公共租賃住房的制度缺陷和對策淺析

李想

［摘要］ 從2010年全國各地大規(guī)模建設“公租房”開始，公租房成為社會關(guān)注的焦點，但這并不能改變其作為新興事物的固有屬性——缺陷性。我們研究公租房現(xiàn)階段的缺陷不是否定公租房的諸多優(yōu)勢，而是希望引起更多社會關(guān)注，在一個開放的平臺上，深度交流達成共識，為公租房的發(fā)展壯大提供智力支持。本文從公租房既是保障性住房、又為社會一般公共商品的雙重屬性方面出發(fā)，以大連市公租房的現(xiàn)行制度和基本情況為例，研究各地普遍存在的共性問題，對公租房現(xiàn)階段制度層面存在的不足進行分析，提出有針對性、可操作性的措施和辦法，希望能為新興事物的發(fā)展壯大貢獻綿薄之力。

［關(guān)鍵詞］ 公租房；制度缺陷；市場配置；社會保障

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 13. 074

［中圖分類號］D632.1［文獻標識碼］A［文章編號］1673 - 0194（2014）13- 0114- 03

黨的十八大提出了以保障和改善民生為重點的社會建設目標，要求“建立市場配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，加強保障性住房建設和管理，滿足困難家庭基本需求”。建設公共租賃住房作為保障性住房建設的重要形態(tài)之一，正在被我國高房價的經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)所普遍采用。所謂公共租賃住房（以下簡稱公租房），是指由政府提供政策支持，主要通過建設（配建）和長期租賃相結(jié)合的方式籌集，向符合條件的申請對象提供的具有公益和租賃性質(zhì)的，并給予租住對象租金補貼的住房。雖然公租房這一社會焦點已經(jīng)備受學界和大眾關(guān)注，但應該看到，在我國當前社會發(fā)展水平下，公租房不可能擺脫其作為新興事物的固有屬性。目前，我國公租房建設集中在北京、上海、重慶、廣州、貴陽等全國一二類城市，并且大部分公租房仍然處于建設階段，竣工交付的房源十分有限。因此，隨著公租房建設進程的加快，與其相伴產(chǎn)生的天然瑕疵和制度缺陷也必將猶如滄海泛舟，日益顯現(xiàn)，逐漸明晰，成為當下公租房建設主管部門亟待完善的重要內(nèi)容。

1制度缺陷及成因探究

就各地政府而言，建設公租房不僅是實現(xiàn)社會保障必備的公共產(chǎn)品，更是在高房價下，滿足基本民生需求的有效手段。從２０１０年七部委發(fā)文開始，“公租房”迅速在全國各地大張旗鼓地開展建設。２０１３年，大連市首批實物配租的公租房投入使用，而在保障范圍、建設規(guī)模、租金價格、規(guī)劃設計、退出機制方面的問題也隨即出現(xiàn)。

1.１ 保障范圍：“夾心層”界定模糊

《大連市公共租賃住房管理暫行辦法》對公租房的申請者做出了嚴格的界定，主要包括：符合市內(nèi)四區(qū)廉租住房、經(jīng)濟適用住房申請條件，且家庭資產(chǎn)符合規(guī)定標準的家庭；與市內(nèi)四區(qū)用人單位簽訂１年以上勞動合同，且全日制本科畢業(yè)不滿５年的職工；具有市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口５年以上、有穩(wěn)定工作的無房家庭，申請人為單身的，須年滿３５周歲。可見，公租房的申請者相對于廉租住房、經(jīng)濟適用住房申請者已經(jīng)有了明顯變化，覆蓋面有所增加。但在保障夾心層人群的需求方面，仍然主要沿用了經(jīng)濟適用房的標準：申請人須具有大連市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口且家庭成員至少有一人具有市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口5年以上；家庭人均年收入低于１２ ０００元；家庭人均住房建筑面積為１７平方米以下（包括申購之日起前5年交易或者拆遷的住房建筑面積）。所以，家庭人均年收入低于１２ ０００元，市內(nèi)四區(qū)城鎮(zhèn)常住戶口5年以上等條件，屏蔽了大部分的夾心層。夾心層的住房保障訴求難以得到實現(xiàn)。

1.２ 建設規(guī)模：住房總量供應不足

按照大連市貧困救助標準，目前市內(nèi)四區(qū)共有１２萬戶困難家庭，１９萬困難群眾。其中，從２００７年至今，廉租房、經(jīng)濟適用房、公租房申請者共７萬多戶。廉租房、經(jīng)濟適用房提供了約２萬套住房。作為社會保障的兜底產(chǎn)品，目前，大連市公租房建成６ １４７套，在建３ ９８０套，僅占需要總量的２０％。

還應該看到，供應總量不足源于資金籌措難。２０１０年底，國家確定了２８個城市作為住房公積金支持保障房建設的試點城市，大連成為遼寧省唯一的首批試點城市。市政府批準成立了大連市公共租賃住房投資管理公司，由住房公積金中心開發(fā)建設公租房。這一經(jīng)驗已經(jīng)被全國多地采用，應該說，依靠政府財政撥款和住房公積金等籌款方式建設公租房的思路，可以在一定程度上加快公租房建設進度，但其作為籌資主要途徑，也稍顯單一，無法滿足公租房總量的需求。而5年后，由住房公積金管理中心投資建設的首批公租房還要通過上市交易，收回貸款本息，這也意味著公租房總量的減少。

1.３ 租金價格：保障優(yōu)勢不盡明顯

租金價格是公租房保障性的重要標志。因此，我們認為，租金定價不僅要符合市場規(guī)律，還要具有明顯優(yōu)勢。所以，不能整齊劃一、一成不變，更不能與市場價格一致。大連市規(guī)定，市內(nèi)四區(qū)公租房實物配租租金標準為每平方米２０元。大連已經(jīng)投入使用的公租房多為４０平方米，月租金就是８００元。應該看到，公租房多處于城市的邊緣區(qū)域，據(jù)城市中心較遠。大連市首批實物配租的公租房位于泉水居住區(qū)，應該說每平方米２０元的價格是目前這一區(qū)域的市場價格，沒有體現(xiàn)公租房的保障性。雖然，市政府根據(jù)不同的保障人群，也制定了保障辦法，比如：符合廉租保障條件的家庭，按照《大連市城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定的廉租住房租金標準與公租住房租金標準的差額，由市區(qū)兩級財政補貼；符合經(jīng)濟適用住房保障條件的家庭承租住房的，按照政府測算的公租房租金標準的５０％予以補貼等。但是，這樣的制度設計顯然是讓政府再一次為公租房買單，過于依賴財政支出對公租房實現(xiàn)良性運轉(zhuǎn)十分不利。

1.４ 退出機制：尚不明確亟待完善

在各地公租房管理辦法中，對退出機制的表述都比較有限，這其中有公租房先建后管的原因。各地也都把工作的重點放在籌資建房上，而對于管理，則認為是幾年后的問題。所以，退出機制成為了很多學者關(guān)注的焦點。按照《大連市公共租賃住房管理暫行辦法》規(guī)定，租賃合同期滿需要續(xù)租的，保障家庭應在合同期滿３個月前重新申請；經(jīng)審核符合條件的，重新簽訂租賃合同；新就業(yè)職工承租的公共租賃住房租期不應超過５年，期滿后不再續(xù)租。但是，我們看到，大連市首批兌現(xiàn)的公租房采取了5年后上市交易的辦法，也就是出售現(xiàn)有住房，承租方可以優(yōu)先購買。因此，到目前為止，大連市不需要考慮退出機制的問題，也不需要完善相應的條例和規(guī)定。但是，公租房作為一項基本社會保障制度，在建立嚴格規(guī)范的準入制度同時，更要形成合理有效的輪候制度，兼顧效率和公平。

2應對舉措及思路解析

2.1 拓寬資金渠道，形成以市場配置資源為主導的公租房建設體系

公租房既是政府社會保障提供的公共產(chǎn)品，又是市場經(jīng)濟環(huán)境下，中低收入人群需求的必備商品。因此，這就決定了其本身的雙重屬性。目前，我國正處于全面深化改革的布局階段，隨著各領(lǐng)域改革的全面鋪開和逐步深入，市場配置資源的決定優(yōu)勢將更為明顯，如何發(fā)揮好市場的力量，為公租房建設安裝高速前進的強大引擎？我們認為，必須形成以市場配置資源為主導的公租房建設體系，具體來說，就是從建設規(guī)模和資金來源上，充分借助市場的力量，借助知名地產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)勢，在大規(guī)模造城的城市化進程中，充分考慮公租房的社會需求和產(chǎn)品形象，變政府主導為政府引導、企業(yè)主導，使市場成為加速公租房建設的推動器。政府部門不僅可以推出公租房配套樓盤的保障制度，還可以通過業(yè)主評選、滿意度調(diào)查等方式，在全國范圍內(nèi)，建立統(tǒng)一公租房配套樓盤的星級評定體系，一方面，幫助企業(yè)提升知名度和影響力；另一方面，以獎代補，攤平企業(yè)在建設和管理方面的成本。其間，要加強中央和省級政府部門對公租房建設體系的頂層設計，減少公租房建設審批的環(huán)節(jié)和流程，嚴把企業(yè)入口關(guān)，選擇綜合實力和信譽度達到一定標準的企業(yè)，參與市場配置，形成公租房建設、管理、發(fā)展的良性循環(huán)。

2.２ 提升保障能力，建立覆蓋社會多層面困難群體的基本保障制度

公租房的社會保障屬性決定了其在保障范圍和租金價格方面，必然不同于一般的服務商品，而是只適用所有中低收入人群，在租金價格由市場決定的同時，還要通過政府購買公共服務等形式，體現(xiàn)公租房基本的保障屬性。

在保障范圍方面，我們認為凡在城市連續(xù)居?。衬暌陨系闹械褪杖肴巳海紤涣袨楸Ｕ蠈ο?，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性。我們可以有步驟地按照家庭收入由低到高順序擴大保障范圍，逐步實現(xiàn)低于家庭人均可支配收入的人群全部納入保障范圍。同時，要把公租房建設作為平抑高房價的有效手段。隨著我國收入公信制度的建立，在戶籍方面的限制應逐步消除，讓從事城市建設、社會服務等方面工作的中低收入流動人口，真正享受城市公民化的同等待遇，在住房保障方面為這些新市民創(chuàng)造優(yōu)惠條件，豐富和聚集勞動力資源，成為推動城市發(fā)展的穩(wěn)定力量。

在租金價格方面，大連市制定的保障辦法有很多可以借鑒之處，對于那些生活確有困難的市民，必須由政府公共財政予以保障。目前，大連市將這部分人群通過確定不同補貼標準的辦法，將補貼發(fā)放給個人作為房租，在補貼標準方面也體現(xiàn)了應有的保障屬性。我們認為，在這種形式之外，還可以采取政府統(tǒng)一采購公共服務等其他辦法。政府可以委托社會組織作為不同低收入群體的代理人，測算需求總量，并將這部分財政資金直接支付給提供公租房的企業(yè)。

2.３ 豐富產(chǎn)品種類，降低大規(guī)模集中建房帶來的潛在風險

政府直接籌資建房不僅在房源總量上無法滿足中低收入人群的基本需求，還在未來的管理和運營上，在公共服務和社會管理上，存在諸多隱患。所以，這部分房源勢必是未來建設的一小部分，而由企業(yè)資金建設的房源，將會是提升公租房規(guī)模的主要力量。在這之中，豐富產(chǎn)品種類，符合中低收入租賃需求，成為未來建設的又一核心問題。我們認為，要提出這樣3個原則和方向：一是區(qū)域分散化，二是房源多元化，三是建設精品化。要在中心區(qū)、邊緣區(qū)、衛(wèi)星城等區(qū)域都提供公租房，但配建的比例要由市場決定，經(jīng)過科學的測算。我們提出，城市公租房建設要控制在城市新建商品房規(guī)模的１０％，比如：２０１３年，大連市商品房施工面積５ ００６．７萬平方米，公租房配建面積應為５００萬平方米。其中，中心區(qū)、邊緣區(qū)、衛(wèi)星城的配建比例可為２∶３∶５。建設面積在５０萬平方米以上的項目，原則上要配建一定比例的公租房；建設規(guī)模較小的項目或者不適于建設公租房的項目，要繳納公租房建設公積金，由該企業(yè)或公積金中心，按照市場需求在其他項目和區(qū)域中建設。在房源方面，除小面積滿足城市最低生活保障人群需求外，應以建設６０~９０平方米的舒適性保障房為主，為中低收入租賃者提供高品質(zhì)的生活條件和民生保障。

2.４ 完善退出機制，實現(xiàn)應保盡?？茖W高效的公租房輪候動態(tài)管理

廣義的退出機制包括公租房的整體退出和承租人的退出兩個方面。公租房整體退出是指其通過上市出售，變更了公租房的原有屬性，成為了可流通的商品房。在我們看來，不論是由政府籌資興建的公租房，還是由企業(yè)建設的公租房，都沒有改變其商品房的原有屬性，因此，公租房建設形成一定規(guī)模，達到租住的基本平衡后，公租房的服役年限應為學界考慮的基本問題之一。我們認為，公租房服役期不應低于１０年，這不僅由室內(nèi)裝修的使用壽命決定，也符合我國的基本國情。而在服役期內(nèi)，建立科學高效的公租房輪候管理制度，實現(xiàn)應保盡保，則是問題的核心和關(guān)鍵。我們認為，輪候制度的關(guān)鍵是保障等級的設定，要讓最需要保障的人群，最先得到保障，得到最高級別的保障。以此類推，由低到高，根據(jù)收入水平和公租房建設規(guī)模，逐步放開申請條件的限定。還要設計３年左右的長期租住合同，從合同立法方面和公民信用制度方面，嚴格建立違約責任和追究機制，用法律和制度的規(guī)范，形成申請者科學有效的準入和退出機制。

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