海20世紀是遠東大都市，現(xiàn)在正在建設國際化大都市，國際人才、科技、組織、文化、金融、航運等資源集聚，國際型社會要求上海適應國際人群的社會需求，國際交往的增多需要與國際社會“磨合”。上海是開放性社會，對外開放歷史久，開放程度高，開埠以來一直受海外經(jīng)濟和文化的影響，是東西方文化的結合點。目前上海國際化程度和深度都在發(fā)生變化，外籍人員也呈多元化趨勢。據(jù)第六次全國人口普查，2010年居住在上海并接受普查登記的境外人員共有20.83萬人，共涵蓋了214個不同國家和地區(qū)。其中，外籍人員14.32萬人；港澳臺居民6.51萬人。上海境外人員總量僅次于廣東省，占全國20.4%。居住在上海的外籍人數(shù)居全國第一，港澳臺居民人數(shù)居全國第二。外籍人員的增多要求上海國際化管理，逐步適應國際人群差異化的需求。

2.3 城市型社會具有“多元”特征

各民族、各種族、各收入人群齊聚上海等大城市，多元型社會要求社會管理“照顧”到各種人群，多元型社會要求建立多元人群的交流機制。上海多人種共聚、多民族共聚、多文化共聚，金領、白領、藍領共同生活在大上海，社會多元化特征明顯，對社會管理和服務的要求更高、更趨多樣化，要求上海社會管理更有針對性、社會管理方式更加靈活、社會管理理念更有層次。

2.4 城市型社會具有“品質(zhì)”特征

上海等大城市具有國內(nèi)一流的設施、一流的環(huán)境、一流的品味，整個城市品質(zhì)不斷提升，品質(zhì)型社會要求城市適應高層次社會需求，品質(zhì)提高要求社會管理水平相應提高，也需要更多更高層次的社會管理人才。上海是國際國內(nèi)金融、航運和商務商貿(mào)中心城市，白領文化根深蒂固，而隨著上海現(xiàn)代服務業(yè)和高技術產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展金領階層將不斷壯大，可以說，上海是精英社會，注重生活質(zhì)量和生活品位，注重生活情調(diào)、小資生活、文化內(nèi)涵，要求對社會進行品質(zhì)化、精細化管理。

3 現(xiàn)階段社會管理面臨的矛盾

3.1 經(jīng)濟發(fā)展與社會管理

經(jīng)濟波動、物價波動、房價上漲會導致社會矛盾，使社會穩(wěn)定感有所減弱，抗風險能力有待增強。在上海等大城市經(jīng)濟增長和經(jīng)濟發(fā)展中，產(chǎn)業(yè)調(diào)整、新城建設、舊區(qū)改造、人口流動是必然的，由此導致新的社會問題和矛盾。有時，在經(jīng)濟發(fā)展中面臨的管理問題也會涉及到社會管理的問題，有時會更多地考慮經(jīng)濟利益，忽視了社會管理問題帶來的負面效應。

3.2 社會管理與社會服務

社會管理與社會服務界限不清晰。社會管理中行政管理意識多一些，服務意識少一些。有的本來屬于社會服務的領域卻帶有行政管理的色彩。經(jīng)濟增長和發(fā)展了，舊的社會矛盾減少不多，新的社會矛盾出現(xiàn)了，社會面臨新的發(fā)展格局。上海等大城市要建設服務型政府，對社會服務的要求更高，更應該處理好社會管理和社會服務的關系。

3.3 傳統(tǒng)管理與信息管理

隨著信息和網(wǎng)絡技術的發(fā)展，有的傳統(tǒng)社會管理方式已經(jīng)不適應現(xiàn)代社會管理和社會服務的需要，而信息發(fā)展還會導致新的社會問題和社會矛盾。因此，上海等大城市需要研究信息化帶來的新的社會管理的挑戰(zhàn)和機遇，找準社會管理的矛盾和潛力點。

3.4 事前管理與事后管理

事前主動預防少一些，事后被動處理多一些。事前能夠落實、效果明顯的制度少一些，事后的就事論事、利益“擺平”的處理多一些。盡管上海在事前的社會管理機制設計上走在全國前列，但還需加大機制研究、創(chuàng)新、設計的力度。

3.5 社會控管與社會放管

政府希望社會組織發(fā)揮更大的作用，但又擔心社會組織出問題，很難把握“放”與“收”的“度”，因此，社會組織發(fā)展與經(jīng)濟社會的要求還存在一定的距離。上海在公益社會組織發(fā)展上出現(xiàn)了幾個亮點并在全國產(chǎn)生了較大的影響，但還需要在社會組織發(fā)展上進一步創(chuàng)新。

4 上海社會管理的方向

總體而言，可以逐步推動社會管理的4個轉變，即由控制化管理、管理化管理向服務化管理轉變，由事后管理向事前管理轉變，由一般管理向價值管理轉變，由“小管理”向“大管理”轉變，如圖1所示。

4.1 以服務化管理為前提

依托服務理念的管理才更能深入人心、更有效率。逐步樹立社會管理中服務的理念，提升硬件設施與軟件服務，優(yōu)化服務型政府、社會組織、社區(qū)服務中心等實體的社會管理和服務功能。構建社會服務政府、服務網(wǎng)絡、服務載體、服務人才、服務技術等社會服務體系，并與社會管理有機“融合”。提供更多的“溝通”渠道，提供更多的社會管理和服務信息，提供更為便捷、更為及時的社會管理和服務“產(chǎn)品”。

4.2 以價值化管理為根本

價值是個人、單位、企業(yè)的發(fā)展目標的體現(xiàn)，實現(xiàn)自身價值是個人、單位、企業(yè)等的高標準追求，這些也是整個社會價值體系的重要組成部分。價值由微觀到宏觀主要包括人生價值（生活價值、工作價值）；單位價值、企業(yè)價值；文化價值；社會價值等。通過社會管理創(chuàng)新，全面塑造包括海派國際文化、儒家家庭文化、和諧社區(qū)文化、鄰里互助文化、移民包容文化、海派白領文化在內(nèi)的東方文化價值體系，以文化發(fā)展提高社會的認同感，使個人人生理想和目標追求價值、實體的經(jīng)濟品牌和社會價值、區(qū)域形象價值等得以體現(xiàn)，逐步形成核心價值體系。美國、韓國、新加坡等國家在崛起之初也面臨很多社會問題，如商業(yè)壟斷、政治腐敗、民族糾紛等，但都采取了一系列的措施，尤其是在文化價值領域，逐步實現(xiàn)社會的公平與正義，緩解了社會矛盾，增強了向心力。

4.3 以生態(tài)化管理為依托

社會本身也有“生態(tài)”，社會“生態(tài)”有其形成和發(fā)展的規(guī)律，尊重社會本身的“生態(tài)”規(guī)律是社會管理和服務的基本要求。目前社會生態(tài)存在一些與經(jīng)濟社會發(fā)展不相適應的情況，尤其是包括外來人群和本地人群在內(nèi)的底層社會生態(tài)堪憂，影響到社會的穩(wěn)定。因此，社會管理要尊重社會“生態(tài)”規(guī)律，建立社會“生態(tài)”網(wǎng)絡。

4.4 以規(guī)范化管理為保證

相對于其他地區(qū)，上海有“規(guī)范”傳統(tǒng)和“規(guī)范”發(fā)展的優(yōu)勢。因此，在社會管理方面上海要進一步發(fā)揮“規(guī)范”的優(yōu)勢，進一步推動上海社會管理的規(guī)范化，不斷提高法制化管理水平，推動法律規(guī)范、制度規(guī)范、行為規(guī)范。社會管理很多時候是事后的“補救”，為此，要逐步推動社會管理由事后的“就事論事”式被動管理向事前的制度化主動管理，建立規(guī)范化的管理體系和長效機制。

4.5 以包容化管理為靈魂

城市包容程度的大小部分決定了移民的數(shù)量和質(zhì)量、城市發(fā)展的空間、城市社會的和諧程度。結合上海等移民城市特點，進行“海納百川”式的社會管理和服務，逐步推動思想包容、政策包容、心理包容、文化包容，逐步形成寬容、融合、互信的社會管理文化和氛圍。

5 上海社會管理的對策

5.1 政策配套支持體系

增強社會管理政策的導向功能。政策上支持或獎勵對社會發(fā)展和社會管理有貢獻的單位和個人，支持或獎勵促進家庭和睦、鄰里團結的個人。對于社會組織在管理和服務中產(chǎn)生的稅收，建議參照最低標準。創(chuàng)新財政管理體制機制，創(chuàng)新政府購買社會服務的機制，加大財政支持力度。

5.2 社會信息管理體系

打造社會信息平臺，構筑信息管理體系。發(fā)展社會管理綜合信息系統(tǒng)、綜治管理信息系統(tǒng)、網(wǎng)格化管理信息系統(tǒng)、社區(qū)信息化系統(tǒng)。應用云計算、物聯(lián)網(wǎng)等技術，發(fā)展綜合性社會管理服務平臺。建立綜合性的社會服務熱線，或建立健全專門的社會服務熱線。

5.3 社會協(xié)調(diào)管理體系

建立健全社會管理的綜合協(xié)調(diào)機制、綜合服務機制，建立健全政社、社社、社企合作社會管理和服務體系。建設綜合性的社會管理和服務中心。在大型社區(qū)、大型工程建設中設立綜合性的社會管理和服務中心。進一步搭建政社合作平臺，進一步擴大政社合作的試點。建立綜合性的社會管理和服務基金，或者引導公益性基金投資社會服務領域。

5.4 文化價值管理體系

以文化價值為核心，構筑社會文化價值體系，用文化的凝聚力來間接推動上海社會管理。努力塑造具有中國文化內(nèi)涵、上海文化特色、社會管理和服務特點的文化價值體系。如利用具有上海特色的“老娘舅”式的社會管理；對上海的文化核心價值、文化特色與社會管理和服務等進行大討論。

5.5 社會法制管理體系

法制化管理是社會管理的保證。目前關于社會管理方面的國家和地方法規(guī)還不完善，需要給以充分的重視。結合上海的實際和地方法制權限，制定或完善有關社會管理的法規(guī)，逐步建立綜合性的法制管理和服務社會的機制和體系。

5.6 社會組織管理體系

發(fā)揮社會組織的“緩沖器”作用，支持民間社會組織在提供公共產(chǎn)品、改善政府與社會之間關系、參與政策制定和反映公民訴求、保護弱勢群體等方面的積極作用，發(fā)展社會中介組織、社會協(xié)調(diào)組織，培育社會組織的協(xié)調(diào)、組織、中介、咨詢、信息等功能。上海打造社會創(chuàng)新孵化園、建立生態(tài)公益園以主動培育社會組織。北京建立樞紐型組織以扶持社會組織的發(fā)展。深圳推動社會工作的民間化專業(yè)化建設提升社會組織的專業(yè)能力。

5.7 社會應急管理體系

隨著政治、經(jīng)濟、社會甚至生態(tài)環(huán)境的變化，必然會出現(xiàn)一些事先無法預見的社會管理和服務的“盲點”，為此，社會管理要重視和及時發(fā)現(xiàn)社會管理和服務的“盲點”。如構筑社會防災體系、社會救助體系；針對新的城市布局，在新的重點區(qū)域、社區(qū)、城鎮(zhèn)進行社會綜合管理的試點和推廣。

5.8 人才管理服務體系

社會管理和社會服務的公益性比較強，但從事這一行業(yè)的人員地位和待遇不高，對人才的吸引力不大，缺乏高素質(zhì)人才。為此，要引進和培養(yǎng)社會管理和服務人才，如引進和培養(yǎng)社會公益組織服務人才、社會管理教育培訓人才、社會管理研究咨詢?nèi)瞬拧⑸鐣惫芾砗头杖瞬?、社會宣傳人才、社會信息人才、社會協(xié)調(diào)人才、社會投融資人才、跨專業(yè)的社會管理人才。

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