政府性基金管理理論淺析

張果

[摘 要] 作為政府取得財(cái)政資金的重要渠道，政府性基金是政府發(fā)揮財(cái)政職能的重要手段，對(duì)我國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的支撐作用。隨著政府性基金收入占財(cái)政收入的比重越來(lái)越大，政府性基金必須逐步走向規(guī)范化、科學(xué)化管理，將基金管理置于財(cái)政預(yù)算約束之下，充分發(fā)揮其職能。政府性基金管理的原則是基金管理的參照和指南，在理論上約束基金實(shí)際執(zhí)行實(shí)踐。政府職能、財(cái)政體制改革、民生財(cái)政建設(shè)及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化建設(shè)是政府性基金管理產(chǎn)生的內(nèi)在依據(jù)和外在條件，為政府性基金管理提供理論基礎(chǔ)。依照事物的發(fā)展規(guī)律及內(nèi)在邏輯，政府性基金管理包括審批管理、征收管理、使用管理及監(jiān)督管理4個(gè)層面。

[關(guān)鍵詞] 政府職能；財(cái)政手段；民生財(cái)政；政府性基金；管理

[中圖分類號(hào)] F812.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）15- 0073- 03

0 前 言

作為政府非稅收入的重要組成部分，政府性基金是政府發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的重要保障。但長(zhǎng)期以來(lái)，在政府性基金的管理方面，我們?nèi)狈ν暾院拖到y(tǒng)性的管理體制，在實(shí)際管理工作中只是沿用行政事業(yè)收費(fèi)的辦法，國(guó)家早期出臺(tái)的一些關(guān)于非稅收入的管理辦法中，對(duì)政府性基金的管理也僅僅是與行政性收費(fèi)合并加以規(guī)范，并無(wú)單獨(dú)的政府性基金的管理辦法、制度或法規(guī)。由于缺乏制度性的規(guī)范，政府性基金的發(fā)展舉步維艱。財(cái)政部在2004年出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)政府非稅收入管理的通知》（財(cái)綜字[2004]53號(hào)），第一次以制度的形式規(guī)定了政府性基金必須按照國(guó)務(wù)院規(guī)定統(tǒng)一報(bào)財(cái)政部審批，重要的政府性基金項(xiàng)目由財(cái)政部報(bào)國(guó)務(wù)院審批，并就審批權(quán)限與審批范圍做出了明確規(guī)定，“嚴(yán)禁各地區(qū)、各部門越權(quán)審批行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目、擴(kuò)大征收范圍、提高征收標(biāo)推，嚴(yán)禁以行政事業(yè)收費(fèi)的名義變相批準(zhǔn)征收政府性基金”。2010年，財(cái)政部印發(fā)了《政府性基金管理暫行辦法》（財(cái)綜[2010]80號(hào)），其中對(duì)政府性基金的性質(zhì)、管理主體、申請(qǐng)和審批程序、征收和繳庫(kù)、監(jiān)督檢查與法律責(zé)任等做出了明確規(guī)定，從而使得我國(guó)的政府性基金管理有了制度保障。

1 政府性基金管理的基本原則

政府性基金管理的基本原則是強(qiáng)化政府性基金管理的理論指導(dǎo)，是引導(dǎo)、制約基金管理制度的總體綱領(lǐng)，主要包括5項(xiàng)原則：

（1）財(cái)政原則。由于政府性基金是各級(jí)人民政府及其所屬部門根據(jù)法律、行政法規(guī)和中共中央、國(guó)務(wù)院文件規(guī)定，為支持特定公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)發(fā)展，向公民、法人和其他組織無(wú)償征收的具有專項(xiàng)用途的財(cái)政資金，從目的論的角度考量，我國(guó)設(shè)立政府性基金的目的是為了籌集財(cái)政資金，因此，財(cái)政原則是我國(guó)政府性基金管理的首要原則。

（2）輔助原則。政府性基金輔助原則確定了政府性基金在財(cái)政領(lǐng)域內(nèi)的補(bǔ)充地位，即政府性基金是作為稅收收入的輔助形式而存在的財(cái)政工具，在稅收不足以滿足財(cái)政需要或是無(wú)法實(shí)現(xiàn)政府特定經(jīng)濟(jì)目標(biāo)時(shí)，政府性基金才有產(chǎn)生的必要與前提。政府性基金作為稅收手段的補(bǔ)充，輔助原則意味著必須將政府性基金擴(kuò)張置于約束機(jī)制下，抑制政府性基金在稅收之外產(chǎn)生的超額負(fù)擔(dān)。

（3）專款專用原則。每一項(xiàng)政府性基金項(xiàng)目的審批和設(shè)立都有明確的目的，并非用于滿足政府一般財(cái)政需求，是政府為了完成特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策目標(biāo)而設(shè)立，基金的使用用途特定，具有?？顚Ｓ眯?。政府性基金若失去專款專用特性，征收目的模糊、不明確，則政府性基金與其他擴(kuò)張性財(cái)政手段無(wú)異，違背了基金設(shè)立的初衷，必將增加政府性基金征收對(duì)象的負(fù)擔(dān)，造成社會(huì)福利損失。此外，?？顚Ｓ眯砸馕吨鹗褂糜猛咎囟ǘ鞔_，更加便于基金監(jiān)督與管理。

（4）法制化原則。在我國(guó)，政府性基金是一種獨(dú)特的擴(kuò)張性財(cái)政手段，基金的設(shè)立和管理缺乏國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒和參考，因此在財(cái)政體制轉(zhuǎn)軌過(guò)程中，基金的總體設(shè)計(jì)缺乏法律預(yù)先參與，導(dǎo)致政府性基金法律制度構(gòu)建滯后，政府性基金的法制化程度比較低，不利于財(cái)政民主法治化建設(shè)。因此，必須加強(qiáng)政府性基金的法制化建設(shè)，提高基金審批和設(shè)立的法律級(jí)次，使基金管理有法可依。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的摸索與治理，我國(guó)政府性基金的管理實(shí)踐逐步走向規(guī)范化、法制化，基金項(xiàng)目治理逐步有章可循，基金設(shè)立漸漸合理，項(xiàng)目種類逐漸厘清，法制化建設(shè)為政府性基金提供了有力的制度保障。

（5）按期審核原則。政府性基金的時(shí)效性比較強(qiáng)，基金項(xiàng)目在設(shè)立時(shí)即明確規(guī)定了征收年限，通過(guò)對(duì)基金項(xiàng)目定期進(jìn)行審核評(píng)估，便于政府部門隨時(shí)掌握基金運(yùn)行情況，以判斷基金項(xiàng)目的開(kāi)征與使用是否繼續(xù)?；痦?xiàng)目按期審核屬于政府性基金審批制度的范疇，它與基金存在的合理性密切相關(guān)。政府性基金具有政策性特點(diǎn)，基金開(kāi)征是否達(dá)到政策既定目標(biāo)，是否偏離原有政策目的，是否可能因客觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件的變化作相應(yīng)的政策調(diào)整，都需要基金審批機(jī)構(gòu)定期審核基金項(xiàng)目執(zhí)行情況，以確定基金是否因時(shí)因地做出相應(yīng)變動(dòng)。政府性基金按期審核要求政府部門不僅在基金執(zhí)行期間對(duì)所有基金項(xiàng)目定期審查資金征收和使用情況，而且在單個(gè)項(xiàng)目征收期限結(jié)束后，對(duì)基金的政策完成情況予以評(píng)估檢查。

2 政府性基金管理的理論基礎(chǔ)

2.1 政府性基金管理與政府職能

政府職能是政府在一定時(shí)期內(nèi)根據(jù)國(guó)家和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，所發(fā)揮的功能和作用。自1988年提出轉(zhuǎn)變政府職能以來(lái)，經(jīng)過(guò)20年的改革探索，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉蔑@著成效。我國(guó)政府正在由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變，由封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變，由管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。同時(shí)，隨著政府職能轉(zhuǎn)變，政府職能擴(kuò)張的步伐也在逐漸加快，突出表現(xiàn)為社會(huì)公共服務(wù)職能的擴(kuò)張需求不斷擴(kuò)大，從而引起政府事權(quán)擴(kuò)張，要求政府財(cái)力隨之加大。但面對(duì)政府職能擴(kuò)張的現(xiàn)實(shí)，稅收作為財(cái)政收入的主要手段，漸漸不足以滿足擴(kuò)大的財(cái)政需求，或者不宜于實(shí)現(xiàn)特定領(lǐng)域內(nèi)的財(cái)政目標(biāo)。換言之，在稅收收入充足且運(yùn)行良好的背景下，具有擴(kuò)張性質(zhì)的財(cái)政工具——政府性基金，無(wú)存在的必要。但是面對(duì)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域政府職能的擴(kuò)張，如果運(yùn)用稅收手段，可能難以達(dá)到特定政策目標(biāo)，甚至與目標(biāo)結(jié)果背道而馳。相比而言，政府性基金這一財(cái)政手段因其目的特定、?？顚Ｓ?、政策導(dǎo)向性強(qiáng)等特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)稅收手段在特定經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的不足與缺陷，更好地實(shí)現(xiàn)在特定領(lǐng)域的政府職能。相較于其他財(cái)政手段，政府性基金的實(shí)質(zhì)動(dòng)因是，政府職能擴(kuò)張，要求財(cái)政解決難以滿足公共需求的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，借助特定的財(cái)政手段實(shí)現(xiàn)政府在特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的政策目標(biāo)。

2.2 政府性基金管理與財(cái)政體制改革

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著我國(guó)財(cái)政體制改革逐步深化，政府性基金作為一種財(cái)政收入手段大量出現(xiàn)。構(gòu)建和完善新財(cái)政體制、確立稅收主導(dǎo)地位、規(guī)范預(yù)算外資金管理、整改費(fèi)改稅、政府性基金清理與整頓等議題拉開(kāi)了財(cái)政體制改革的序幕。從某一方面講，財(cái)政收入涌入相當(dāng)數(shù)量不規(guī)范、不合法的政府性基金項(xiàng)目，與特定歷史時(shí)期財(cái)政體制失范密切相關(guān)。規(guī)范、控制和監(jiān)督一直以來(lái)就是政府性基金改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)。而在完善的財(cái)稅體制下，并不需要政府性基金這一特殊財(cái)政手段，應(yīng)對(duì)政府職能擴(kuò)張和財(cái)政需求延伸。因此，稅收制度逐步完善、財(cái)政體制全面構(gòu)建的背景正是政府性基金產(chǎn)生與發(fā)展的首要前提。那么，政府性基金的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)，即是完善基金管理從雜亂無(wú)章、數(shù)量龐雜到規(guī)范有序、有章可循的改革過(guò)程。

2.3 政府性基金管理與民生財(cái)政

財(cái)政體制改革進(jìn)程中，公共財(cái)政的“民生”色彩愈加凸顯，為政府性基金項(xiàng)目專項(xiàng)用途提供“民生導(dǎo)向”。一方面政府性基金為公共財(cái)政的“民生導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變提供了有力支撐。政府性基金在鐵路、電力、公路、港口、機(jī)場(chǎng)、郵電等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，不斷注入資金，從而促使公共財(cái)政與經(jīng)濟(jì)建設(shè)逐步“脫鉤”，將更多財(cái)力用于支持民生事業(yè)。另一方面政府性基金自身“民生導(dǎo)向”漸漸萌芽。從保障房建設(shè)、補(bǔ)貼蔬菜基地建設(shè)抑制菜價(jià)上漲，到專項(xiàng)投入電子產(chǎn)品廢棄物回收利用促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，政府性基金也悄然萌發(fā)了“民生導(dǎo)向”。

2.4 政府性基金管理與法制化建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法制化程度比較高的經(jīng)濟(jì)體制，政府性基金管理的法制化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法制化的重要內(nèi)容。政府性基金是為實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而設(shè)立，每一項(xiàng)資金的使用用途與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定密切相關(guān)。實(shí)現(xiàn)政府性基金管理的法制化有利于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。政府性基金管理法制化是指在國(guó)家憲法的基礎(chǔ)上，制定完備的政府性基金法律、法規(guī)，將整個(gè)政府性基金納入法律的規(guī)范和調(diào)整狀態(tài)，并保證法律在政府性基金管理中到以嚴(yán)格的遵循和執(zhí)行。政府性基金管理法制化不但能夠有效地增強(qiáng)基金管理的法律約束力，而且為政府性基金管理實(shí)現(xiàn)有章可循、有法可依提供有力保障。

3 政府性基金管理的內(nèi)容構(gòu)成

依照事物的發(fā)展規(guī)律及內(nèi)在邏輯，將政府性基金管理分為審批管理、征收管理、使用管理及監(jiān)督管理4個(gè)層面。

3.1 政府性基金審批管理

開(kāi)征政府性基金，必須依照法定程序圍繞基金征收過(guò)程做好充足準(zhǔn)備，政府性基金的審批管理是基金開(kāi)征的起點(diǎn)和重點(diǎn)。政府性基金審批是指審批主體在一定的審批原則下依照規(guī)范性的審批制度對(duì)基金申請(qǐng)人所申請(qǐng)的基金項(xiàng)目做出的審批或不予審批的決定。政府性基金的審批管理制度是為開(kāi)征具體基金項(xiàng)目而建立的，是規(guī)范和控制政府性基金開(kāi)征行為的制度約束，體現(xiàn)了財(cái)政權(quán)力對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的占有和分配，直接決定了政府性基金的合理與否。政府性基金的審批管理過(guò)程體現(xiàn)了國(guó)家機(jī)構(gòu)之間對(duì)政府性基金的權(quán)力分配，同我國(guó)的行政管理體制密切相關(guān)。剖析政府性基金審批管理內(nèi)容并探究其依據(jù)對(duì)研究政府性基金管理至關(guān)重要。

3.2 政府性基金征收管理

政府性基金征收管理制度是政府性基金管理的中心，是基金征收主體與被征收主體發(fā)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，是建立政府性基金制度財(cái)政目的的重要體現(xiàn)，通常所有基金制度的制定與實(shí)施均是圍繞基金的征收和使用而展開(kāi)。由于政府性基金特定目的性特點(diǎn)，使政府部門在征收政府性基金時(shí)同專門的事業(yè)或建設(shè)項(xiàng)目密切相關(guān)，這些事業(yè)或建設(shè)項(xiàng)目必定隸屬于多個(gè)不同的職能部門，因此，政府性基金征收的實(shí)質(zhì)即是征收主體與所有行政主管部門之間的權(quán)力分配。政府性基金征收主體包括各級(jí)財(cái)政部門、稅務(wù)部門及其他相關(guān)的行政主管部門，基金管理部門多且跨度大。梳理并確定政府性基金征收主體，是完善政府性基金征收制度的重要起點(diǎn)；而政府性基金的取得方式是基金征收征納雙方相互作用的過(guò)程，關(guān)系著征收基金的收入目的和管理結(jié)果；政府性基金的征收標(biāo)準(zhǔn)涉及政府權(quán)力的使用和基金的收入來(lái)源，是征收政府性基金的關(guān)鍵和核心內(nèi)容；完備有效的激勵(lì)約束機(jī)制是促進(jìn)基金規(guī)范征收，完善政府性基金征收制度的重要保障。因此，政府性基金的征收主體、征收程序、征收方式及征收權(quán)力等方面構(gòu)成了基金征收管理體系，探索政府性基金征收管理的基本內(nèi)容和激勵(lì)約束機(jī)制，為探究政府性基金使用、監(jiān)督乃至完善政府性基金管理制度做好鋪墊。

3.3 政府性基金的使用管理

政府性基金的征收與使用構(gòu)成政府性基金管理的基本內(nèi)容，體現(xiàn)了政府性基金設(shè)立的財(cái)政收入手段職能，政府性基金的使用管理關(guān)系著基金的使用方向，直接同基金受益群體發(fā)生關(guān)聯(lián)，反映特定經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的效果。政府性基金資金的分配使用，能夠有效地調(diào)動(dòng)起各部門、各地區(qū)的積極性，對(duì)緩解地區(qū)財(cái)政壓力作出了重要的貢獻(xiàn)。一直以來(lái)，我國(guó)財(cái)政體制改革主要集中在財(cái)政收入層面，并沒(méi)有對(duì)財(cái)政支出進(jìn)行深層次的改革，政府性基金的使用屬于財(cái)政支出層面，因此基金使用管理也未進(jìn)行深入改革和優(yōu)化。但是，加強(qiáng)對(duì)政府性基金的使用管理，對(duì)規(guī)范財(cái)政資金使用方向，提高資金使用效率具有十分重要的推動(dòng)作用，為財(cái)政體制的深化改革奠定基礎(chǔ)。

由于?？顚Ｓ玫奶匦裕曰鸬氖褂梅较蛎鞔_，區(qū)別于稅收財(cái)政資金的一般使用性，每一個(gè)基金項(xiàng)目支出用途特定，但對(duì)于受益群體來(lái)講，這種負(fù)擔(dān)—受益存在著顯著的不完全對(duì)等，無(wú)法通過(guò)一般預(yù)算管理完全實(shí)現(xiàn)基金使用的日常監(jiān)督。因此，嚴(yán)格的制度約束對(duì)規(guī)范政府性基金的使用十分必要，可以確?；鹗褂玫姆杉s束與民主監(jiān)督有效地結(jié)合在一起，有利于進(jìn)一步發(fā)揮政府性基金對(duì)特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。

處理好公平與效率的關(guān)系，是解決所有基金使用管理問(wèn)題的內(nèi)在要求。為了突出基金使用的公平正義，政府性基金的使用應(yīng)當(dāng)全部納入預(yù)算控制管理體系中，接受必要的預(yù)算監(jiān)督，從而在實(shí)踐層面上細(xì)化和實(shí)現(xiàn)基金特定使用用途和目標(biāo)。進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)是提高基金使用效率的重要途徑，政府性基金使用的績(jī)效評(píng)價(jià)是指依照特定的績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基金使用效果進(jìn)行效益性和合理性的考察與評(píng)價(jià)。從基金項(xiàng)目的分類可以看出，目前我國(guó)相當(dāng)數(shù)量的基金用于國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域，政府部門基金使用效率關(guān)系著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行情況，績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)于提高基金使用效率至關(guān)重要。

3.4 政府性基金監(jiān)督管理

政府性基金監(jiān)督管理，是指具有監(jiān)督權(quán)力的主體，按照法律、法規(guī)以及國(guó)務(wù)院和財(cái)政部的相關(guān)文件對(duì)政府性基金的征收、使用過(guò)程所實(shí)施的監(jiān)督。作為政府性基金管理的基本內(nèi)容，政府性基金監(jiān)督管理是理順財(cái)政分配關(guān)系，強(qiáng)化財(cái)政職能，實(shí)現(xiàn)基金有效控制的必要條件?；鸨O(jiān)督管理貫穿于政府性基金管理的全過(guò)程，是為實(shí)現(xiàn)基金特定經(jīng)濟(jì)社會(huì)目標(biāo)而建立的一種約束機(jī)制，主要包括對(duì)政府性基金的征收和使用行為所進(jìn)行的控制約束。監(jiān)督管理是一種有目的的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府性基金的監(jiān)督目標(biāo)主要有兩方面：一是約束政府性基金實(shí)現(xiàn)資源有效配置；二是促進(jìn)政府性基金的規(guī)范管理，建設(shè)良好的經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，確保財(cái)政活動(dòng)正常運(yùn)轉(zhuǎn)。前一個(gè)目標(biāo)相對(duì)來(lái)講比較具體，本質(zhì)上要求政府性基金征收管理合理合法，使用管理高效公平。后一個(gè)目標(biāo)從基金整體方面考慮，要求政府性基金能夠?yàn)榻⒘己玫呢?cái)政管理秩序作出貢獻(xiàn)，有效發(fā)揮財(cái)政職能作用。

政府性基金監(jiān)督管理的實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家財(cái)政權(quán)力的規(guī)范、約束和控制，無(wú)論是在理論上還是實(shí)踐中，國(guó)家權(quán)力必須得到約束和控制，若權(quán)力不受控制和約束必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，即將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。在我國(guó)政府性基金發(fā)展歷程中，政府性基金曾出現(xiàn)過(guò)度膨脹、收入濫用的現(xiàn)象，因其不當(dāng)擴(kuò)張導(dǎo)致了被課征群體過(guò)重的基金負(fù)擔(dān)。同時(shí)，政府機(jī)構(gòu)將基金作為部門自有資金，任意占用基金，造成機(jī)構(gòu)龐大、人員編制混亂的不良后果。政府性基金監(jiān)督管理的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性，決定了基金監(jiān)督在財(cái)政體制中的重要地位和作用，政府性基金必須納入財(cái)政監(jiān)督的范疇。

4 總 結(jié)

政府性基金已成為我國(guó)重要的財(cái)政收入手段，是政府尤其是地方政府收入的主要來(lái)源，為推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供重要的財(cái)力保障。因此，明晰政府性基金管理原則及其理論基礎(chǔ)，能夠?yàn)檎曰鸸芾硖峁┲匾睦碚撘罁?jù)，為基金管理體制的深化改革奠定基礎(chǔ)。

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