宅基地產權型塑：市場、制度與慣習

內容提要 隨著我國城市化的推進，一方面產生了對建設用地的大量需求，另一方面則出現了農村宅基地大量閑置的現象，兩者之間的張力引發(fā)了人們對農村集體建設用地的關注。與主流學界的制度產權研究路徑不同，本文試圖從調研經驗入手，對農村宅基地“事實產權”的表現形態(tài)和內在機制展開分析。“事實產權”可以視為制度產權的一種社會適應，它的形成與市場、制度和慣習緊密相關。土地市場的發(fā)育程度在很大程度上影響了宅基地產權的利用模式，是形成宅基地權能配置規(guī)則的經濟基礎。在此基礎上，宅基地“事實產權”的形塑一方面受自上而下法律制度的影響，另一方面受自下而上地方慣習的影響，市場、制度與慣習的互動最終產生了實踐形態(tài)的宅基地產權。從“事實產權”出發(fā)，最終可以對當前各種宅基地問題進行全新且更為合理的解釋。

關鍵詞 宅基地產權 制度產權 事實產權 區(qū)域差異 區(qū)位差異

〔中圖分類號〕F301.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2014）12-0030-08

一、問題的提出

伴隨著中國城市化的進程，紛繁復雜的土地問題開始出現，宅基地問題是土地問題的一個重要分支。當前宅基地問題突出表現在兩個方面。其一是人口流動與宅基地閑置問題。隨著農村人口逐步向城市轉移，農村開始出現閑置的房屋與宅基地，空心村問題凸顯。國土資源部土地勘測研究院的調研數據顯示，當前農村宅基地的閑置率約為10%～15%，此即意味著當前已經有近2000萬畝宅基地處于閑置狀態(tài)， 韓康、肖鋼：《積極探索建立有中國特色的農村宅基地市場——啟動農村宅基地市場化改革研究》，《理論前沿》2008年第13期。而隨著城市化的推進，“未來20年，每年還將有上千萬畝宅基地閑置”。 李寧：《加強農村宅基地使用權管理的若干思考》，《農業(yè)研究與應用》2012年第5期。其二是城市外延區(qū)域的征地拆遷矛盾和小產權房問題。城市的發(fā)展與擴張帶來城市外延區(qū)域的土地增值，必然引發(fā)該區(qū)域內的宅基地使用權人對土地增值收益的爭奪，這在實踐中表現為征地拆遷中矛盾對抗和屢禁不止的小產權房建設問題。

產權模式是土地問題討論的核心內容，當前關于宅基地產權問題的討論多遵從制度研究的路徑，以引進西方新制度經濟學的產權理論分析我國宅基地產權問題者居多，把當前出現的諸多宅基地問題主要歸咎于宅基地產權殘缺。所謂“所有權殘缺”（The Truncation of Ownership），是指完整的所有權約束中的部分刪除，而之所以會出現這種情況，是因為“控制廢除私有權約束的職位已經被安排給了國家，或已由國家來承擔”。 周其仁：《中國農村改革：國家和所有權關系的變化（上）——一個經濟制度變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期。在所有權殘缺的背后，隱藏著產權與國家關系中的“所有權悖論”，即一方面所有權必須依靠國家才能得到有效執(zhí)行，另一方面，這種“國家侵權”又容易導致無效產權。 周其仁：《中國農村改革：國家和所有權關系的變化（上）——一個經濟制度變遷史的回顧》，《管理世界》1995年第3期。

從所有權殘缺的理論出發(fā)，宅基地產權遭遇“國家侵權”而呈現“產權殘缺”被認為是當前宅基地問題的根源所在：一方面，土地制度對集體土地所有權的限制形成了我國“城鄉(xiāng)二元土地制度的格局”， 劉守英：《破解城鄉(xiāng)二元土地制度格局》，《中國地產市場》2009年第5期。在這一格局下，集體建設用地（主要是宅基地）在轉為國有建設用地過程中的土地增值收益成為政府壟斷利益，這被認為是對農民財產權利的剝奪。 “現在搞現代化、城市化，又向農民索取土地價格‘剪刀差（土地征用和出讓之間扣除征地、規(guī)劃、基礎設施投入等所有成本后的地價差）。近20年間，剝奪農民又何止5000億元”。參見朱靖、何訓坤：《對農村集體建設用地流轉必然性的思考》，《農村經濟》2002年第4期。進而，當前征地拆遷中體現出的矛盾沖突問題被解釋為政府在侵犯農民土地財產權利過程中引發(fā)的農民抗爭問題。另一方面，土地制度對宅基地流轉的限制造成了建設用地資源配置效率低下的問題。這體現在農村大量閑置的宅基地本來可以為城市發(fā)展提供建設用地，現在卻由于制度對宅基地流轉的限制導致建設用地“供需不能夠見面”； 金曉月：《農村宅基地流轉模式構建探析》，《農村經濟》2006年第7期。這還體現在農村的房屋不能夠進行市場化交易，只能進行成本估價，從而導致農民的財產權利難以充分實現。 “由于宅基地房屋不能市場化交易，就只能進行簡單的成本估價。這樣，在有農民宅基地參與的大量交易活動中——無論是政府拆遷還是私下買賣、租賃，農民宅基地及房屋的真實交易價值就肯定會被低估?！眳⒁婇L子中：《當前農民市民化進程中的宅基地問題》，《中國經貿導刊》2011年第2期。

新制度經濟學的產權理論認為，產權的主要功能是幫助一個人形成他與其他人進行交易時的預期，相對于共有產權和國有產權來說，私有產權是最有效率的。 [美]科斯、阿爾欽、諾斯：《財產權利和制度變遷：產權學派與制度變遷：產權學派與新制度學派譯文集》，劉守英等譯，三聯書店出版社，2005年。依托于這一產權理論，諸多關于宅基地問題的研究對我國宅基地產權制度開出了私有化的改革藥方。

與上述制度研究路徑不同，近年來在社會學、人類學領域產生了一批以經驗研究為路徑的產權研究成果。例如，張小軍在對福建陽村的歷史地權進行考察時提出了“象征地權”的概念，認為“象征地權”是由文化形態(tài)決定的土地產權形態(tài)，是一種認同范疇的地權，是被人們認知并賦予意義的象征資本。從這個意義上講，“象征地權”構成了與“契約產權（地權）”相對的概念范式。張小軍的研究表明，象征地權的過度膨脹是契約地權不充分的主要原因。 張小軍：《象征地權與文化經濟》，《中國社會科學》2004年第3期。周雪光從社會學制度學派的解釋邏輯出發(fā)，提出了“關系產權”的概念，強調“產權是一束關系”。一個企業(yè)組織的產權結構反映了這個組織與組織內外環(huán)境之間長期穩(wěn)定的各種紐帶關系，關系產權是企業(yè)對組織環(huán)境的一種適應機制，而這個適應過程常常伴隨著“權利產權”的犧牲。 周雪光：《“關系產權”：產權制度的一個社會學解釋》，《社會學研究》2005年第2期。由此可見，從經驗出發(fā)的產權研究，更多的是圍繞著“事實產權”展開。所謂事實產權（De Facto Property），是指未被法律規(guī)范納入制度體系或與法律制度的既有規(guī)定不相符合而現實存在的財產權利，是在長期的生產生活互動中所形成的產權的實際形態(tài)，這種產權形態(tài)往往不同于制度規(guī)范的初始設置，可視為制度產權的一種社會適應。

以上兩種路徑的研究，在研究的邏輯起點上存在本質差異，制度研究是以理論模型為起點對現有制度體系展開的分析，經驗研究則以“存在即合理”為哲理假設，進而解釋這種存在是如何可能的。本文嘗試將經驗研究的方法引入宅基地產權研究，以筆者在多個省份農村開展的宅基地調研為經驗基礎，總結中國農村的宅基地“事實產權”形態(tài)，并分析“制度”、“慣習”與“市場”三股力量在型塑該“事實產權”形態(tài)中所起的作用。

二、農村宅基地的產權實踐

自上世紀90年代開始，各地農民陸續(xù)外出務工并逐年增多。隨著村莊人口的向外流動，村莊內部的居住格局發(fā)生了變化：一方面，一部分農戶成功落戶城市，在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)買房的農民近幾年也在逐年增多；另一方面，在村莊內部，農民在建新房時也開始逐步向集鎮(zhèn)或者公路兩旁集中。

1宅基地的產權權能與產權束

（1）宅基地的范圍

在農民的觀念中，宅基地是一個大于建房占地的土地范圍，它是一個以建房占地為中心向四周擴散以形成一個生態(tài)系統的土地范圍。就筆者調研的村莊來看，農民的宅基地一般包括建筑物占地、林園占地、禾場占地、堰塘占地，以及菜園占地。值得一提的是，如果農民無法在自己的建房占地周圍延伸以獲得堰塘、菜園等占地，而是在其他地方獲得了該占地，則農民不會將這樣的占地表述為自己宅基地的一部分。

宅基地是一個生態(tài)系統，除了建房占地，其他各部分都在農民的生產生活中發(fā)揮重要作用。林園地用于種植竹木，一方面用于擋風，另一方面可以利用竹木制作生產工具；禾場是晾曬谷物的地方；堰塘在上世紀90年代以前為農民提供生活用水，農民通過打井獲取生活用水以后，堰塘主要用于農業(yè)灌溉；菜園地為農民提供四季的蔬果。

如果將上述整個系統的占地都算作農民的宅基地面積，則農民的宅基地面積普遍較大。不過農戶的宅基地面積也存在較大差異。以筆者調研過的江漢平原農村為例，一般由祖上遺留下來的宅基地面積最大，約3000～4000平方米；由自留地轉化而來的宅基地占地面積次之，約1000～2000平方米； 這一類宅基地本身建筑占地面積并不大，但由于伴丘陵而居，農民逐步將一些荒山也算作自己的宅基地面積，這使得農戶的宅基地面積得以擴大。農民向公路邊或者集鎮(zhèn)邊遷移，通過與他人換地或者向他人購買而獲得的宅基地面積最小，約200～500平方米。

（2）宅基地產權權能

從農民對宅基地的利用來看，其所擁有的宅基地產權權能是極其豐富的，幾乎涵蓋占有、使用、收益、處分的全部內容。

首先，占有和使用是農民在實踐中享有的最基本的宅基地產權權能。在農民看來，農戶個體對自己宅基地范圍內土地的利用有完全的自主決定權，他人沒有任何理由干涉。建房當然是對宅基地最基本的利用了，除此以外，農戶會根據家庭的需要對宅基地進行靈活安排。比如筆者在Y村調研時發(fā)現：最近幾年，不少農戶將原先的禾場地開墾出來用于耕種，這種情況出現的原因一般是農戶家庭的耕種面積減小，不再需要大面積的禾場用地，因而選擇復墾耕種的方式對禾場地進行利用；還有一些遷移到新址居住的農戶，自行將原先破損的老房屋拆除并對原先的宅基地復墾以進行耕種。

其次，雖然宅基地產權的收益權能在村莊中存在，但并不多見。農戶需要通過出租房屋的方式實現宅基地產權的收益權能，然而村莊中出租房屋的情形不多，并且由于出租人與承租人之間往往是熟人關系，出租行為不一定能夠為出租人帶來租金收益。正如筆者在H村調研時看到的，有的家庭長年在外打工，他們愿意將房屋讓給同村關系要好的人居住，一般不收取租金，因為入住人可以對房屋進行照料，對于屋主而言算是保管房屋的一種方式。 村莊中的人都有保管照料房屋的生活常識，即房屋只有有人常年居住才能夠維持得更好，房屋無人居住，會毀損得更快。

最后，農民擁有對宅基地的處分權能，主要表現為宅基地的繼承、轉讓及贈與。宅基地的繼承由于房屋的繼承而當然地發(fā)生。已經在村莊以外定居的人，有的將自己的房屋及宅基地贈送給親友，也有的進行轉讓。農戶對房屋及宅基地的轉讓相對自由，只要買賣雙方達成合意，交易就算完成，村集體一般不進行干預。筆者在對村莊的宅基地流轉情況進行考察時發(fā)現，農民在簽訂房屋買賣合同時一般會邀請村組干部到場，村組干部此時僅充當見證人的角色，對買賣合同做出公證。

（3）宅基地產權束

周誠在對我國土地產權構成進行研究時繪制了我國土地產權束的構成圖，這個產權束，從形象上來看可稱之為“產權樹”：首先，土地產權束由土地所有者產權束、土地使用者產權束和土地宏觀管理者產權束組成，其中土地所有者產權束居于核心地位，后兩者實際上都是對土地所有者產權束的分割；其次，土地所有者擁有的產權權能包括占有、使用、收益和處分，土地使用者擁有的產權權能包括占有、使用、部分收益與部分處分，土地公共管理者擁有的產權權能指的是作為國民經濟管理者的國家對于土地在數量、用途等方面進行限制的權能；最后，土地的宏觀管理者對土地所有者產權進行強制性分割，土地使用者對土地所有者產權進行契約性分割。 周誠：《論我國土地產權構成》，《中國土地科學》1997年第5期。筆者試圖利用這一產權束理論剖析中國農村宅基地“事實產權”的構成。

首先，農戶已經將自己想象成為了宅基地的所有者，筆者將這種“事實產權”形態(tài)稱為“想象的私有化”。因為按照相關法律的規(guī)定，農村宅基地的所有者是集體而非個體農戶。農戶對于宅基地的利用形態(tài)表明其是以“所有者”的身份來對宅基地進行使用的，并且實際上，宅基地“事實產權”中“所有者”與使用者是合一的。

其次，農戶對宅基地享有的“所有者權利束”受到的唯一限制來自于國家，這表明了土地宏觀管理者產權束的存在。對于“所有者權利束”的限制主要表現為農戶在建房之前需要辦理宅基地使用權證，農戶不得占用耕地建房等，農村集體經濟組織在這個過程中扮演土地宏觀管理者代理人的角色。

最后，集體不享有宅基地產權權能，沒有對所有者權利束進行分割。雖然宅基地法律制度規(guī)定，宅基地屬于農村集體土地的一部分，其所有權主體應當為農民集體，但是在宅基地“事實產權”中，集體組織并未分享宅基地產權。筆者調研的所有村莊都從未發(fā)生過集體收回農戶宅基地的事件，即使宅基地上的房屋毀損滅失多年，宅基地產權依然歸屬農戶個體。 當然，這也并不絕對，村莊也確實存在村級組織“收回”宅基地的情況：村莊中的五保戶，如果是享受集體福利（國家福利）進行養(yǎng)老，由村級組織負責安葬，則該五保戶的房屋及宅基地在其過世以后，由村集體享有所有權。但是這種情形下的“收回”實際上是村集體對五保戶財產的繼承。

2宅基地的利用模式

農戶對于宅基地的利用由于宅基地的區(qū)位不同而呈現差異性。因而有必要根據宅基地所處的地理區(qū)位不同，將宅基地分為具備區(qū)位優(yōu)勢與不具備區(qū)位優(yōu)勢兩種。在村莊中具備區(qū)位優(yōu)勢的宅基地，指的是位于道路兩旁或者接近小集鎮(zhèn)而能夠享受到學校、醫(yī)療便利區(qū)域的宅基地，而村莊中大部分的宅基地都位于公共品匱乏的區(qū)域，稱之為不具備區(qū)位優(yōu)勢的宅基地。

首先，不具備區(qū)位優(yōu)勢的宅基地閑置率并不算高。雖然當前村莊中有大量的人口外出務工，但是由于一部分勞動力是季節(jié)性外出務工（農忙時節(jié)務農，農閑時節(jié)務工），所以他們的房屋只是在農閑時節(jié)空置，不能算作閑置；還有一部分家庭是年輕人外出務工，年長者在村務農，農村的房屋由家庭中的老年人居住，亦沒有閑置；常年全家在外務工的家庭，在村的房屋出現較長時間的閑置，已經遷出村莊的人在村的房屋才算真正閑置。

其次，不具備區(qū)位優(yōu)勢的閑置宅基地主要呈現自然荒廢、復墾利用以及轉讓等幾種狀態(tài)。事實上，隨著村莊中在外定居人口的增加，在這些不具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域，擁有閑置房屋的農戶都希望能夠將自己的房屋轉讓出去，但是往往缺乏購買者，即使村莊中有一些出售房屋及宅基地的案例，其交易價格一般都不及房屋的建造成本。 吳秋菊：《論宅基地使用權流轉的隱形市場——基于江漢平原X村和X集的比較分析》，《華中農業(yè)大學學報》2013年第2期。對于宅基地上的房屋已經倒塌或者接近倒塌的情況，不少戶主選擇自主復墾宅基地，然后用于種植樹木。值得一提的是，這些區(qū)域的宅基地流轉中出現了農戶將自己的承包地連同房屋及宅基地一齊轉讓的現象，將此稱之為村莊中的“搭地售房”現象。在搭地售房中，附帶的耕地一般也是有交易價格的，而耕地質量是決定房屋能否銷售出去以及房屋銷售價格的關鍵因素。不過，正如筆者在H村調研時看到的，即便附加了耕地，當前依然是想要出售房屋的人多，而想要購買的人少。在S村，還出現了農戶購買他人宅基地用于耕種的情形。 林輝煌：《江漢平原的農民流動與階層分化：1981～2010——以湖北曙光村為考察對象》，《開放時代》2012年第3期。

最后，在具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域，完全沒有宅基地閑置的現象，宅基地流轉頻繁，并且大多能夠為宅基地使用權人帶來較高的經濟收益。比如筆者所調研的H村，圍繞著一個集市有一片農戶集中居住的區(qū)域，該集市有直達縣城的公交車，還有小學、商店等各類基礎設施，這對于周圍的村民產生了極大的吸引力，村民在重建房屋時都希望能夠遷移至這片區(qū)域居住。

三、宅基地“事實產權”的形塑

農村宅基地的“事實產權”是在特定的經濟、法律和文化土壤之上滋長出來的，形成了不同于制度設定的產權權能及利用模式。在形塑宅基地“事實產權”的過程中，土地市場、制度規(guī)范和歷史慣習發(fā)揮了至關重要的作用。

1土地利用與土地市場

巴澤爾的研究表明，產權的界定是一個不斷演進的過程。隨著新信息的獲得，資產的各種潛在有用性被技能各異的人們發(fā)現，并且通過交換他們關于這些有用性的權利而實現其有用性的最大價值。 [美]巴澤爾：《產權的經濟分析》，費方域、段毅才譯，上海人民出版社，1997年，第3頁。受此啟發(fā)，關于土地產權的研究也可以從土地的利用形態(tài)展開討論，不過筆者在此僅對土地最主要的兩種利用方式——耕種與建設——進行討論。

土地用于耕種，土地上即產生了由耕地地租決定的利益量，而農地產權制度則要確定一個關于該利益量在各主體之間的分配規(guī)則。與之相似，土地如果用于建設，則產生由建設用地地租決定的利益量，建設用地產權制度亦要產生該利益量的分配規(guī)則。需要指出的是，建設用地地租與耕地地租存在差異：建設用地地租沒有耕地地租中的絕對地租作為組成部分，其特征是“位置對級差地租具有決定性的影響，土地固定資本的增加也會提高建筑地段的級差地租”。 周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第323頁。

土地市場的形成為建設用地地租利益的實現創(chuàng)造了條件。一方面，土地市場為建設用地地租利益的實現搭建了平臺，只有通過土地市場進行交易，建設用地的地租利益才能得到顯性化的體現；另一方面，土地市場的供求關系是建設用地地租利益實現程度的決定條件，也就是說，不同的供求關系下建設用地地租利益實現的效果是不一樣的。

在普通村莊中，一些具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域可以產生作為建設用地的土地級差地租，并且形成一定的土地市場。普通農村建筑用地的地租主要是由于土地固定資本的增加而產生的級差地租，這里土地固定資本的增加主要指的是道路、學校、醫(yī)院等公共設施的建設，雖然這些都不是由個體農戶直接提供的，但是這些基礎設施產生了該地段的土地作為建設用地的價值。 一般農村（相對于城郊農村及鎮(zhèn)郊農村而言）的建設用地地段的地租受其所處的位置的影響較小，由于距離城市的距離比較遠，城市的擴張對于這些區(qū)域的建設用地地段的地理位置并沒有發(fā)生很大的改變，即城市的擴張很難說使得這些區(qū)域的地理位置變好。并且由于這些區(qū)域所具備的公共品優(yōu)勢，形成了周圍的村民對于這片區(qū)域建設用地的需求，而在這片區(qū)域的老住戶想要轉手自己的房屋及宅基地時，宅基地基本的供求關系得以實現，因而在普通村莊中具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域也能夠形成宅基地流轉市場，這是H村小集市的建設用地市場得以形成的內在邏輯。

不過，在普通農村不具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域，建設用地的土地市場基本沒有發(fā)育起來。一方面，不具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域，農民的宅基地只具備極少的甚至不具備建設用地的級差地租。這正是筆者在村莊考察時看到的，農民難以對宅基地作為建設用地的價值進行判斷，相反，他們只能夠參考土地的耕種價值對宅基地的價值進行判斷，而據此參考標準，農民認為宅基地的價值是不及耕地的。另一方面，在城市化進程中，越來越多的人口由村莊流向城市，在村莊中想要轉讓房屋及宅基地人多，而想要購買者少之又少。這在江漢平原的村莊中表現的尤為明顯，江漢平原屬于典型的“原子化”地區(qū)，村民對于村莊缺乏歸屬感。 賀雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山東人民出版社，2009年，第32～34頁。所以，當地村莊中雖然出現了宅基地流轉的案例，但是多發(fā)生在人口流動較小的上世紀八九十年代，近年來村莊中的房屋“市場”則是供過于求。因此，在這樣的不具備區(qū)位優(yōu)勢的區(qū)域，實際上很難發(fā)育出建設用地土地市場。

在城市郊區(qū)，由于城市的擴張，該片區(qū)域的土地成為城市擴張所需要建設用地的儲備資源，從而形成了用于建設的土地市場。城市郊區(qū)建筑地段的土地的地租受地理位置的影響非常直接，城市的擴張使得該區(qū)域的級差地租提升，此外城市向外擴張也會帶來對該地段土地固定資本投入的增加，從而提升該地段的土地級差地租。

綜上，只有當土地用于建設，建筑地段的土地市場發(fā)育起來的時候，才逐步產生了對作為建設用地的土地的產權利益進行分配與確定的必要。

2宅基地制度考量

宅基地法律制度屬于制度產權的范疇，國家通過法律規(guī)范對宅基地產權進行塑造，這是宅基地產權自上而下的型塑渠道。根據《物權法》及相關法律規(guī)定，我國的宅基地產權制度以農民集體享有宅基地所有權和農戶享有使用權為基本形態(tài)。

首先，宅基地的所有權人是農民集體。農民集體擁有的所有者產權束是宅基地產權中最為根本的，包括對宅基地的占有、使用、收益和處分的權能。但是為了發(fā)揮宅基地作為農民最基本的福利保障功能，集體將大量的權能讓渡給了擁有使用權的農戶。集體作為宅基地的所有權人，其享有最基本的兩項權能是收益與收回權能，宅基地的社會保障性質使集體放棄了收益權能，但是按照法律規(guī)定，其依然享有“收回權”，即在滿足一定的條件下，集體是能夠將農戶使用的宅基地收回的，“收回權”是為了保障集體范圍內的宅基地的集約節(jié)約利用。 最早對“收回權”進行規(guī)定的是1982年由國務院頒布的《村鎮(zhèn)建房用地管理條例》，但是該條例于1986年被《土地管理法》明令廢止；1995年由國土資源部出臺的《確立土地所有權和使用權的若干規(guī)定》規(guī)定了一些集體收回宅基地的辦法。

其次，農戶擁有宅基地使用權。按照一般的產權理論，農戶擁有的宅基地使用權產權束包括占有、使用、部分收益與部分處分的權能?；诜ɡ?，使用權人的處分權只要不影響到土地所有權人權利的實現就應當是合理的。但是，為了維持宅基地的社會保障功能，我國宅基地相關法律制度對農民的宅基地使用權流轉進行了限制，目的是為了維持農民與作為社會保障的宅基地之間的穩(wěn)定關系。

最后，國家具有土地的宏觀管理者與所有者的雙重身份。國家作為土地的宏觀管理者，對土地所有者的產權進行一定的分割具備天然合理性，在現代國家中不可能有完全不受國家管控的土地權利。需要指出的是，在我國城鄉(xiāng)二元的土地制度格局中，國家實際上也分享了一部分農村土地的所有權，這其中就包含了對宅基地所有權的分享。在我國，由于國家完全掌控土地的一級市場，國家獲取土地由集體轉為國有過程中的壟斷利益，這表明即使是除去國家的土地宏觀管理者身份，農民集體也非集體土地唯一的所有權人。

3慣習的力量

慣習是影響地權分配的一個因素，它是包含村莊文化、習俗等在內的意涵豐富的概念。慣習通過自下而上的渠道影響地權分配，成為型塑宅基地“事實產權”的重要因素。

首先，文化習俗對土地產權有直接影響，它能夠生產出人們對地權的認知體系，這正是張小軍所表達的“象征地權”。文化習俗對地權的影響在華南宗族性的村莊 賀雪峰：《村治模式：若干案例研究》，山東人民出版社，2009年，第32～34頁。中體現尤為明顯，在宅基地產權方面亦有體現。2013年6月，筆者在桂東南的幾個村莊考察時發(fā)現，當地極少發(fā)生房屋買賣與宅基地流轉的案例，即使村莊中有大量閑置的老宅。深究其原因：一方面是由于當地村莊中的老宅常是父輩遺留給數個兒子的，多子共有增加了財產處分的難度；另一方面是由于當地村民持有深厚的鬼神信仰傳統，他們一致認為已過世的長輩是一直生活在老宅中的，在世的人處分房屋會導致自己的祖宗失去居所。在宗族文化傳統下，當地發(fā)育出復雜的祖業(yè)產權體系：房屋及宅基地是“祖業(yè)”，其所有權的主體是由血緣關系形成的一個團體，該團體由已經過世的祖先、現世的個體以及尚未出生的子孫后代共同組成，因而現世的個體實際上對于“祖業(yè)”沒有完整的處分權。由此可見，村莊的文化傳統對地權（包括宅基地產權）的塑造發(fā)揮著重要的作用。當然，傳統文化已經打破消散的村落，例如江漢平原，則很難再生產出這種由文化產生的地方性產權認同了。

其次，對于傳統文化早已消散的村莊，房屋與宅基地以家庭為單位的私有產權意識也會自然地發(fā)育出來。在中國農村社會，家庭是生產與生活的基本單位，這使得產權的自發(fā)塑造是以有利于家庭的發(fā)展為目標的。并且村莊中房屋的建設常常也是在家庭成員的共同努力下完成的，這也為家庭成員共同享有房屋產權奠定了基礎，宅基地產權則被看作是為房屋產權服務的。因此，與房屋產權一體的宅基地產權性質顯然是最為理性的選擇。這種樸素的產權觀念在江漢平原的村莊中體現得非常明顯。筆者在江漢平原J市調研的村莊就很具有典型性，這幾個村莊均位于低丘陵地帶，當地村民一般伴山（丘陵）而居，居住相對分散；少數村民小組曾在上世紀70年代進行過規(guī)劃建設，村民居住相對緊密；而大多數村莊的村民都呈散居或者小范圍聚居的居住格局，農民對于宅基地產權的家庭所有觀念具有很強的穩(wěn)定性。

實際上，無論是 “祖業(yè)觀念”還是家庭產權觀念，在本質上都屬于筆者所講的產權“私有化想象”。在中國農民的觀念世界和日常生活中，宅基地產權向來就是“私有的”，是祖先遺留下來并僅供自己家庭使用的產業(yè)。

4“事實產權”中的基層組織

在土地市場對宅基地權能的配置基礎之上，宅基地“事實產權”的塑造主要有兩條路徑：一條是自上而下的制度塑造路徑，一條是自下而上的慣習塑造路徑，二者互動產生“事實產權”形態(tài)。而二者互動的關鍵在于基層組織，原因在于基層組織大多數時候都充當著“事實產權”執(zhí)行人的角色。一方面，基層組織作為國家權力的末梢，國家對宅基地產權進行規(guī)定的政策、法律法規(guī)只有通過基層組織才能在村莊中獲得實施；另一方面，村莊慣習能否得到執(zhí)行也由這個權力組織決定。比如，當基層組織處理村莊中的宅基地糾紛時，糾紛解決的規(guī)則往往需要基層組織通過吸納國家規(guī)則（法律規(guī)則）與地方慣習進行重新確定，如此則可能產生新的宅基地產權規(guī)則。

宅基地產權制度中國家規(guī)則與地方慣習的互動，會由于基層組織扮演角色的不同而產生不同的“事實產權”規(guī)則。如果基層組織主要扮演國家“代理人”的角色，則在上述兩種規(guī)則互動過程中，基層組織將偏重于國家規(guī)則的執(zhí)行，在地方慣習與國家規(guī)則發(fā)生沖突的時候，地方慣習或會受到抑制，最后國家規(guī)則獲得越來越多的執(zhí)行，逐漸成為塑造宅基地“事實產權”的主導力量。如果基層組織主要扮演村莊“當家人” 吳毅：《雙重邊緣化：村干部角色與行為的類型學分析》，《管理世界》2002年第11期。的角色，則在上述兩種規(guī)則互動的過程中，基層組織會以村莊整體發(fā)展為宗旨，進而產生對國家規(guī)則與地方慣習規(guī)則的選擇性吸納而形成地方性“事實產權”，在這種情況下，國家規(guī)則對宅基地產權的塑造作用可能次于地方慣習。如果基層組織是一個獨立的利益主體，則會以服務于自身的目標來吸納國家規(guī)則與地方慣習以塑造新的產權制度。當然，以上三種情況只是一種理想化的分類，在實踐中基層組織往往不同程度地扮演著這三重角色，使得宅基地“事實產權”形成過程中的國家規(guī)則與地方慣習的互動更為復雜。

土地市場的發(fā)育程度決定了土地上附著利益量的大小，進而決定了土地產權制度設立的必要性。不僅如此，土地市場的逐步發(fā)育，特別是土地上附著的利益量增大的時候，往往會產生利益主體對該利益的爭奪，這會導致新的法律制度的出臺以對該利益進行分割；另一方面也可能會促成一些新“慣習”的形成，正如郭亮在對江漢平原村莊的土地糾紛進行考察時發(fā)現，在文化傳統早已消散的村莊中，村民以“祖業(yè)權”主張土地權利， 郭亮：《地根政治：制度轉軌期的S鎮(zhèn)農村地權研究（1998-2009）》，華中科技大學博士學位論文，2010年。而這實際上只是村民在爭奪土地利益時的權利話語； 吳秋菊：《祖業(yè)觀念與中國農地制度的法律實踐——基于宗族村莊的法律人類學考察》，中南財經政法大學碩士學位論文，2012年。再一方面，或許也會對基層組織的角色扮演產生影響。也就是說，土地市場的發(fā)育對于宅基地“事實產權”的塑造意義更大了。

基于以上思路，可以對江漢平原村莊“私有化”的宅基地產權秩序形成新的理解。王德福等人用“脫嵌化”概括了江漢平原村莊的治理特征，其所表達的正是當地基層組織懸浮于村莊社會的治理狀況。 王德福、林輝煌：《地方視域中的國家政權建設：實踐與反思》，《中國農業(yè)大學學報》（社會科學版）2011年第12期。事實上江漢平原村莊基層組織自身的角色扮演更加偏重于一個獨立的利益體，這使得村莊的治理結構相對松散。松散的基層組織會根據自身能否獲利來考量對宅基地法律制度的執(zhí)行，而在江漢平原的村莊，宅基地土地市場發(fā)育遲緩，宅基地上的利益附著量小之又小，基層組織完全沒有爭奪的積極性，所以基層組織在宅基地法律法規(guī)的執(zhí)行上表現出消極的態(tài)度。而這正好為當地農民形成以家庭為單位的宅基地“私有”產權觀念提供足夠的空間。

有趣的是，江漢平原村莊產生了如此“私有化”的宅基地“事實產權”形態(tài)，但是卻沒有發(fā)生理論設想中宅基地要素的活躍流動，當地絕大多數農民都難以通過宅基地流轉實現財產性收益。究其原因，是在于土地市場的不完全性 周誠：《土地經濟學原理》，商務印書館，2003年，第283～287頁。決定了活躍的建設用地市場只能在一些特定的區(qū)域出現，土地不可移動的自然屬性決定了村莊中即使有再多的宅基地也無法滿足其他特定區(qū)域的用地需求，一般的村莊根本難以發(fā)育出建設用地市場。由此可以看到，試圖通過宅基地產權制度的私有化來增加農民的財產性收益只能是一種空想。

四、結論

綜上所述，宅基地“事實產權”所要表達的是存在于宅基地之上的產權權能的配置形式。建設用地土地市場的發(fā)育對于宅基地上所附著的利益量具有決定性的影響，它將激活宅基地上的利益主體對宅基地產權進行界定的積極性，因而可將土地市場視為宅基地“事實產權”界定的前置性條件。宅基地“事實產權”的形塑一方面受自上而下法律制度的影響，另一方面受自下而上地方慣習的影響，市場、制度與慣習的互動最終產生了實踐形態(tài)的宅基地產權。宅基地產權制度的目標是要實現宅基地資源的有效利用，這一方面要求宅基地產權利益的公平分配，另一方面要求宅基地資源的高效率配置。本文從“事實產權”的角度出發(fā)來討論宅基地問題，最終也是要關注宅基地資源的有效利用問題。

將西方新制度經濟學的產權理論引入到我國的土地問題研究，不能僅停留在對理論結論的引進上，更需要重視的是研究方法的引進。事實上，新制度經濟學常使用案例闡釋的方法，大量的理論分析是在對一個完整經驗的剖析中展開的，這是一種經驗本位的研究方法。回到土地問題的討論上來，當前絕大多數研究僅限于討論當前制度設置的若干不合理之處，進一步的提問，如“如此‘不合理的制度是如何運行的，是如何維系的？”卻無人問津。當我們將對于土地產權（包括宅基地產權）的研究拉回到經驗層面進行考察的時候，會發(fā)現產權并不與制度產權等同，從經驗中生長出來的研究讓我們對實踐的復雜性有了更充分的認識，也會對當前的制度產權討論產生更加清晰的認識。

型塑宅基地“事實產權”的三要素及其互動在不同的區(qū)域呈現出差異性，進而使得宅基地“事實產權”也表現出區(qū)域差異性。根據近年來筆者在全國多地開展的宅基地調研情況來看，在中部的原子化村莊（如江漢平原），宅基地的“事實產權”形態(tài)以農戶對宅基地產權的“戶有”為核心內容，這與當地傳統文化的消解，以及松散的基層組織結構有直接的關系；在華南宗族型村莊，宅基地“事實產權”形態(tài)以宅基地的“祖有”觀念為核心內容，這與當地保存完整的宗族文化、以及發(fā)揮“當家人”作用的村級組織存在必然聯系。

宅基地“事實產權”形態(tài)還清晰展示了宅基地問題所存在的區(qū)位差異性。首先是位于城鎮(zhèn)郊區(qū)等具備區(qū)位優(yōu)勢的宅基地，該區(qū)域的宅基地產生了作為建設用地的土地級差收益， 賀雪峰：《地權的邏輯II：地權變革的真相與謬誤》，東方出版社，2013年，第35～43頁。對于該地段的宅基地產權制度的構建需要探討該級差收益的分配辦法；其次是普通農村不具備區(qū)位優(yōu)勢的宅基地，這些宅基地隨著城市化的發(fā)展而不斷退出（宅基地轉為耕地或林地）是必然的趨勢，這個區(qū)域面臨的宅基地產權問題是構建良好機制以引導村莊宅基地的退出；最后則是普通村莊具備一定區(qū)位優(yōu)勢的宅基地，如公路沿線及集鎮(zhèn)周邊的宅基地，這些地段的宅基地需求多，對于該區(qū)域土地產權制度的設計，是引導農民集中居住，而這是新農村建設和城鄉(xiāng)統籌建設的重要內容。

作者單位：華中科技大學法學院

責任編輯：韓海燕