中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)

姚遠(yuǎn)

內(nèi)容提要 城鎮(zhèn)化作為中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)因素之一，既給中國(guó)發(fā)展創(chuàng)造了無(wú)限機(jī)遇，又給中國(guó)的國(guó)家安全帶來(lái)復(fù)雜而全新的考驗(yàn)。從中國(guó)的可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家安全的角度看，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)中，在能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會(huì)安全四個(gè)方面存在的問(wèn)題尤為突出和緊迫。這就需要以“強(qiáng)烈的城市意識(shí)”和“高度的城市自覺”，不斷創(chuàng)新建設(shè)模式和管理機(jī)制，積極探索并且豐富完善中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化之路，以應(yīng)對(duì)好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞 城鎮(zhèn)化 非傳統(tǒng)安全 城市自覺

〔中圖分類號(hào)〕F299.2 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2014）12-0102-07

2013年底召開的中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義。城鎮(zhèn)化作為中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵推動(dòng)因素之一，既給中國(guó)發(fā)展創(chuàng)造了無(wú)限機(jī)遇，又給中國(guó)的國(guó)家安全帶來(lái)復(fù)雜而全新的考驗(yàn)。2014年4月15日習(xí)近平總書記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表重要講話，指出要構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系。從非傳統(tǒng)安全的視角看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化面臨著能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會(huì)安全等領(lǐng)域的新挑戰(zhàn)。我們需要用新的發(fā)展理念、建設(shè)模式和管理機(jī)制，應(yīng)對(duì)好非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)，走出一條中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，維護(hù)國(guó)家安全。

一、非傳統(tǒng)安全視野下的中國(guó)城鎮(zhèn)化

改革開放以后，中國(guó)城鎮(zhèn)化以空前的速度和規(guī)模展開。2012年，城鎮(zhèn)人口達(dá)到7.1億，城鎮(zhèn)化率基本達(dá)到世界平均水平。這表明中國(guó)已經(jīng)告別以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的新時(shí)代。數(shù)據(jù)顯示，從1990年到2000年，中國(guó)城市的建成區(qū)面積從1.22萬(wàn)平方公里增長(zhǎng)到218萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)78.3%；到2010年，這個(gè)數(shù)字達(dá)到4.05萬(wàn)平方公里，增長(zhǎng)85.5%。從倍數(shù)來(lái)講，2010年是1990年的兩倍以上。①短短幾十年間，“鄉(xiāng)村中國(guó)”成長(zhǎng)為“城市中國(guó)”，中國(guó)的發(fā)展成果令世人矚目。如果說(shuō)六十多年前，“農(nóng)村包圍城市”的革命，使中國(guó)走上了獨(dú)立自主謀求發(fā)展的新道路，而改革開放之后，另一場(chǎng)“城市包圍農(nóng)村”的變革，開啟了“人類歷史上最大規(guī)模的城鎮(zhèn)化”，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)注入了持續(xù)的動(dòng)力，成為成就“中國(guó)模式”、“中國(guó)道路”、“中國(guó)奇跡”的重要基石。

非傳統(tǒng)安全理論為我們從國(guó)家安全的高度審視中國(guó)城鎮(zhèn)化提供了新視角。早在20世紀(jì)70年代，基本完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的西方國(guó)家就已注意到非傳統(tǒng)安全問(wèn)題。1972年羅馬俱樂部的《增長(zhǎng)的極限》一文率先指出了發(fā)展的不平衡將導(dǎo)致一系列問(wèn)題，預(yù)警了人類社會(huì)將要應(yīng)對(duì)的非軍事性的災(zāi)難，從而將非傳統(tǒng)安全納入人類的視野。冷戰(zhàn)結(jié)束后，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題在國(guó)際政治議程中的地位不斷提升。1998年，美國(guó)布魯金斯學(xué)會(huì)與日本國(guó)際交流中心合作出版的《新安全議程》被認(rèn)為是非傳統(tǒng)安全研究中的權(quán)威文獻(xiàn)，該書將恐怖主義、種族沖突、環(huán)境惡化、糧食和能源短缺、毒品交易、跨國(guó)犯罪、人口增長(zhǎng)和非法移民等不同于傳統(tǒng)的外部軍事威脅的問(wèn)題稱為非傳統(tǒng)安全。 翟坤：《美學(xué)者論全球非傳統(tǒng)安全問(wèn)題》，《國(guó)際資料信息》2000年第3期。巴里·布贊在《新安全論》中為非傳統(tǒng)安全設(shè)定了經(jīng)典的分析框架，包括了經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)安全和環(huán)境安全的內(nèi)容。他指出，經(jīng)濟(jì)安全涉及國(guó)家在參與全球市場(chǎng)、全球貿(mào)易、全球金融等過(guò)程中的安全內(nèi)容；社會(huì)安全包括移民問(wèn)題、宗教信仰、分離主義等方面；環(huán)境安全包括生態(tài)系統(tǒng)的破壞、能源問(wèn)題、人口問(wèn)題、食物問(wèn)題等方面。 [英]巴里·布贊等：《新安全論》，朱寧譯，浙江人民出版社，2002年，第10～11頁(yè)。在羅伯特·基歐漢和約瑟夫·奈提出的“復(fù)合相互依賴”分析框架下，“國(guó)家間關(guān)系的議題包括許多無(wú)明確或固定等級(jí)之分的問(wèn)題”，國(guó)家“在處理傳統(tǒng)的議題上取得的進(jìn)展已經(jīng)不夠了。當(dāng)今能源、資源、環(huán)境、人口、海洋和空間利用等嶄新的、前所未有的問(wèn)題，與軍事安全、意識(shí)形態(tài)和領(lǐng)土爭(zhēng)端等傳統(tǒng)的外交議題處于同等地位。” [美]羅伯特·基歐漢、約瑟夫·奈：《權(quán)力與相互依賴——轉(zhuǎn)變中的世界政治》，門洪華譯，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1991年，第29頁(yè)。2001年9·11事件以來(lái)，中國(guó)政府明確了非傳統(tǒng)安全問(wèn)題的重要性，將非傳統(tǒng)安全提到國(guó)家戰(zhàn)略安全的角度。2003年《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表王逸舟的《重視非傳統(tǒng)安全研究》，標(biāo)志著非傳統(tǒng)安全議題進(jìn)入了中國(guó)學(xué)者的論述范圍。此后，蔡拓的《全球問(wèn)題與當(dāng)代國(guó)際關(guān)系》、陸中偉編的《非傳統(tǒng)安全論》、査道炯主編的《中國(guó)學(xué)者看世界：非傳統(tǒng)安全卷》對(duì)非傳統(tǒng)安全展開研究，囊括了經(jīng)濟(jì)安全、金融安全、能源安全、環(huán)境安全、水資源安全、公共衛(wèi)生安全等諸多議題。 近年來(lái)關(guān)于非傳統(tǒng)安全的著作有：蔡拓：《全球問(wèn)題與當(dāng)代國(guó)際關(guān)系》，天津人民出版社，2002年；陸忠偉編：《非傳統(tǒng)安全論》，時(shí)事出版社，2003年；査道炯主編：《中國(guó)學(xué)者看世界：非傳統(tǒng)安全卷》，新世界出版社，2007年。但這些成果中，將城鎮(zhèn)化納入非傳統(tǒng)安全討論范疇的研究尚不多見。

在上一輪的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些不容忽視的問(wèn)題，值得從非傳統(tǒng)安全角度予以關(guān)注。中國(guó)科學(xué)院《新型城市化報(bào)告》總結(jié)城鎮(zhèn)化存在五大戰(zhàn)略性弊端。其中包括：一是在世界格局中，中國(guó)的城市化明顯滯后于工業(yè)化所對(duì)應(yīng)的非匹配；二是中國(guó)的城市化進(jìn)程中，明顯地表達(dá)出土地城市化快于人口城市化的非規(guī)整；三是中國(guó)的城市化亟需克服“城市和農(nóng)村、戶籍人口與常住人口”的非公平；四是中國(guó)的城市化偏重城市發(fā)展的數(shù)量和規(guī)模，忽略資源和環(huán)境的代價(jià)，呈現(xiàn)出粗放式生產(chǎn)的非集約；五是中國(guó)的城市化必須解決如何進(jìn)入現(xiàn)代管理制度、消除城市病的非成熟。 牛文元主編：《中國(guó)新型城鎮(zhèn)化報(bào)告（2012）》，科學(xué)出版社，2012年。李書磊認(rèn)為，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市擴(kuò)張的速度在一定程度上超過(guò)了我們對(duì)城市認(rèn)識(shí)和理解的水平，城市發(fā)展中伴隨著相當(dāng)?shù)拿つ啃?、扭曲與“建設(shè)性破壞”，第三世界普遍存在的“城市病”與“城市危機(jī)”在中國(guó)也見出苗頭。 李書磊：《“城鎮(zhèn)化新階段”札記》，《理論動(dòng)態(tài)》（第1945期），2012年12月30日。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中選擇怎樣的路徑，是既關(guān)系到中國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，也關(guān)系到中國(guó)國(guó)家安全的重要命題。筆者認(rèn)為，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的各種非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)中，在能源安全、環(huán)境安全、文化安全、社會(huì)安全四個(gè)方面存在的問(wèn)題尤為突出和緊迫。

二、城鎮(zhèn)化與能源安全

近三十年來(lái)，能源安全已不局限于為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和國(guó)防安全提供能源特別是石油的可靠充足且價(jià)格合理的供應(yīng)的層面，而是更加注重能源安全與氣候變化、節(jié)能減排、低碳經(jīng)濟(jì)等問(wèn)題的關(guān)系。1997年《京都議定書》的簽訂，世界各國(guó)重新界定了能源安全的概念，增加了能源的使用不應(yīng)對(duì)人類自身生存與發(fā)展的生態(tài)環(huán)境構(gòu)成大的威脅的要求。人們?nèi)找鎸⒛茉窗踩蜌夂蜃兓?lián)系起來(lái)，強(qiáng)調(diào)低碳經(jīng)濟(jì)在可持續(xù)發(fā)展中的作用。

伴隨城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，“汽車城市”在中國(guó)的出現(xiàn)和擴(kuò)張，給中國(guó)城鎮(zhèn)化帶來(lái)了更大的能源安全壓力。上一輪中國(guó)的城鎮(zhèn)化與低碳經(jīng)濟(jì)、節(jié)能減排的要求仍然相距甚遠(yuǎn)，其中“汽車城市”的出現(xiàn)尤其值得關(guān)注。2013年政府工作報(bào)告顯示，隨著城市居民消費(fèi)結(jié)構(gòu)加快升級(jí)，2013年城鎮(zhèn)居民每百戶擁有家用汽車21.5輛，比2007年增加15.5輛。 《2012年國(guó)務(wù)院政府工作報(bào)告》，新華社2012年3月15日電。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2012年統(tǒng)計(jì)公報(bào)，中國(guó)2012年末全國(guó)民用汽車保有量已達(dá)12089萬(wàn)輛。 《我國(guó)2012年末全國(guó)民用汽車保有量達(dá)到12089萬(wàn)輛》，新華社2013年2月22日電。在汽車保有量急劇上升的同時(shí)，中國(guó)出現(xiàn)了大批為汽車而建的高能耗、低密度的“汽車城市”。目前的中國(guó)城市規(guī)劃，在很大程度上仍在繼續(xù)20世紀(jì)上半葉西方人士為適應(yīng)汽車發(fā)展而提出的擴(kuò)大街坊和道路分等級(jí)學(xué)說(shuō)。在1993年和1994年，建設(shè)部相繼發(fā)布《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》和《城市道路交通規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》，以國(guó)家強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的形式，制造出一個(gè)個(gè)必須車進(jìn)車出、“與國(guó)際接軌”的“現(xiàn)代化城市”。 王軍：《城市的救贖》，《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》2010年第10期。很多中國(guó)城市的規(guī)劃奉行單中心格局，形成“攤大餅”城市擴(kuò)張模式。例如北京就是單中心的城市發(fā)展的典型，它以二環(huán)內(nèi)的舊城為中心，依賴快速環(huán)行路向外擴(kuò)張，形成了俗稱“攤大餅”的格局，城市中心區(qū)的聚焦效應(yīng)嚴(yán)重。伴隨這條思路的是小汽車優(yōu)先的交通戰(zhàn)略，造成了公共交通滯后、交通擁堵嚴(yán)重，依靠小汽車的通勤還帶來(lái)了巨大的石油消耗?！皵偞箫灐笔降某鞘袛U(kuò)張，也給城市電力、污水、供暖等市政系統(tǒng)帶來(lái)更大的能源壓力。

為小汽車服務(wù)的“汽車城市”思路，也曾主導(dǎo)過(guò)戰(zhàn)后西方的城鎮(zhèn)化浪潮，而這種發(fā)展模式，又是以巨額的能源消耗量為基礎(chǔ)的。汽車的發(fā)明，為設(shè)計(jì)人類生活的“汽車城市”提供了新的技術(shù)可能。服務(wù)汽車的高速公路成為連接城市的主要工具，隨后，城市迅速以空前的尺度綿延展開。在洛杉磯或鳳凰城這樣的美國(guó)西部城市，幾乎一切城市生活都依賴于汽車。據(jù)統(tǒng)計(jì)，北美地區(qū)的城市所消耗的能源，是所有非洲國(guó)家城市消耗量的16倍之多，也是亞洲或南美城市消耗量的8倍以上。 [英]邁克·詹克斯等：《緊縮城市——一種可持續(xù)發(fā)展的城市形態(tài)》，周玉鵬等譯，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2004年，第6頁(yè)。一些來(lái)自第三世界的批評(píng)聲音認(rèn)為正是那些最發(fā)達(dá)的城市造成了全世界范圍內(nèi)的環(huán)境惡化，因?yàn)樗鼈兊陌l(fā)展是建立在對(duì)資源的不可持續(xù)性利用和消耗的基礎(chǔ)之上的。

在城市化如何解決交通的問(wèn)題上，至少存在美國(guó)式“汽車城市”和日本式著力發(fā)展軌道交通的“電車城市”的不同。在人均資源相當(dāng)匱乏的日本，擁有一個(gè)尺度不遜洛杉磯的“首都圈”東京都市帶。它橫亙?nèi)毡娟P(guān)東地區(qū)的東京都、神奈川縣、千葉縣和琦玉縣，涵蓋人口達(dá)3000多萬(wàn)，2008年GDP達(dá)到了15200億美元，是世界第一經(jīng)濟(jì)都市帶。 Emilia Istrate， Carey A. Nadeau， Global MetroMonitor， http：//www.brookings.edu/research/interactives/global-metro-monitor-3， 2014年9月12日瀏覽。 但東京都市圈，通過(guò)上百條國(guó)營(yíng)鐵路（JR）、私營(yíng)鐵路、地鐵線路，總計(jì)近2000公里里程組成的軌道交通網(wǎng)迅速疏解人口，避免了小汽車通勤帶來(lái)的擁堵和低效率的能源消耗。借助軌道交通網(wǎng)的便利，日本城市既有較大的汽車保有量，又有較低的使用率，從而在既不傷害汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，又減少能源壓力之間達(dá)到了平衡。日本大力發(fā)展城市快速公交的城鎮(zhèn)化思路，用“電車城市”對(duì)接“步行城市”，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代城市之效率和人居城市之魅力之間的結(jié)合，值得中國(guó)借鑒。

目前，中國(guó)已成為世界第二大石油消費(fèi)國(guó)，汽車保有量的快速增加是中國(guó)能源需求增長(zhǎng)的重要原因。國(guó)家發(fā)改委報(bào)告顯示，2012年中國(guó)進(jìn)口原油27109萬(wàn)噸，對(duì)外依存度已達(dá)564%。 《發(fā)改委：2012年我國(guó)原油對(duì)外依存度564%》，新華網(wǎng)2013年2月5日電。汽油消費(fèi)增長(zhǎng)迅速的主要原因之一是家庭轎車的逐步普及。隨著城市化的進(jìn)步發(fā)展，對(duì)能源的需求也將進(jìn)一步增長(zhǎng)。長(zhǎng)期以來(lái)，一些中國(guó)城市在發(fā)展中盲目模仿美國(guó)，簡(jiǎn)單地把加州式的西部生活方式作為了美國(guó)城市化的全部，甚至成為中國(guó)現(xiàn)代化的參照系。我們不妨試想，要確保美國(guó)城市的能源需求，是否要依賴于飽受批評(píng)的美國(guó)世界霸權(quán)地位？對(duì)比整日川流不息的洛杉磯高速路網(wǎng)所消耗的巨額能源量，中國(guó)是否有能力建起這種高能耗的城市？近三十年來(lái)，在中國(guó)高度依賴外部能源的背景之下，能源安全的戰(zhàn)略意義日益突出，石油外交、能源外交成為中國(guó)外交戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)，中國(guó)不斷在全世界尋求重要而穩(wěn)定的能源進(jìn)口地。中國(guó)的國(guó)情和國(guó)力，不允許我們的城鎮(zhèn)化盲目效仿美國(guó)的城鎮(zhèn)化路徑。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議已經(jīng)提出，要“切實(shí)提高能源利用效率，降低能源消耗和二氧化碳排放強(qiáng)度”。從能源安全的角度看，在城市規(guī)劃上加強(qiáng)集約用地，發(fā)展快速公共交通，以改變對(duì)“汽車城市”的依賴，降低能源消耗，應(yīng)是中國(guó)城鎮(zhèn)化的必由之路。

三、城鎮(zhèn)化與生態(tài)安全

人們討論生態(tài)安全（或稱環(huán)境安全），是為了避免由于人類不當(dāng)活動(dòng)和自然因素造成環(huán)境破壞而導(dǎo)致的對(duì)人類健康、生物多樣性、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的威脅，確保公眾安全。 解振華主編：《國(guó)家環(huán)境安全戰(zhàn)略》，中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2005年，第3頁(yè)。 環(huán)境政治理論將環(huán)境安全引入了安全研究，使環(huán)境安全成為非傳統(tǒng)安全研究的一個(gè)重要領(lǐng)域。早在20世紀(jì)50年代，環(huán)保運(yùn)動(dòng)的先驅(qū)費(fèi)厄爾德·奧斯波恩和哈里森·布朗就表述過(guò)環(huán)境和安全的關(guān)系。在20世紀(jì)70年代以后，環(huán)境政治理論對(duì)環(huán)境安全的內(nèi)涵進(jìn)行了探討，如馬修斯的《重新定義安全》一文強(qiáng)調(diào)國(guó)家安全和國(guó)際安全應(yīng)當(dāng)包括世界資源、環(huán)境和人口問(wèn)題。冷戰(zhàn)結(jié)束后，環(huán)境安全問(wèn)題的研究更為深入，強(qiáng)調(diào)環(huán)境問(wèn)題在氣候變化、人口增長(zhǎng)、資源匱乏與國(guó)際沖突之間的關(guān)系等方面，對(duì)非傳統(tǒng)安全具有舉足輕重的影響。

在西方國(guó)家的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，生態(tài)環(huán)境保護(hù)也曾是國(guó)內(nèi)政治和國(guó)際政治的重要議題。例如20世紀(jì)60年代，日本政府奉行“開發(fā)主義”，以GNP來(lái)折算經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)國(guó)民的物質(zhì)需求，國(guó)家集中動(dòng)員人力物力，推進(jìn)管理。在日本城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，產(chǎn)生過(guò)諸如生活環(huán)境惡化、大氣污染、水質(zhì)污染、噪音污染、地盤下沉為代表的公害問(wèn)題，引起了尖銳的社會(huì)矛盾。日本社會(huì)掀起了持續(xù)多年的市民抗議運(yùn)動(dòng)，以抗議破壞環(huán)境的“開發(fā)政治”。其中代表性的案例有著名的“四大公害訴訟”，即四日市哮喘病、熊本水俁病、痛苦病、新潟市水俁病的訴訟，經(jīng)過(guò)住民運(yùn)動(dòng)的抗?fàn)幒妥笠碚h的支持，到70年代前期最終以社區(qū)受害居民的勝訴而告終。 張親培：《日本社區(qū)住民政治概說(shuō)》，《東北亞論壇》2003年第2期。由此可見，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的生態(tài)問(wèn)題，不僅關(guān)系到一個(gè)國(guó)家的可持續(xù)發(fā)展，也對(duì)社會(huì)穩(wěn)定乃至政治格局有重要的影響，日本的市民運(yùn)動(dòng)以及致力于環(huán)境保護(hù)的綠黨在歐洲的興起即為佐證。

在中國(guó)上一輪城鎮(zhèn)化過(guò)程中，由于過(guò)去實(shí)行粗放型、外延型、數(shù)量型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，加之城市人口膨脹、汽車增加、工業(yè)發(fā)展等原因，使得城市資源緊張、環(huán)境惡化。例如公眾關(guān)注的PM2.5問(wèn)題，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程中小汽車的大量使用密切相關(guān)。中國(guó)一些大城市大舉建設(shè)“汽車城市”，帶來(lái)的污染和排放問(wèn)題已使中國(guó)城市環(huán)境不堪重負(fù)。城市的盲目擴(kuò)張，還帶來(lái)地質(zhì)沉降、地質(zhì)災(zāi)害、水土流失、生態(tài)環(huán)境破壞等諸多問(wèn)題，資源環(huán)境負(fù)擔(dān)日益增加。例如，北京市人均年用水量由2004年的246立方米降低至目前的100多立方米，為此，北京不得不啟動(dòng)新一輪城市總體規(guī)劃修編，尋求破解之路。 《北京總體規(guī)劃修改將突出“瘦身”》，《新京報(bào)》2014年8月5日。

中國(guó)城鎮(zhèn)化面臨的突出的生態(tài)安全挑戰(zhàn)，至少有以下幾個(gè)方面值得關(guān)注。（1）污染問(wèn)題。中國(guó)每增加單位GDP的廢水排放量比發(fā)達(dá)國(guó)家高4倍，單位工業(yè)產(chǎn)值產(chǎn)生的固體廢棄物比發(fā)達(dá)國(guó)家高10多倍。⑤ 《北京建特大城市研究院》，《新京報(bào)》2012年9月4日。在上一輪城鎮(zhèn)化中，城市大氣中懸浮顆粒物、二氧化硫、氮氧化物持續(xù)增長(zhǎng)，空氣質(zhì)量嚴(yán)重惡化。中國(guó)日趨嚴(yán)重的污染不僅破壞了本土的山川河流，而且也損害了中國(guó)的形象。如沙塵暴、PM25懸浮顆粒物隨季風(fēng)被帶到東北亞鄰國(guó)，引起日韓對(duì)東北亞環(huán)境治理合作的關(guān)注。一部分則通過(guò)水域流往他國(guó)，如2005 年松花江流域發(fā)生的化工廠污染事件，俄羅斯就強(qiáng)烈要求中國(guó)解決水安全危機(jī)。（2）能耗和溫室氣體排放問(wèn)題。中國(guó)溫室氣體排放量已居世界前列，人均排放量相比過(guò)去也成倍增加；單位GDP的能耗是日本的7倍、美國(guó)的6倍，甚至是印度的2.8倍。⑤節(jié)能減排的目標(biāo)不僅是出于中國(guó)保護(hù)自身生態(tài)環(huán)境的需要，而且還關(guān)系到中國(guó)在國(guó)際政治中的承諾和形象。（3）耕地保護(hù)問(wèn)題。一些地方的城鎮(zhèn)化粗放盲目，大量圈占耕地，土地閑置和低效利用十分嚴(yán)重。中國(guó)固定資產(chǎn)投資的建設(shè)用地消耗系數(shù)是美國(guó)的2倍，德國(guó)的6倍，日本、英國(guó)與荷蘭的幾十倍。 國(guó)土資源部信息中心編：《中國(guó)國(guó)土資源安全狀況分析報(bào)告（2004-2005）》，中國(guó)大地出版社，2006年，第188頁(yè)。城鎮(zhèn)化土地利用效率的低下，使堅(jiān)守18 億畝耕地紅線，立足國(guó)內(nèi)實(shí)現(xiàn)糧食基本自給的基本國(guó)策面臨重重壓力。城鎮(zhèn)化的粗放盲目也是中國(guó)土壤重金屬污染惡化的一個(gè)原因。據(jù)環(huán)保部2011年披露，中國(guó)受污染耕地約有15億畝，占18億畝耕地的8.3%，土壤重金屬污染已威脅到糧食安全這一民生命脈。 《第二次全國(guó)土地調(diào)查：土壤污染危及18億畝耕地紅線》，《中國(guó)青年報(bào)》2014年6月6日。

中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將生態(tài)安全放在了突出位置，提出“高度重視生態(tài)安全，擴(kuò)大森林、湖泊、濕地等綠色生態(tài)空間比重，增強(qiáng)水源涵養(yǎng)能力和環(huán)境容量；不斷改善環(huán)境質(zhì)量，減少主要污染物排放總量?！杯h(huán)境安全既是關(guān)系到中國(guó)可持續(xù)發(fā)展的重大問(wèn)題，又是國(guó)際政治領(lǐng)域的焦點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)系到中國(guó)的國(guó)際形象。在全球環(huán)境治理體系下，中國(guó)既要承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，加強(qiáng)環(huán)境問(wèn)題治理，又應(yīng)通過(guò)借助城鎮(zhèn)化契機(jī)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以創(chuàng)造更具可持續(xù)性的發(fā)展空間。

四、城鎮(zhèn)化與文化安全

通常文化安全包括意識(shí)形態(tài)安全、民族文化安全、公共文化安全等方面的內(nèi)容。國(guó)際關(guān)系的建構(gòu)主義理論強(qiáng)調(diào)社會(huì)建構(gòu)和觀念分配對(duì)行為體的影響，因此將文化安全也引入了安全研究。彼得·卡贊斯坦就指出國(guó)家的安全環(huán)境不僅依賴于物質(zhì)內(nèi)容，也深受文化和制度內(nèi)容的影響。 Peter Katzenstein， The Culture of Security： Norms and Identity in World Politics， New York： Columbia University Press， 1996.當(dāng)前，城鎮(zhèn)化面臨的文化安全挑戰(zhàn)，主要集中于民族文化安全領(lǐng)域，在民族文化遺產(chǎn)保護(hù)、傳統(tǒng)文化傳承問(wèn)題上顯得尤為突出。民族文化及其認(rèn)同是國(guó)家認(rèn)同的基礎(chǔ)以及維系民族和國(guó)家的重要紐帶，也是民族國(guó)家的合法性來(lái)源。 [英]厄內(nèi)斯特·蓋爾納：《民族與民族主義》，韓紅譯，中央編譯出版社，2002年，第183頁(yè)。如果民族文化遺產(chǎn)受到侵蝕和損害，將影響民族的凝聚力和文化認(rèn)同，從而損害國(guó)家文化軟實(shí)力，乃至孕育國(guó)家危機(jī)。2005年國(guó)務(wù)院下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文化遺產(chǎn)保護(hù)的通知》強(qiáng)調(diào)保護(hù)文化遺產(chǎn)和保持民族文化傳承，是“連結(jié)民族情感紐帶、增進(jìn)民族團(tuán)結(jié)和維護(hù)國(guó)家統(tǒng)一及社會(huì)穩(wěn)定的重要文化基礎(chǔ)，也是維護(hù)世界文化多樣性和創(chuàng)造性，促進(jìn)人類共同發(fā)展的前提”，并提出“要從對(duì)國(guó)家和歷史負(fù)責(zé)的高度，從維護(hù)國(guó)家文化安全的高度，充分認(rèn)識(shí)保護(hù)文化遺產(chǎn)的重要性，進(jìn)一步增強(qiáng)責(zé)任感和緊迫感，切實(shí)做好文化遺產(chǎn)保護(hù)工作?！?/p>

然而，十多年來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的大拆大建，對(duì)中國(guó)文化保護(hù)帶來(lái)嚴(yán)重沖擊。一些城市在所謂的“舊城改造”、“危舊房改造”中，采取大拆大建的開發(fā)方式，致使一片片積淀豐富人文信息的歷史街區(qū)被夷為平地，一座座具有地域文化特色的傳統(tǒng)民居被無(wú)情摧毀，一處處文物保護(hù)單位被拆遷和破壞。由于忽視對(duì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，造成這些歷史性城市文化空間的破壞、歷史文脈的割裂，社區(qū)鄰里的解體，最終導(dǎo)致城市記憶的消失。 單霽翔：《城市文化遺產(chǎn)保護(hù)與文化城市建設(shè)》，《城市規(guī)劃》2007年第5期。在北京，1990年代末以來(lái)胡同的數(shù)量在以每年600條的速度減少，取而代之的是西城區(qū)的“金融街”、東城區(qū)的“金寶街”、崇文區(qū)的“新世界”等大型房地產(chǎn)項(xiàng)目。在南京，秦淮河兩側(cè)的歷史街區(qū)遭到持續(xù)拆除，43平方公里的南京老城現(xiàn)在僅剩不到1平方公里。據(jù)第三次全國(guó)文物普查統(tǒng)計(jì)，改革開放三十年來(lái)，中國(guó)有4萬(wàn)多處不可移動(dòng)文物消失，其中一半以上毀于各類建設(shè)活動(dòng)。 《國(guó)家文物局：全國(guó)四萬(wàn)處不可移動(dòng)文物消失》，《新京報(bào)》2011年12月30日。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)也因歷史街區(qū)的拆除，傳統(tǒng)社區(qū)的消亡，而使傳統(tǒng)民俗、禮儀、技藝等的傳承面臨“無(wú)本之木、無(wú)源之水”的局面。地方政府一味追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指標(biāo)的不當(dāng)政績(jī)觀和缺乏應(yīng)有的城市文化自覺，是造成這一嚴(yán)峻局面的重要原因。

歐洲國(guó)家快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，也經(jīng)歷過(guò)對(duì)歷史城市從破壞到保護(hù)的曲折歷程，但最終意識(shí)到了文化遺產(chǎn)不可再生的特殊價(jià)值，紛紛采取措施保護(hù)歷史城市。上世紀(jì)六七十年代，不少歐洲國(guó)家都通過(guò)立法來(lái)保護(hù)歷史城市，如法國(guó)制定《馬爾羅法》，英國(guó)制定《城市宜人環(huán)境法》。陳樂民先生曾說(shuō)：“我們經(jīng)常形容我們的文化是博大精深，歐洲也是博大精深的。我感到你不了解歐洲，很難說(shuō)了解了世界。它不僅僅是地理的歐洲，還是文化的歐洲?！?陳樂民：《歐洲文明的源頭》，《博覽群書》2003年第1期。文化的歐洲，并不只存在于雨果的小說(shuō)、黑格爾的哲學(xué)、莫扎特的音樂之中，它也活在被列入世界遺產(chǎn)名錄的塞納河、呂貝克、薩爾斯堡等地的風(fēng)景和街道里，活在內(nèi)部不斷現(xiàn)代化而外觀亙古不變的民宅、咖啡館、畫廊、博物館所構(gòu)成的城市生活里。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，在整體上原封不動(dòng)地保護(hù)歷史城市的風(fēng)貌，又在微觀層面實(shí)現(xiàn)了住房條件和基礎(chǔ)設(shè)施的改善與更新，已成為許多歐洲國(guó)家的文化自覺。對(duì)城市遺產(chǎn)的保護(hù)，既促進(jìn)了各國(guó)家的共同認(rèn)同，也展現(xiàn)了文化多樣性，提升了歐洲各國(guó)的文化軟實(shí)力。

城鎮(zhèn)化中缺乏應(yīng)有的文化自覺，是造成中國(guó)城市文化遺產(chǎn)屢遭破壞的重要原因。今天城市建設(shè)中文化自覺的缺失，固然與民族歷史上的貧窮、落后的屈辱有關(guān)，但是一些決策者將文化全球化錯(cuò)誤等同于以西方化、美國(guó)化為主的文化同質(zhì)化，也是其重要因素。為此，城鎮(zhèn)化亟需以高度的文化自覺，堅(jiān)持中國(guó)的文化自信，走出大拆大建的慣性，切實(shí)保存城市文化記憶。

五、城鎮(zhèn)化與社會(huì)安全

這里所說(shuō)的社會(huì)安全（social security）并不僅限于社會(huì)保障領(lǐng)域，而是指其廣義內(nèi)涵，即為使整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)能夠保持良性運(yùn)行和協(xié)調(diào)發(fā)展，而把妨礙社會(huì)良性運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展的因素及其作用控制在最小范圍內(nèi)。 關(guān)于社會(huì)安全的廣義與狹義內(nèi)涵，參考鄭杭生、洪大用：《中國(guó)轉(zhuǎn)型期的社會(huì)安全隱患與對(duì)策》，《中國(guó)人民大學(xué)學(xué)報(bào)》2004年第2期。在非傳統(tǒng)安全研究中的批判理論看來(lái)，“安全主體只能是民眾，不是國(guó)家，不是精英，也不是富人，不是強(qiáng)者?！?R.B.J. Walker， One World， Many Worlds： Struggles for a Just World Peace， London： Lynne Rienner， 1988， pp. 119～128.布斯指出，真正的安全只有通過(guò)人民和集體才能獲得，只有他者獲得了安全，自己才能有安全。 Ken Booth， “Security and Emancipation，” Review of International Studies， vol.4， 1991. 目前，中國(guó)城鎮(zhèn)化在城市擴(kuò)張和舊城改造中，已經(jīng)出現(xiàn)了貧富居住區(qū)域相對(duì)割裂、傳統(tǒng)社區(qū)解體等現(xiàn)象。由于城市資源分配體系的不盡完善，不同階層和群體之間缺乏有效的利益整合機(jī)制，誘發(fā)和加劇了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，如貧富差距過(guò)大、道德失范、信任危機(jī)和控制失靈等。

由于中國(guó)尚未建立物業(yè)稅的稅收機(jī)制，嚴(yán)重制約了地方政府的稅源，使得城市的公共服務(wù)投入不能正常回收。當(dāng)前常用的回收途徑就是拆房賣地，通過(guò)土地財(cái)政的方法，用土地出讓的收益支撐起公共服務(wù)的巨額投資。土地財(cái)政驅(qū)動(dòng)的城鎮(zhèn)化模式下，城市中心區(qū)的更新中，自然出現(xiàn)了高收入階層的新居民到來(lái)，原住居民被強(qiáng)制遷出的“紳士化”（gentrification）現(xiàn)象。中國(guó)城市大多是單中心的空間格局，住房?jī)r(jià)格自邊緣到中心逐級(jí)遞增。這就使老城市中過(guò)去的“貧富混居”開始轉(zhuǎn)向較為明晰的“貧富分居”，社會(huì)階層依城市空間中心和外圍次第分布，低收入及弱勢(shì)群體不得不選擇居住于城市郊區(qū)或邊緣地帶。保障性住房又往往建設(shè)于偏遠(yuǎn)郊區(qū)，由于周邊教育醫(yī)療、養(yǎng)老等配套設(shè)施和就業(yè)機(jī)會(huì)相對(duì)不足，低收入階層的“住有所居”雖相對(duì)改善，但“學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”的條件并未顯著改觀，甚至有所惡化，產(chǎn)生了社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的隱患。同時(shí)，一些城市的少數(shù)民族聚居區(qū)也面臨“紳士化”改造的沖擊，如何保存民族傳統(tǒng)社區(qū)，鞏固民族團(tuán)結(jié)，是保障社會(huì)安全的另一大命題。

中國(guó)的城鎮(zhèn)化有必要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，防范“紳士化”和“貧富分居”等現(xiàn)象帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。19世紀(jì)中期的巴黎改造，將窮人遷出巴黎中心區(qū)，貧富分居，成為今天法國(guó)巴黎暴亂的歷史根源。當(dāng)時(shí)的法國(guó)，在工業(yè)化過(guò)程中城市急劇擴(kuò)張，巴黎從58萬(wàn)人口增至170萬(wàn)，在市區(qū)出現(xiàn)了擁擠破落的“貧民窟”。為了“美化”城市，1852年拿破侖三世委派巴黎警察局長(zhǎng)歐斯曼，動(dòng)用國(guó)家權(quán)力成片拆遷，17年間巴黎43%的房屋被強(qiáng)制拆除。 秦暉：《城市新貧民何去何從》，參見http：//www.aisixiang.com/data/58375.html.19世紀(jì)以來(lái)，對(duì)歐斯曼的巴黎改造的批評(píng)聲就不絕于耳，如恩格斯稱將“巴黎變?yōu)橐粋€(gè)純粹的豪華都市”的做法為“歐斯曼的幽靈”；馬克思則斥責(zé)：“歐斯曼為了給游手好閑者的巴黎騰出地盤而把歷史的巴黎夷為平地的那種汪達(dá)爾行為”。 恩格斯：《論住房問(wèn)題》，《馬克思恩格斯選集》第3 卷，人民出版社，1995年；馬克思：《法蘭西內(nèi)戰(zhàn)》，《馬克思恩格斯選集》第3卷，人民出版社，1995年。馬克思所謂的“汪達(dá)爾行為”，源自是古代日耳曼民族的一支“汪達(dá)爾人”，他們?cè)诠?45年洗劫了羅馬，后來(lái)“汪達(dá)爾”變成了對(duì)文明肆意破壞的同義語(yǔ)。直至今日，巴黎的“富人區(qū)”和“廉租區(qū)”仍涇渭分明，階層對(duì)立、族群矛盾激化、暴力犯罪等問(wèn)題層出不窮。在拉美、非洲、南亞的一些發(fā)展中國(guó)家，也出現(xiàn)了城市中心分布著擁有巨額財(cái)富及受過(guò)教育的中產(chǎn)階層，但城市邊緣充斥著龐大貧民窟的現(xiàn)象。如果在城鎮(zhèn)化過(guò)程中形成相對(duì)固化的社會(huì)-空間性的階層隔閡和沖突，將會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。這種情形雖然在中國(guó)尚未出現(xiàn)，但其他國(guó)家的教訓(xùn)值得我們高度警惕。

日本的“社區(qū)營(yíng)造”在增進(jìn)社會(huì)凝聚力，提升社區(qū)自治能力和公共服務(wù)水平方面，是一種頗具參考性的模式，它在東亞的韓國(guó)和臺(tái)灣地區(qū)也產(chǎn)生了不小的影響。社區(qū)營(yíng)造作為日本獨(dú)具特色的一種地域治理模式，是指居住在一定地理范圍的人們?yōu)楸Ｗo(hù)生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量，持續(xù)以集體行動(dòng)來(lái)處理共同面對(duì)的社區(qū)生活議題，在解決問(wèn)題同時(shí)創(chuàng)造共同的生活福祉。在此過(guò)程中，居民與社區(qū)環(huán)境、居民相互之間建立起了緊密的社會(huì)和心理聯(lián)系。 胡澎：《日本“社區(qū)營(yíng)造”論——從“市民參與”到“市民主體”》，《日本學(xué)刊》2013年第3期。日文“社區(qū)營(yíng)造”的字面意思，直譯是“城市建設(shè)”，但它與漢語(yǔ)中偏重政府主導(dǎo)的“城建”一詞有著本質(zhì)不同。它不單是冷冰冰的硬件建設(shè)，而是以居民為主體，通過(guò)行政和居民的協(xié)調(diào)合作，從硬件、軟件兩個(gè)方面解決地域、社區(qū)特定課題的過(guò)程。中國(guó)的城鎮(zhèn)化可以借鑒日本及臺(tái)灣地區(qū)的社區(qū)營(yíng)造經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)居民參與，維護(hù)社區(qū)團(tuán)結(jié)，通過(guò)在共同建設(shè)美好家園的努力中化解社會(huì)沖突和風(fēng)險(xiǎn)。

六、城鎮(zhèn)化新階段的展望

走新型城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)被提上執(zhí)政黨的重要議事日程。中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議將城鎮(zhèn)化定位為“現(xiàn)代化的必由之路”，認(rèn)為“推進(jìn)城鎮(zhèn)化是解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題的重要途徑，是推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是擴(kuò)大內(nèi)需和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)的重要抓手，對(duì)全面建成小康社會(huì)、加快推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化具有重大現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)歷史意義?！崩顣谡J(rèn)為，在中國(guó)城鎮(zhèn)化已進(jìn)入全新階段的當(dāng)下，執(zhí)政黨要喚起強(qiáng)烈的城市意識(shí)，喚起高度的城市自覺?！皬哪撤N意義上說(shuō)，這是又一次‘進(jìn)城”，“應(yīng)對(duì)當(dāng)前城鎮(zhèn)化的形勢(shì)，用毛主席的話說(shuō)，也是一次‘趕考”。 李書磊：《城鎮(zhèn)化新階段”札記》，《理論動(dòng)態(tài)》（第1945期），2012年12月30日。面對(duì)城鎮(zhèn)化面臨的能源安全、生態(tài)安全、文化安全、社會(huì)安全等非傳統(tǒng)安全的新挑戰(zhàn)，我們需要“強(qiáng)烈的城市意識(shí)”和“高度的城市自覺”，不斷創(chuàng)新建設(shè)模式和管理機(jī)制，積極探索并且豐富完善中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化之路，以應(yīng)對(duì)好城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)。首先，在發(fā)展理念上，要以高度的道路自信，建立中國(guó)的“城市自覺”。要善于汲取外國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，立足國(guó)情，從中國(guó)的資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)、歷史文化的現(xiàn)實(shí)出發(fā)，探索城鎮(zhèn)化的“中國(guó)道路”，決不能盲目照搬西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化模式。其次，在建設(shè)模式上，要堅(jiān)定不移地走中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化之路，堅(jiān)持集約發(fā)展，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的城市。應(yīng)當(dāng)抓住不動(dòng)產(chǎn)稅開征的機(jī)遇，轉(zhuǎn)變城市政府過(guò)度依賴土地開發(fā)實(shí)現(xiàn)發(fā)展的增長(zhǎng)方式。通過(guò)“精明增長(zhǎng)”， 改變城市浪費(fèi)資源的不可持續(xù)發(fā)展模式。在擴(kuò)大城市規(guī)模的同時(shí)，必須堅(jiān)決保護(hù)農(nóng)地、生態(tài)和人文環(huán)境，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、可持續(xù)的增長(zhǎng)。第三，在管理機(jī)制上，要堅(jiān)持以人為本，建立以物權(quán)保護(hù)、社會(huì)協(xié)商、市民參與等為基礎(chǔ)的城市更新與發(fā)展新機(jī)制。在城市拆遷改造、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、社區(qū)維權(quán)等問(wèn)題上，要用更具彈性和活力的城市管理機(jī)制體制，發(fā)展協(xié)商民主，吸納社會(huì)各界的廣泛參與。

作者單位：南京大學(xué)政府管理學(xué)院

責(zé)任編輯：秦開鳳