低碳農業(yè)補償機制研究

古南正皓 李世平

內容提要 隨著低碳農業(yè)這一概念的提出，低碳農業(yè)的外部性及其補償機制問題就成為低碳農業(yè)研究的重要突破口和立足點，但現(xiàn)有的研究不夠深入也缺乏明確的目的性。文章梳理檢討了中國農業(yè)生態(tài)補償?shù)奶剿髋c研究，分析提出在原有的農業(yè)政策基礎上建立一個全面的、層次分明的種植業(yè)低碳補償機制。

關鍵詞 低碳農業(yè) 補償機制 外部性

〔中圖分類號〕F322 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0125-04

一、引言

全球變暖日益威脅到人類社會的生存發(fā)展，2014年聯(lián)合國政府間氣候變化專門委員會（IPCC）發(fā)布的《第五次評估報告》肯定地指出人為活動導致的溫室氣體濃度增加是導致氣候變化的主要原因。IPCC的報告還顯示，2010年49（±4.5）總噸（gross ton）的溫室氣體排放量中，來源于農林業(yè)的排放當量占到了24%（其中直接碳排放占23%，間接碳排放占0.87%），僅次于工業(yè)（31%），但卻大于建筑業(yè)、交通運輸業(yè)和能源供應部門的碳排放當量，因此農林業(yè)是全球氣候變暖的重要貢獻者之一。

低碳耕作方式與傳統(tǒng)耕作方式相比，土地固碳效果明顯，據(jù)估計低碳耕作的土地含碳量比傳統(tǒng)耕作高20%，年均減排CO2 0.61～1.27噸/公頃。雖然低碳農業(yè)對改善生態(tài)環(huán)境貢獻巨大，但農業(yè)生產(chǎn)者更多追求的是經(jīng)濟效益，加之低碳農業(yè)存在外部性，激勵機制缺乏會導致低碳農業(yè)難以持續(xù)發(fā)展，因此建立低碳農業(yè)補償機制就成為發(fā)展低碳農業(yè)的必然要求。本文選取低碳農業(yè)外部性這一全新切入點，討論我國低碳農業(yè)補償機制的構建，為實現(xiàn)我國農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標提供思路和參考。

二、文獻綜述

根據(jù)麥肯錫公司的一項研究，2030年我國農業(yè)部門技術上可行的減排潛力達6.4×108噸CO2當量，占我國總減排潛力的近10%。陳泮勤根據(jù)經(jīng)驗模型推算，我國施用化肥、秸稈還田、施用有機肥和免耕措施對農田固碳的貢獻分別為4051×104 tC/a、2389×104 tC/a、3583×104 tC/a、117×104 tC/a，如果這些措施進一步得到推廣和應用，其固碳能力將得到進一步提升，總固碳能力能達到1.821×108 tC，占2008年我國能源活動碳排放的9.7%。①李迎春采用GAINS模型，模擬了減少氮肥施用量、優(yōu)化施肥、使用消化抑制劑和精準農業(yè)四種減排措施的農田N2O減排潛力。根據(jù)他的測算，到2030年，通過減少施肥可減排N2O約85kt，通過施用緩釋肥、長效肥可減排70kt，通過使用消化抑制劑可減排320kt，通過精準農業(yè)可減排140kt的N2O。李迎春：《中國農業(yè)氧化亞氮排放及減排潛力研究》，中國農業(yè)科學院博士學位論文，2009年，第87頁。

低碳農業(yè)能夠帶來巨大的生態(tài)效益，在國際上通常使用生態(tài)補償來激勵農戶實踐低碳農業(yè)的積極性。張誠謙在我國最早提出生態(tài)補償?shù)母拍?，認為資源在開發(fā)利用的同時，必須對其進行物質、能量投入以維持生態(tài)系統(tǒng)的平衡，并進一步根據(jù)這一特點探討了生態(tài)補償?shù)睦碚摶A和具體方法。張誠謙：《論可更新資源的有償使用》，《農業(yè)現(xiàn)代化研究》1987年第5期。在生態(tài)補償?shù)睦碚摶A研究方面，鄭海霞提出環(huán)境外部性理論、生態(tài)資產(chǎn)理論、生態(tài)服務功能價值理論和公共物品理論是生態(tài)補償?shù)睦碚摶A。鄭海霞：《中國流域生態(tài)服務補償機制研究》，中國農業(yè)科學院博士學位論文，2006年，第15頁。在生態(tài)補償機制研究方面，曹明德站在環(huán)境法學的角度提出，生態(tài)補償是環(huán)境資源的受益人、國家、社會組織對因保護生態(tài)環(huán)境而遭受損失個人或組織支付的一定的經(jīng)濟補償。曹明德：《森林資源生態(tài)效益補償制度簡論》，《政法論壇》2005年第1期。章家恩論述了生態(tài)系統(tǒng)服務的表現(xiàn)形式，指出生態(tài)系統(tǒng)服務研究必須同農業(yè)生態(tài)服務價值評估與生態(tài)補償統(tǒng)一起來。章家恩：《農業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的服務功能與可持續(xù)利用對策探討》，《生態(tài)學雜志》2004年第4期?？梢?，國內研究多從宏觀政策角度分析問題，缺乏針對性、系統(tǒng)性的補償研究，鑒于此，本文嘗試從農業(yè)生產(chǎn)節(jié)能減排的角度來構建低碳農業(yè)補償機制的整體框架。

三、低碳農業(yè)的外部性

1.低碳農業(yè)外部性的界定

外部性又稱外部成本或溢出效益，它包括外部經(jīng)濟與外部不經(jīng)濟。從產(chǎn)生領域劃分，外部性包括生產(chǎn)外部性和消費外部性。一系列農業(yè)生產(chǎn)活動導致低碳農業(yè)外部性的產(chǎn)生，因此低碳農業(yè)的外部性屬于生產(chǎn)外部性。從影響效果來看，低碳農業(yè)的外部效益屬于正外部效應，低碳農業(yè)的生產(chǎn)者在生產(chǎn)過程中降低的碳排放量，減緩了溫室效應，給整個社會帶來福利，從中并未獲得補償。從產(chǎn)生的時空角度來看，外部性分為代內外部性和代際外部性。低碳農業(yè)不僅對當代社會產(chǎn)生有益影響，同時這種有益影響向未來延伸，屬代際外部性。

2.低碳農業(yè)外部性的表現(xiàn)

（1）農業(yè)收益外溢

農業(yè)作為國民經(jīng)濟的基礎，其貢獻包括四個方面：產(chǎn)品貢獻、要素貢獻、市場貢獻、外匯貢獻。譚崇臺：《發(fā)展經(jīng)濟學概論》，武漢大學出版社，2008年，第76頁。其中要素貢獻最重要，即通過工農產(chǎn)品間的價格“剪刀差”為工業(yè)提供資本以及大量廉價勞動力。這種貢獻真實存在卻無法計量，也就沒有相應的補償。就此而言，我國農業(yè)存在明顯的收益外溢現(xiàn)象。

（2）保護生物多樣性，無償“提供”生態(tài)環(huán)境

采取低碳耕作的方式能有效避免傳統(tǒng)生產(chǎn)方式帶來的土壤肥力下降、侵蝕酸化嚴重、土壤微生物數(shù)量下降等諸多危害，從而間接起到保護生物多樣性的作用。生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，不論濕地、林地或者耕地等都具有凈化環(huán)境、防止水土流失的重要作用，社會公眾也從中無償受益。

（3）提高農產(chǎn)品質量，保護糧食安全

低碳農業(yè)促進了農業(yè)生產(chǎn)過程中資源的高效利用，有機肥替代化肥以及農藥使用量的降低都會提高農產(chǎn)品質量，從而推動綠色農產(chǎn)品的發(fā)展。優(yōu)質耕地不斷減少一定程度上威脅著農產(chǎn)品的供給，而推動低碳農業(yè)的發(fā)展，保護現(xiàn)有耕地資源，有利于糧食安全，維護社會穩(wěn)定。

四、現(xiàn)有補貼機制對低碳農業(yè)發(fā)展的制約

1.現(xiàn)有的糧食補貼機制

農業(yè)生產(chǎn)過程中的碳排放屬于外部性問題，其解決途徑有兩種：庇古機制或科斯機制。庇古機制通過征稅或補貼使外部性內部化處理，科斯機制是通過界定產(chǎn)權并允許產(chǎn)權交易來解決外部性問題。目前世界上大多數(shù)國家都采用較為靈活的庇古機制，采取征稅和補貼的方式來提高農業(yè)正外部效益。

補貼的方式一般有三種：直接補貼、投入補貼和產(chǎn)出補貼。李揚：《財政補貼經(jīng)濟分析》，新知三聯(lián)書店，1990年，第34頁。直接補貼是指不經(jīng)過市場等中間環(huán)節(jié)，政府直接將補貼款支付給農民。這種補貼既能直接增加農民收入，還能限制農產(chǎn)品的生產(chǎn)。投入補貼是政府對農產(chǎn)品生產(chǎn)過程中的投入環(huán)節(jié)進行補貼。一般有兩種途徑，其一是對降低內部成本進行補貼，例如農機購買補貼、良種補貼等；另一種是通過間接手段降低外部成本，例如提高對農業(yè)科技研發(fā)的投入、加強農業(yè)服務體系建設等。產(chǎn)出補貼，即政府對農業(yè)產(chǎn)品的價格給予補貼。產(chǎn)出補貼能有效提升農產(chǎn)品供給量，增加農民收入。

2.糧食補貼機制存在不足

農業(yè)顯著的外部性決定了農業(yè)可持續(xù)發(fā)展必須突破現(xiàn)有糧食補貼機制。當農業(yè)活動對自然環(huán)境造成的影響無法通過市場進行調節(jié)、外部經(jīng)濟行為無法獲得經(jīng)濟補償時，經(jīng)濟主體會采取外部不經(jīng)濟行為，造成生態(tài)環(huán)境惡化等后果。因此，使外部性內部化處理，激勵外部經(jīng)濟行為成為問題化解的關鍵。

現(xiàn)有糧食補貼政策只考慮到了促進糧食生產(chǎn)和增加農民收入，并未考慮到農民生產(chǎn)行為對糧食的影響。既要保證農民的種糧積極性，又要最大限度調動低碳農業(yè)發(fā)展的主動性，最為有效的方式就是將強制征稅變?yōu)檫m當補貼，降低農業(yè)成本，激勵低碳農業(yè)生產(chǎn)行為。

五、低碳農業(yè)補償制度的構建

1.低碳補償?shù)膬群?/p>

我國在向低碳經(jīng)濟轉型過程中面臨一系列困難，這主要是由于我國發(fā)展低碳經(jīng)濟的目標和能力存在矛盾。李猛：《中國模式與中國低碳經(jīng)濟困難》，《人文雜志》2011年第1期。解決矛盾的關鍵點就是低碳農業(yè)補償機制，它是以保護生態(tài)環(huán)境、促進人與自然和諧共處為根本目的，根據(jù)生態(tài)服務功能的價值評估結果，通過政府和市場兩種調節(jié)手段對那些因為保護生態(tài)環(huán)境而使自身利益遭受損失的主體進行補償?shù)囊环N將環(huán)境外部效應內部化的經(jīng)濟手段。建立健全低碳補償機制，就是要將低碳農業(yè)產(chǎn)生的正外部效益進行內部消化，形成一套合理有效的良性機制，確保各環(huán)節(jié)中生態(tài)環(huán)境的受益者付費、保護者得到合理補償。

2.低碳補償?shù)脑瓌t

（1）因地制宜的原則

我國幅員遼闊，人口眾多，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、生態(tài)環(huán)境質量差異較大。地區(qū)間差異決定了低碳補償不能“一刀切”，要根據(jù)不同地方的具體情況因地制宜提出相適應的補償措施、補償目標和補償方式。

（2）誰貢獻、誰受益原則

對于生態(tài)環(huán)境的維護，我們應該以預防為主，從源頭上減緩溫室氣體污染，運用市場經(jīng)濟手段對環(huán)境進行保護。當集體或個人用低碳方式從事農業(yè)活動，對低碳環(huán)保做出貢獻時，環(huán)境獲益者應對其進行資金、技術上的補償，政府也應給予其政策優(yōu)惠。

3.低碳補償?shù)闹黧w與客體

低碳補償法律關系的主體是指低碳補償法律關系中權利的享有者和義務的承擔者，根據(jù)產(chǎn)生依據(jù)和執(zhí)行職能可以分為補償主體、受償主體和實施主體。補償主體即低碳補償?shù)墓┙o方，具體指從他方促進碳減排的生產(chǎn)生活行為中獲益的地區(qū)、企業(yè)和個人，其界定和執(zhí)行的基本原則為：國家為主、補償能力優(yōu)先、誰受益誰補償；曹明德：《森林資源生態(tài)效益補償制度簡論》，《政法論壇》2005年第1期。受償主體即低碳補償?shù)慕邮苤黧w，具體指低碳生產(chǎn)建設過程中因為個體行為而給他方帶來利益或致使自身應得利益受損的一方；實施主體，是指實現(xiàn)低碳補償供給和接受的中間操作者。生態(tài)環(huán)境具有“公共物品”的屬性，加之補償參與主體眾多、生態(tài)受益和經(jīng)濟受損不易定量化，導致補償直接通過市場交易的成本過大、操作性較差，因此需要引入中間環(huán)節(jié)的實際操作者，最佳實施主體就是公共利益的代表者——政府。

低碳補償法律關系的客體是低碳補償法律關系權利和義務所共同指向的對象，張文顯：《法理學》，高等教育出版社，2011年，第113頁。應包括兩類：一是物，即自然資源和生態(tài)環(huán)境；二是行為，即農業(yè)生產(chǎn)活動中保護和改善自然生態(tài)、削減碳排放的行為。

4.種植業(yè)低碳補償?shù)姆秶?/p>

種植業(yè)低碳補償?shù)姆秶侵敢蛑黧w采取低碳生產(chǎn)方式對環(huán)境的修復、保護作用以及對低碳農業(yè)技術的研發(fā)投入和推廣而應給予補償?shù)幕顒涌偡Q。這主要包括：（1）經(jīng)濟主體因保護、修復生態(tài)環(huán)境而產(chǎn)生的實際費用；（2）因保護生態(tài)環(huán)境而承受損失的主體；（3）他人依法使用生態(tài)環(huán)境權利卻沒有向權利人提供報酬補償?shù)牟糠?；?）低碳補償主體間按照合同約定所需支付的補償金額；（5）低碳農業(yè)的科研與推廣投入費用；（6）對農戶使用節(jié)能減排技術或采取低碳生產(chǎn)行為應當給予的獎勵。

5.種植業(yè)低碳補償?shù)姆绞?/p>

國際通用的補償方式主要包括政府補償與市場補償。我國現(xiàn)階段主要以政府補償為主，這種方式在補償實施的初始階段扮演著至關重要的角色，隨著市場機制的逐漸成熟，可逐步引入市場補償方式。

政府補償包括：（1）貨幣補償。這是最直接的補償方式，主要通過財政轉移支付和專項基金這兩種途徑來實現(xiàn)，其中前者是我國目前生態(tài)補償和低碳補償?shù)闹饕侄巍＃?）政策補償。政府在其職權范圍內給予一些政策上的優(yōu)惠待遇，促進低碳農業(yè)的發(fā)展。（3）技術補償。補償主體向受償主體免費提供技術上的指導，提高其管理水平和生產(chǎn)效率。

市場補償是通過市場經(jīng)濟手段調節(jié)，從而改善生態(tài)環(huán)境質量。它包括：（1）征收生態(tài)環(huán)境稅費，通過向生態(tài)環(huán)境的享用者和受益者征收附加稅，補貼低碳生產(chǎn)行為的群體或個人，刺激農戶降低農業(yè)生產(chǎn)污染，改善生態(tài)環(huán)境。（2）打造農業(yè)碳匯交易市場。利用國際碳市場，改變傳統(tǒng)的農業(yè)組織形態(tài)，發(fā)展農林混合作業(yè)，達到雙贏的局面，從而對生態(tài)環(huán)境進行補償。（3）綠色產(chǎn)品標識。對使用環(huán)境友好型生產(chǎn)方式所生產(chǎn)的產(chǎn)品加以權威第三方認證的綠色產(chǎn)品標識，且將此類產(chǎn)品的定價標高于市場上的普通產(chǎn)品，而消費者在購買時實際已經(jīng)支付了所享受到的生態(tài)服務費用。

六、種植業(yè)低碳補償?shù)默F(xiàn)實路徑

1.在原有補貼機制中納入低碳生產(chǎn)的考量

農業(yè)生產(chǎn)中無法避免碳排放，對于生產(chǎn)過程中正常的碳排放應當予以免責。對運用低碳生產(chǎn)方式促進低碳農業(yè)發(fā)展的農戶應給予一定的獎勵，例如采取滴灌、免耕等方式對他們進行合理補貼。對種植蔬菜、瓜果與花卉的農戶來講，由于生產(chǎn)方式的不同，對自然環(huán)境的碳排放影響也大不相同。鑒于此，建議政府采取征稅和補貼雙管齊下的調節(jié)手段，在制定化石能源投入標準后，對于超過標準的適當征稅，對低于標準的進行補貼，但補貼的強度不宜太大，可以采取技術指導等方式。

2.大力開展低碳補償試點工作

從2011年開始，我國設定了各省的具體減排目標并通過建立碳交易試點來承擔減排責任，并大力推動各省的低碳工作試點的發(fā)展工作。馮宗憲：《基于影響因素分析的中國出口減排重點部門選擇和減排途徑研究》，《人文雜志》2013年第8期。許多地方進行了積極并卓有成效的實踐探索，積累了寶貴的經(jīng)驗。但就實際來看，對于低碳補償?shù)难芯恳岳碚撎接憽⒒A共性問題研究居多，而對不同地區(qū)、不同流域等具體區(qū)域的差異性研究不足，尤其是差異性基礎之上的低碳補償技術和低碳補償政策的研究極為缺乏，這導致目前低碳補償機制的相關研究存在著可操作性、可推廣性不足的弊端。因此，有必要在共性的基礎理論構建之上，進一步在低碳補償?shù)闹攸c領域，開展以建立系統(tǒng)性、全方位的低碳補償機制為目標的試點工作。

3.種植業(yè)低碳補償法制化

農業(yè)低碳補償制度是環(huán)境經(jīng)濟政策的法律化，是對保護資源環(huán)境的行為進行補償，以激勵經(jīng)濟主體采取環(huán)境友好型生產(chǎn)方式，達到保護生態(tài)環(huán)境的目的；其實質是補償主體通過征稅或補貼的方式，使環(huán)境資源外部性內部化，維護生態(tài)環(huán)境的服務功能。

在低碳環(huán)保的時代背景下，低碳農業(yè)補償機制作為一項環(huán)境資源領域新興的重要制度，它旨在實現(xiàn)不同區(qū)域、不同流域、不同產(chǎn)業(yè)、不同階層以及不同國家間經(jīng)濟利益和環(huán)境利益的再分配，促進各方博弈主體友好協(xié)作、利益共享與成本共擔。從本質上說，低碳農業(yè)補償機制就是對環(huán)境不均衡的一種矯正。目前，我國環(huán)境資源保護法仍然存在較多缺陷，對低碳補償機制的研究也處于起步階段，立法上缺乏系統(tǒng)性和完整性。尹海員、劉妍：《“后京都”時代我國碳金融市場發(fā)展的層次設計研究》，《人文雜志》2014年第7期。為了解決日益嚴重的生態(tài)危機，應該盡快將低碳補償機制的原則、范圍、方式、標準等內容以法律條文的形式予以明確，促進人與自然和諧發(fā)展。

作者單位：西北農林科技大學經(jīng)管學院