芻議檢察機關案件責任終身負責制的認定與構建

曹永新 楊中艷

【摘要】檢察人員依法執(zhí)法是正確履行法律監(jiān)督職能，全面建設法治中國的重要途徑，是維護司法權威和構建和諧社會的重要保障。建立檢察人員案件責任終身負責制，對于增強檢察隊伍建設，規(guī)范執(zhí)法行為，提高執(zhí)法水平，維護公平正義都將起到顯著作用。然而，在司法實踐中，案件責任終身負責制中案件責任的要件和構成要素還存在一些值得關注的問題，因此，厘清案件責任的要件和構成要素對于建立完善檢察機關案件責任終身負責制意義重大。

【關鍵詞】案件責任 終身負責制

隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展和建設法治中國的不斷推進，人民群眾對嚴格執(zhí)法和公正司法都提出了更高的要求和更具多元化的需求。尤其是在黨的十八屆三中全會提出：“深化司法體制改革，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度，維護人民權益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”，這樣一來，規(guī)范執(zhí)法行為和加強權力監(jiān)督制約被列為司法改革的重要任務。檢察機關案件責任終身負責制是具有中國特色的檢察制度，該制度的構建能夠督促檢察人員依法行使檢察權，從而更加理性地控制司法行為。案件責任制度符合檢察機關規(guī)范執(zhí)法、嚴格執(zhí)法的時代要求，彰顯了現(xiàn)代法治精神。其制定和實施能夠最大限度地尊重人權，保護公民、法人和其他組織的合法權益，維護司法公正，而且能夠有效地推動社會主義法制建設，維護國家法律的統(tǒng)一正確實施，保障經(jīng)濟社會健康有序地發(fā)展，從而使檢察機關更好地服務黨和政府的中心工作，并最終實現(xiàn)自身的科學發(fā)展。

一、案件責任終身負責制的必要性分析

我國法治進程的不斷加快不僅對檢察機關法律監(jiān)督職能的科學發(fā)揮提出了更高要求，而且對檢察機關規(guī)范執(zhí)法辦案，加強檢察人員的責任監(jiān)督賦予了新的內涵和更高標準。新形勢下，高檢院積極探索有益于檢察工作科學發(fā)展的新思路和新路子，并提出“更新檢察管理理念、創(chuàng)新案件管理模式”的案件管理要求。在這一歷史背景下，構建檢察人員案件責任終身負責制對于建立完善案件責任體系，強化內部監(jiān)督制約，切實加強和改進案件管理，提高案件的辦理質量有其必要性。

（一）強化檢察機關自身監(jiān)督的內在要求

不受監(jiān)督制約的權力必然導致濫用和腐敗，任何公權力都是有邊界的，必須在法定范圍內行使，須受到監(jiān)督制約。長期以來，檢察機關通過調整內設機構之間以及分管檢察長之間的職責分工，在一定程度上加強了內部自身監(jiān)督制約。但是，近年來檢察人員違紀違法案件時有發(fā)生，一些地方的情況仍不容樂觀，檢察機關內部監(jiān)督制約的工作力度和實際效果與黨和人民群眾對檢察機關執(zhí)法辦案質量的要求與期待不相符的問題與矛盾仍較為突出。盡管這些問題發(fā)生在個別檢察人員身上，但其性質惡劣，危害極為嚴重，給國家和人民造成了不可挽回的損失，也嚴重損害了我國的司法公正和司法權威。檢察機關建立案件責任終身負責制，可以讓人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員、法官、律師及社會公眾代表參與到檢察人員案件責任追究工作中來，從而能夠較好地回應社會關切。該項制度是將自覺接受外部監(jiān)督轉化為切實加強內部監(jiān)督的重要載體，是對“誰來監(jiān)督監(jiān)督者”質疑的有力回應，也是深化檢務公開的有益嘗試。通過最大限度地強化檢察人員責任意識、法規(guī)意識和風險意識，正確處理好監(jiān)督與支持、監(jiān)督與配合、監(jiān)督與制約的關系，完善與相關單位的溝通協(xié)調，從而有利于改進檢察工作作風，提高辦案質量與效果，增強人民群眾的認知度，樹立檢察機關良好形象。

（二）防止發(fā)生冤假錯案的必要機制

中央強調要堅守防止冤假錯案底線，維護社會公平正義。這是對司法機關案件質量提出的共同要求，是檢察工作的生命線，直接關系到檢察機關法律監(jiān)督的權威性和公信力。以刑事訴訟為例。湖北省人民檢察院2010年就刑事訴訟法再修改有關問題的調研顯示：“司法工作人員在刑事訴訟活動中的瀆職行為可能發(fā)生在偵查、審判、刑罰執(zhí)行等各個訴訟環(huán)節(jié)?！睓z察機關建立案件責任終身負責制，從微觀層面來看，主要是為了提升案件質量，規(guī)范執(zhí)法活動并解決實踐中所面臨的問題。比如，發(fā)生錯案是什么性質，應當如何進行界定，發(fā)生錯案是誰的責任，當事人應受到何種懲罰以及如何實施懲罰等等。從中間層面上看，其主要是為了有效實現(xiàn)檢察機關是“國家的法律監(jiān)督機關”的憲法定位。檢察機關案件責任終身負責制的構建是新時期加強權力的監(jiān)督制約，尤其是檢察機關加強內部法律監(jiān)督，防止檢察權濫用的必要措施；也是強化檢察機關案件質量監(jiān)控評價，積極推進“檢察工作一體化”機制的創(chuàng)新要求。從宏觀上講，該制度能服務于刑事訴訟程序，更好地促進刑事訴訟程序控制犯罪、保障人權目的實現(xiàn)，從增強對冤假錯案執(zhí)法過錯的責任追究力度著手，以達到從根本上防止冤假錯案發(fā)生的目的。

（三）提升檢察機關執(zhí)法辦案水平的重要舉措

檢察機關建立案件責任終身負責制，必須以反思傳統(tǒng)案件管理模式的不足為出發(fā)點，進一步更新檢察工作思路和執(zhí)法理念，增強檢察人員工作責任心，解決檢察人員在業(yè)務學習、工作態(tài)度、工作作風和廉潔自律等方面的問題。就管理權限架構而言，要堅持權力制衡原則，更加注重自身的監(jiān)督制約，實現(xiàn)辦案權和監(jiān)督管理權的適當分離，防止權力失控、權力濫用。就管理方式而言，要從偏重于行政管理向職能管理轉變，從偏重于粗放式管理向集約化管理轉變，從偏重于閉合型管理向開放式管理轉變。就管理對象而言，要切實轉變重實體、輕程序的傾向，強化法律監(jiān)督者更要接受監(jiān)督的理念，努力實現(xiàn)強化法律監(jiān)督、強化自身監(jiān)督、強化隊伍建設的有機統(tǒng)一。執(zhí)法辦案人員正確認識和把握案件數(shù)量與質量、注重辦案效率與實效的關系，既要防止只講法律效果而不講社會效果和政治效果，又要防止突破法律底線去追求所謂的“社會效果”和“政治效果”，切實提高案件責任工作的透明度和公信力，維護法律法規(guī)的嚴肅性，以責任追究促進辦案質量提高，從根本上進一步保障檢察機關執(zhí)法辦案水平的提升。

二、案件責任終身負責制的要件

案件責任終身制的構成要件要素作為案件責任構成的基本組成部分，對案件責任規(guī)范的規(guī)制能力具有十分重要的影響和意義。在案件責任中，主體的特定性、行為的職權性、責任的法定性以及追訴的時效性都是案件責任終身制的重要特征。

（一）案件責任是案件管理的核心。案件責任是對執(zhí)法行為人執(zhí)法行為的否定性評價，是由案件和責任兩個概念構成?！鞍讣笔侵笝z察人員承辦的執(zhí)法辦案活動以及與執(zhí)行辦案有關工作事項?！柏熑巍笔怯捎谶`反第一性義務而引起的第二性義務?！冬F(xiàn)代漢語詞典》中“責任”有兩層含義，即分內應做的事；沒有做好分內應做的事因而應當承擔的過失。學術界對責任的界定有以下：1.責任表示義務；2.責任表示處罰、后果；3.責任表示過錯，譴責；4.不利后果；5.特定的人對特定的事項的發(fā)生、發(fā)展、變化及其后果負有積極的助長義務；6.分內應做之事。案件責任指的是檢察人員在辦理案件過程中所應承辦的事務以及承擔的法律后果，同時也包括檢察人員在依據(jù)法律的規(guī)定或授權進行職務行為時作出的具有特定法律意義的職務行為，以及檢察人員個人在與其職務相關的個人行為對相對人、特定案件造成的違反法律、政策和道德應當予以承擔的不利后果。如果檢察人員沒有切實履行法律監(jiān)督的責任，違反法律、職業(yè)法律規(guī)范和職業(yè)道德應當承擔的責任，這其中包括紀律處分，刑事責任、民事責任等。

（二）主體是案件責任的關鍵。同國家工作人員職務違法行為一樣，案件責任的主體具有特定性。案件責任的主體是依法行使檢察權的檢察人員以及依法從事檢察職務行為的其他人員，這也是該類責任的身份特征，即檢察人員（包括檢察長、副檢察長、檢察委員會委員、檢察員、助理檢察員、書記員、司法警察以及其他依法履行執(zhí)法辦案職責的人員），不具備主體性要素的人員不能成為該類責任主體。值得關注的是，由于案件責任的時效是終身制，也就是說，責任主體的身份是以行為時為準，而不論事后責任人是否已經(jīng)調離、退休、辭職等離開該崗位。

（三）行為是案件責任的根本。案件責任的對象針對的是檢察人員的行為，主要是建立在對行為違法性的評價基礎上。最高人民檢察院2007年7月出臺的《檢察人員執(zhí)法過錯責任追究條例》（以下簡稱條例）中用“執(zhí)法過錯”來對行為進行界定。執(zhí)法過錯指的是檢察人員在執(zhí)法辦案活動中故意違反法律和有關規(guī)定，或者工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重后果或者惡劣影響的行為。行為一定是發(fā)生在執(zhí)法人員辦案活動中，離開了特定的時空條件，檢察人員的行為就無法構成案件責任，比如檢察人員在日常生活中的行為。此外，不難發(fā)現(xiàn)，《條例》中規(guī)定的執(zhí)法過錯雖然與1998年最高人民檢察院頒發(fā)的《人民檢察院錯案責任追究條例（試行）》關于“錯案”的規(guī)定存在著承繼關系，但兩者更多的是一種揚棄。因為，執(zhí)法過錯將以往“重結果”向“結果與行為并重”轉變，從“處理錯誤”向“主觀過錯與客觀行為相一致”轉變，從“實體錯誤”向“實體錯誤與程序違法并重”轉變。這些轉變不僅僅只關注實體錯誤，同樣也注重程序違法以及具有其他嚴重后果和惡劣影響的行為，使其針對性和操作性也更強。

（四）時效是案件責任追究的基礎。責任終身制是指案件責任的追究不因檢察人員的職務變動、崗位調整而分離。對公務行為的責任追究不設期限，是一個基本的政治常識。一般意義上，違法行為都具有追訴期的限制，如民法中向人民法院請求保護民事權利的訴訟時效期間為二年，法律另有規(guī)定的除外。刑法上的訴訟時效則因觸犯不同性質的犯罪而不盡相同。檢察行為不能是即時行為、短期行為，必須經(jīng)得起實踐、時間和歷史的檢驗，這有利于遏制和減少司法腐敗的產生。檢察機關案件責任的時效則為終身制，即職務行為終身有效，對執(zhí)法錯誤的責任人，不論經(jīng)過多長時間，也不因其工作地域、崗位、身份的變動而消除，對案件責任實行終身負責制。確定檢察行為的追訴期，一方面可以避免有些人員因職務行為的終結或轉換而產生僥幸心理，有利于增強檢察人員依法執(zhí)法和辦理案件的責任意識，規(guī)范檢察行為，增強權力制約，提高檢察效能。但另一方面，實踐中難免會存在檢察人員為避免怕?lián)熑危颖苈男新殑?、不愿意承擔風險，不作為的情況。

三、案件責任終身負責制的構成

案件責任的追究方式主要有紀律處分，經(jīng)濟賠償責任、刑事責任，因此，其認定也與這些類型的責任存在著密切聯(lián)系。從經(jīng)濟賠償責任的角度來看，主要有主觀過錯、違法行為、危害后果、違法行為與危害后果之間的因果關系四個要件。從刑事責任的認定來看，責任與行為同時存在是現(xiàn)代刑法理論公認的命題，行為是違法且有責的，須同時符合違法性的客觀要件和有責性的主觀要件。案件責任終身制也要求主客觀相一致的原則。有文章將執(zhí)法過錯責任的構成要件歸結為：檢察人員具有“主觀過錯”、檢察人員客觀行為的“非規(guī)范性”以及過失行為需有結果作為補充要件。本文試從違法性、有責性以及危害性來詮釋檢察機關案件責任的構成。

（一）違法性

違法性也可以稱為執(zhí)法行為的非規(guī)范性。關于職務行為的違法解釋有三種：第一種把違法解釋成違反嚴格意義上的法律規(guī)定，即違反法律、法規(guī)和行政規(guī)章的行為。第二種違法不僅包括了第一種違法情況，還將職務行為欠缺客觀的正當性也視為違法。第三種解釋是違法不限于違反法律或法令，凡違反基本人權之尊重、權力濫用之禁止、誠實信用、公序良秩等法律一般原則、皆屬違法。在界定職務違法性時，行為不法說是行政訴訟法的標準，而結果不法說則是國家賠償?shù)慕缦蕖，F(xiàn)行的《條例》并沒有對違法性進行嚴格的限定，而指的是以故意違反法律或有關規(guī)定，或者工作嚴重不負責任，導致案件實體錯誤、程序違法以及其他嚴重后果或者惡劣影響的行為。也就是說，案件責任的違法性不僅應包括實體違法和結果違法，也應將執(zhí)法操作的程序性是否具備合法性的問題納入其中，從而能夠更加全面的規(guī)范執(zhí)法行為。

（二）有責性

當人們在認定行為的違法性時，不能不把主體的主觀方面考慮進去。這與責任歸罪理論中的“可控性”有著共通之處。可控性是責任歸因理論中行為責任推斷的基本要素。責任歸因是指一個觀察者根據(jù)外在的行為作出有關行動者是否應該承擔責任及其責任大小的內部推論過程?！案鶕?jù)責任歸因的原因，司法人員懲戒的正當性必然是檢察人員、法官個人原因相聯(lián)系的，并且這種原因還是檢察人員、法官個人可以控制的?！币簿褪钦f，責任人在實施行為時，主觀上要求是“故意”或者是“過失”的。比如如果是執(zhí)行上級命令時，由于主觀上不存在“故意”或者是“過失”，那么實際的執(zhí)行人并不需要承擔責任?，F(xiàn)行的《條例》對這方面的規(guī)定是：“下級人民檢察院因執(zhí)行上級人民檢察院的錯誤決定造成執(zhí)法過錯的，由上級人民檢察院有關人員承擔責任。下級人民檢察院有關人員有過錯的，也應當承擔相應責任”、“誰決定誰擔責，請執(zhí)行誰擔責”的責任分配制度不僅能夠合理的落實工作責任和分擔職務風險，也能確保案件責任不因受到執(zhí)法行為人的崗位或職務的調動而受到影響，使終身制真正落到實處。

（三）危害性

如果說違法性是案件責任在規(guī)范意義上的標準的話，那么危害性則是案件責任實質意義上的標準。不可否認，任何違法違紀行為都具有一定程度的危害性，只因違法違規(guī)類型不同，其危害性質也不盡相同罷了。檢察人員案件責任侵犯的是國家檢察機關的正?；顒樱瑖夜珓招袨榈囊?guī)范性、廉潔性、和相對人的訴訟權利、人身權利和財產權利。應當注意的是，實踐中，不能將危害性狹義地限定為實質結果上的危害，同樣也應注意執(zhí)法行為的危害性?！稐l例》第二條將結果錯誤作為過失行為的補充要件，明確檢察人員只要是故意違背實體法或程序法即可追究其執(zhí)法過錯的責任。如果只是將結果錯誤作為責任追究要件，那么可能會出現(xiàn)先前執(zhí)法行為不規(guī)范，未造成錯誤結果的情況，而導致難以落實追究責任的問題，從而放縱對該類案件的正確處理。因此，不能單純地將結果錯誤認定為危害性。

四、結論與思考

構建案件責任終身負責制的主旨和目的是為了更進一步規(guī)范案件管理，強化對檢察職權運行的監(jiān)督制約，讓錯案責任終身的理念深深植根于每一位檢察人員的內心，努力促使檢察人員謹慎勤勉地行使好手中的檢察權，以制度來保證最大限度地減少錯案的發(fā)生。然而，如同法不是萬能的一樣，執(zhí)法過錯責任也并不是一劑萬能藥。現(xiàn)階段“落實監(jiān)督難，監(jiān)督執(zhí)法者更難”的境況下，實踐運作過程中可能存在一些現(xiàn)實問題，如不愿啟動、不忍啟動和不便啟動案件責任追究程度，責任追究運行程度不規(guī)范和缺乏有效的監(jiān)督制約機制的情況。案件責任終身負責制在實際的運行中，可能由于受到政治、社會、經(jīng)濟、傳統(tǒng)文化等諸多因素的影響，需要一定時期的“打磨”過程，需要檢察機關進一步研究探索，逐步加以改良完善的地方。落實案件責任追究是擺在檢察機關面前的一項重要課題，筆者認為，在實踐中應著重把握以下四個問題：

第一，強化案件責任追錯意識。要站在依法治檢、從嚴治檢的高度來看待錯案追究工作的重要性，通過案件責任追錯工作的開展，使錯案及時得到糾正，錯案責任人及時受到應有的處罰。這對于強化案件管理，規(guī)范執(zhí)法行為，落實內部監(jiān)督，促進嚴格執(zhí)法，樹立法律權威、增強公眾對法治的信心都將起到顯著作用，并最終積極推進我國依法治國的進程。因此，一方面，各級檢察機關應樹立打鐵還須自身硬，己正才能正人的思想，堅持以強化自身監(jiān)督為檢察工作發(fā)展之基，用比監(jiān)督別人更加嚴格的要求監(jiān)督自己，切實做到“權責法定、有權必有責、用權受監(jiān)督、濫用必追究”，保障檢察權依法正確行使，努力實現(xiàn)強化自身監(jiān)督和強化法律監(jiān)督的同落實、同推進、同發(fā)展。另一方面，要堅決克服“家丑不可外揚”的錯誤認識，主動揭露和糾正執(zhí)法辦案中存在的問題，尤其是各級檢察機關的領導都應對此有一個正確的認識，以切實加強對案件責任過錯追究工作的領導，做到實事求是，知錯必糾、有錯必糾，決不護短，以自身律己行動贏得黨和人民高度信任，樹立檢察機關執(zhí)法權威。

第二，健全案件評查機制。各級檢察機關應成立專門的案件質量評查機構。通過選拔政治過硬、責任心強、業(yè)務精通、有辦案經(jīng)驗的檢察骨干三至五人組成，專門或側重負責對本院辦理的案件進行質量評查工作。為克服和排除利益、人情等因素的干擾，可在檢委會確認和追究錯案責任的工作中引入外部監(jiān)督制約機制，考慮建立人大代表、政協(xié)委員列席檢委會的制度。建立回避制度，規(guī)定凡與案件本身或辦案人員有利害關系的，不得參與錯案的確認和責任追究工作。通過廣泛案件評查、專項檢查、專案復查等形式對評查對象是否屬于錯案作出初步認定，評查機構經(jīng)過初步認定屬錯案的，提交本院檢察委員會予以確認。評查的重點對象包括：所有的錯案線索；在本地區(qū)有重大影響的案件；群眾反映強烈的案件；當事人反復申訴的案件；不批捕、不起訴的案件；改變定性和處理決定的案件；增減犯罪事實、追加或減少犯罪嫌疑人、被告人的案件；法院判無罪的案件等。同時，應通過建立制度明確評查機構的工作性質、任務、職責、權限、工作方式等，即使案件質量評查有法可依、有章可循，又使發(fā)現(xiàn)錯案工作經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化。

第三，強化工作指導與監(jiān)督?！度嗣駲z察院組織法》第十條規(guī)定：上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作?！稐l例》第二十三條規(guī)定：“上級人民檢察院有權調查、追究下級人民檢察院錯案責任人的責任。下級人民檢察院應當要求期限內將調查、追究情況報告上級人民檢察院?！边@些規(guī)定為上級檢察院指導下級檢察院的追錯工作提供了依據(jù)。上級檢察院通過把指導下級檢察院的案件責任追錯工作作為一項重要任務來抓，使案件責任真正納入機關內部監(jiān)督、案件管理、案件評查之中，形成專人負責、常態(tài)管理、真抓實究的工作格局，這樣才能促使下級檢察院把案件責任追究工作落到實處。具體應抓好以下幾項工作：一是檢查下級檢察院開展案件責任追錯工作情況；二是為下級檢察院提供有關錯案追究方面的政策、法律咨詢和其他幫助；三是直接調查、追究下級檢察院錯案責任人的責任；四是責成督促下級檢察院調查、追究錯案責任人的責任。

第四，自覺接受社會監(jiān)督。一是加強與政法委、人大、政協(xié)、紀檢監(jiān)察部門和其他政法部門的聯(lián)系，征求他們對檢察工作、執(zhí)法辦案、隊伍建設的意見和建議，從中發(fā)現(xiàn)有無辦理錯案的問題。對黨政領導和信訪部門批轉、交辦的案件逐案審查，及時妥善解決人民群眾反映最直接、最強烈、最現(xiàn)實的利益問題，以維護案件當事人合法正當權益；二是抓住人大評議檢察工作的契機，認真聽取人大代表提出的意見和建議，特別是人大代表對具體案件的處理意見，從中發(fā)現(xiàn)一些帶有傾向性、苗頭性問題，為落實案件責任追究提供翔實資料。三是通過公開舉報電話，向當事人發(fā)放監(jiān)督卡、意見反饋函等形式，廣泛聽取社會各界對檢察工作的真實反映；通過定期或不定期地對檢察機關辦案情況進行回訪考察，及時對執(zhí)法過程中出現(xiàn)的新情況、新問題進行調查分析，主動查找履職方面存在的薄弱環(huán)節(jié)，努力改進執(zhí)法作風，防止出現(xiàn)錯案。四是加強涉檢網(wǎng)絡輿論的收集、研判、處置工作，健全網(wǎng)上輿論引導機制，積極核查新聞媒體和網(wǎng)絡輿情反映的檢察人員違紀違法案件線索，及時回應社會關注的熱點問題，自覺接受各界人士監(jiān)督，努力營造良好的輿論環(huán)境。

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