建設(shè)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的思考

孫迎

[摘 要] 內(nèi)部控制制度是現(xiàn)代管理理論的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為主，通過建立完善的制度和程序，來提高管理效率。文章從財務(wù)工作角度對當(dāng)前我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)實踐中存在的問題進(jìn)行分析，根據(jù)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》提出了一些可操作性的建議，力求對完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制起到一些作用。

[關(guān)鍵詞] 行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制建設(shè)；措施

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 16. 017

[中圖分類號] F239.45 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）16- 0024- 03

近年來，隨著我國財政改革的不斷深化，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制越來越多地受到關(guān)注，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的要求也越來越高。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，“是指單位為實現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險進(jìn)行防范和管控”。在新時期建設(shè)具有中國特色的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制具有重要的理論價值和現(xiàn)實意義。

1 加強(qiáng)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

行政事業(yè)單位財務(wù)管理嚴(yán)控則強(qiáng)，失控則弱，無控則亂。在當(dāng)前單位內(nèi)部控制制度不規(guī)范、內(nèi)控風(fēng)險較大的情況下，進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)，對推進(jìn)黨政機(jī)關(guān)歷行節(jié)約反對浪費，建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

（1）有利于合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)。單位通過內(nèi)部控制可以進(jìn)行自我約束和管理，有效實現(xiàn)政府職能，同時通過內(nèi)部控制可以強(qiáng)化對單位各職能部門的監(jiān)管和考核，確保單位內(nèi)部各業(yè)務(wù)和管理活動的有效開展、合法合規(guī)。

（2）有利于資產(chǎn)安全和使用有效。單位通過建立資產(chǎn)日常管理制度和定期清查機(jī)制，采取資產(chǎn)記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產(chǎn)安全完整。

（3）有利于提高單位會計信息質(zhì)量。內(nèi)部控制制度的有效實施可以保護(hù)單位資產(chǎn)的安全完整性，保證單位會計信息的完整性和可靠性，避免會計信息失真問題。同時通過內(nèi)部控制采取各種管理和監(jiān)督手段，能夠有效保證單位財產(chǎn)物資的不丟失和不損壞。

（4）有利于有效防范舞弊和預(yù)防腐敗。內(nèi)部控制作為行政事業(yè)單位廉政建設(shè)的“防火墻”，可以有效防止腐敗現(xiàn)象，確保單位各項活動有章可循，促進(jìn)單位人員廉潔從政，有利于從源頭上和制度上治理腐敗行為。

（5）有利于提高公共服務(wù)的效率和效果。單位在風(fēng)險評估的基礎(chǔ)上， 通過單位層面控制和業(yè)務(wù)層面控制的有效實施以及外部監(jiān)督與評價，進(jìn)一步管控風(fēng)險，來提升公共服務(wù)的效率和效果。

2 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀

2.1 內(nèi)控意識相對薄弱，特別是“一把手”的內(nèi)控意識淡薄

良好的內(nèi)控意識是確保內(nèi)控制度建立健全并有效實施的重要保證。

當(dāng)前，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制不規(guī)范，內(nèi)外部控制環(huán)境不佳，違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時有發(fā)生。

（1）對內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識不夠。有的單位負(fù)責(zé)人對內(nèi)部控制知識缺乏了解， 抱著有與沒有無所謂的態(tài)度。有的單位負(fù)責(zé)人簡單地將財政的部門預(yù)算控制等同于內(nèi)部控制， 認(rèn)為有了部門預(yù)算就無所謂內(nèi)部控制體系了，還有的單位干脆拒絕進(jìn)行內(nèi)部控制制度的建設(shè)。

（2）對財務(wù)與會計工作重視程度不夠。財務(wù)與會計的基本功能是核算與監(jiān)督（或控制） ， 但在實際工作中， 許多單位的負(fù)責(zé)人僅僅把財會部門當(dāng)成“錢袋子”， 多數(shù)單位的會計人員僅僅扮演“付款員”的角色，無權(quán)參與單位的重要決策乃至業(yè)務(wù)管理活動， 對單位重要決策的過程和結(jié)果均不了解。

（3）對經(jīng)費支出缺乏基本的控制意識。有的單位經(jīng)費支出沒有建立明確、合理的開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)，采用實報實銷制度， 致使財務(wù)監(jiān)督與控制流于形式， 只要有相應(yīng)審批人員簽字同意， 會計人員就要實施報銷。

2.2 財務(wù)管理制度不健全

有效的管理控制需要堅實的基礎(chǔ)，有的單位缺乏明確的崗位責(zé)任制度，財務(wù)人員對于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳、職權(quán)不明確、責(zé)任不清楚、程序不規(guī)范，會造成會計工作秩序混亂，甚至財務(wù)管理失控。

（1）缺乏明確的崗位責(zé)任制度。有的單位會計人員對于其所處崗位的職責(zé)內(nèi)容不詳， 還有的單位本身就沒有崗位職責(zé)說明。

（2）財務(wù)管理制度不健全。有的單位沒有單獨制定內(nèi)部的財務(wù)管理制度， 許多財務(wù)事項的運作與管理措施僅是慣例， 誰也說不清應(yīng)該怎么做， 管理的隨意性較大。有的單位雖有內(nèi)部財務(wù)方面的管理制度， 但很不完整。有的單位內(nèi)部財務(wù)制度陳舊， 且相互之間不相協(xié)調(diào)配套。

（3）印鑒保管上的漏洞較多，應(yīng)該說這是會計基礎(chǔ)工作中存在的重大疏漏。

2.3 會計核算不規(guī)范， 資產(chǎn)家底不清

有效的內(nèi)部控制需要有健全的會計記錄系統(tǒng)。目前存在的主要問題是不少單位的會計核算不規(guī)范。

（1）原始憑證管理不規(guī)范。有些單位對原始憑證審核粗糙， 原始憑證規(guī)定的內(nèi)容填寫不全。如有的發(fā)票內(nèi)容籠統(tǒng)， 甚至沒有售貨單位蓋章； 手續(xù)不嚴(yán)密， 購買實物的憑證只有領(lǐng)導(dǎo)簽批， 沒有驗收人簽字， 而且有的領(lǐng)導(dǎo)簽字過于隨意； 一些單位甚至自制原始憑證， 格式和內(nèi)容都不規(guī)范。

（2）賬務(wù)核算處理不規(guī)范。有的單位在年終結(jié)賬時， 不將收入和支出結(jié)轉(zhuǎn)“結(jié)余”科目， 而是將收入和支出相對轉(zhuǎn)， 使“結(jié)余”科目不能正確、完整地反映核算單位的結(jié)余狀況。還有的單位， 兩套會計核算制度同時運行， 支出核算混亂。

（3）固定資產(chǎn)管理混亂， 存在賬外資產(chǎn)。有些單位有的固定資產(chǎn)賬上仍然有但實際上已經(jīng)不存在了， 而實際使用著的某些固定資產(chǎn)卻尚未作價入賬， 形成賬外資產(chǎn)。另外也存在著不同單位的資產(chǎn)轉(zhuǎn)移， 卻未辦理相應(yīng)手續(xù)的現(xiàn)象。

2.4 內(nèi)部控制方法體系不夠完善， 業(yè)務(wù)流程不盡合理

業(yè)務(wù)流程和控制方法體系是內(nèi)部控制的核心環(huán)節(jié)， 其合理、有效與否直接決定著能否實現(xiàn)控制的目的，有的單位內(nèi)部財務(wù)與會計控制方法體系很不完善。①崗位設(shè)置問題較多， 不合理兼崗現(xiàn)象較為普遍。②授權(quán)審批的金額界限不明， 授權(quán)審批制度有待改進(jìn)。③流程控制體系很不完善。④部門預(yù)算涵蓋范圍有限， 追加項目仍有很多， 彈性較大， 且部門預(yù)算沒有在單位按組織體系細(xì)化， 影響部門預(yù)算的實施效果。

3 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的改進(jìn)措施

根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，各行政事業(yè)單位在遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性、成本效益原則下，要建立“以預(yù)算管理為主線，以資金管控為核心”的內(nèi)部控制體系，進(jìn)一步提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

3.1 內(nèi)控是“一把手工程”

在控制環(huán)境中，領(lǐng)導(dǎo)的重視是最重要的因素之一。領(lǐng)導(dǎo)的重視與支持，將對營造和維持一種良好的控制環(huán)境起到非常重要的作用，也為內(nèi)部控制體系的全面推行打下良好的基礎(chǔ)。尤其是在行政事業(yè)單位，由于內(nèi)部控制缺乏內(nèi)在動力，其內(nèi)部控制建設(shè)更是要依靠領(lǐng)導(dǎo)者的自覺意識。單位必須要建立內(nèi)部控制組織，如內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和內(nèi)部控制辦公室。單位負(fù)責(zé)人擔(dān)任組長，負(fù)主要責(zé)任。單位應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置內(nèi)部控制職能部門或者確定內(nèi)部控制牽頭部門，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)內(nèi)部控制工作。同時，在單位內(nèi)部控制體系運行過程中，需要建立風(fēng)險管理的“三道”防線，即業(yè)務(wù)部門、內(nèi)部控制職能部門或者確定牽頭部門、內(nèi)部審計及紀(jì)檢監(jiān)察部門，分別發(fā)揮不同的作用。只有全員參與，內(nèi)控才能真正運行起來，否則就會流于形式。而要實現(xiàn)全員參與，要由單位“一把手”掛帥，只靠財務(wù)和審計部門是不可能的。因此，從本質(zhì)上來說，行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)就是“一把手”工程，領(lǐng)導(dǎo)的重視程度直接影響到內(nèi)部控制實施的成敗，沒有領(lǐng)導(dǎo)支持的內(nèi)控建設(shè)往往會流于形式。

3.2 建立單位內(nèi)控體系，健全財務(wù)管理制度

行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》，結(jié)合自身的業(yè)務(wù)特點，在明確各級權(quán)責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，建立一套較為完善的內(nèi)部控制體系，并組織實施。建立健全的內(nèi)部控制體系應(yīng)包括梳理單位各類經(jīng)濟(jì)活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)活動風(fēng)險，確定風(fēng)險點，選擇風(fēng)險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全單位各項財務(wù)管理制度并督促相關(guān)工作人員認(rèn)真執(zhí)行。從單位和業(yè)務(wù)兩個層面建立內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位責(zé)任制度、關(guān)鍵崗位工作人員輪崗制度、預(yù)算內(nèi)部管理制度、收入支出內(nèi)部管理制度、政府采購內(nèi)部管理制度、資產(chǎn)內(nèi)部管理制度、建設(shè)項目內(nèi)部管理制度、合同內(nèi)部管理制度等，且各職能部門都應(yīng)參與到控制活動中。具體而言就是：抓好關(guān)鍵人；把握關(guān)鍵部位；管理關(guān)鍵物資；控制關(guān)鍵崗位。

3.3 完善部門預(yù)算制度， 強(qiáng)化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用

財政部門預(yù)算是行政事業(yè)單位管理的核心，貫穿整個單位的業(yè)務(wù)活動。以“預(yù)算管理為主線”的內(nèi)部控制體系，通過預(yù)算管控帶動收支、資產(chǎn)、政府采購、工程管理等所有相關(guān)經(jīng)濟(jì)行為的內(nèi)部控制。同時單位通過加強(qiáng)預(yù)算績效管理，建立“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，防止隨意調(diào)整追加預(yù)算以及超預(yù)算、擴(kuò)大預(yù)算范圍等行為的發(fā)生，來提升公共服務(wù)的效率和效果。

3.4 完善國庫集中支付制度，加強(qiáng)“資金管控”

實行國庫集中收付后，把預(yù)算執(zhí)行的財政資金多環(huán)節(jié)和多戶頭存放的問題解決，即“資金流”變?yōu)椤爸笜?biāo)流”，由財政統(tǒng)一調(diào)度，政府集中和調(diào)度可以利用的財力用于各項建設(shè)。這將有利于增強(qiáng)財政宏觀調(diào)控能力，提高財政資金的使用效益。實行國庫集中收付制度，也有助于健全財政資金的監(jiān)督管理機(jī)制。在預(yù)算執(zhí)行政策的監(jiān)督方面，財政預(yù)算部門、支出單位、財政國庫支付部門三者形成相互制約、相互監(jiān)督的有機(jī)體，有利于加強(qiáng)對財政資金支出全過程的監(jiān)督和管理，杜絕不合理支出，提高財政資金的使用效益。

3.5 完善單位內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，保障內(nèi)控制度實施

行政事業(yè)單位應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督制度，充分發(fā)揮內(nèi)部會計審計、紀(jì)檢監(jiān)察等部門在內(nèi)部控制中的作用，加強(qiáng)外部政府監(jiān)督，利用內(nèi)外合力，確保內(nèi)部控制的全面規(guī)范有效執(zhí)行。行政事業(yè)單位內(nèi)部審計通過審查和評價內(nèi)部控制是否健全與有效，評價相關(guān)部門和人員執(zhí)行內(nèi)部控制制度的情況，監(jiān)督其充分、有效地執(zhí)行內(nèi)部控制制度，做到不相容崗位分離、嚴(yán)格支出審批、資產(chǎn)處置、采購等環(huán)節(jié)的審批手續(xù)，充分發(fā)揮出單位內(nèi)部審計在管理中應(yīng)有的作用，保障本單位的財務(wù)管理正常、有序進(jìn)行。在發(fā)揮內(nèi)部審計監(jiān)督作用的同時，行政事業(yè)單位應(yīng)完善相關(guān)的外部監(jiān)督機(jī)制，通過財務(wù)部門和審計部門進(jìn)行定期和不定期的外部監(jiān)督檢查，通過外部中介機(jī)構(gòu)來評價單位內(nèi)控體系的完整性和有效性，充分發(fā)揮政府和外部機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用。發(fā)揮財政與審計部門作用， 完善單位內(nèi)部控制體系。

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制是單位財務(wù)管理的重要組成部分，是單位自我調(diào)節(jié)和控制的體系。行政事業(yè)單位要根據(jù)《內(nèi)控規(guī)范》的要求，從自身實際出發(fā)，建立健全完善的內(nèi)部控制制度，充分發(fā)揮內(nèi)控制度的監(jiān)督管理作用，保證其會計信息的完整性和真實性、保護(hù)其財產(chǎn)的安全性、保證財政資金的高效利用，促進(jìn)廉政風(fēng)險防控機(jī)制建設(shè)，保障行政事業(yè)單位的健康發(fā)展。