國外公眾參與應(yīng)急管理體系建設(shè)經(jīng)驗及借鑒

【摘要】近年來，我國一些公共安全事件頻現(xiàn)，對人身和財產(chǎn)造成巨大的傷害和損失，社會公眾是公共危機事件的直接威脅對象。公共安全面臨新的挑戰(zhàn)，切實提高應(yīng)急管理能力成為政府亟待解決的問題。公眾參與對危機的預防和解決的作用至關(guān)重要。建立健全應(yīng)急管理的公眾參與機制，面對危機，政府主導、社會動員、全民參與是提高應(yīng)急管理效率的有效途徑。一些發(fā)達國家依據(jù)本國國情建立了較為完善的應(yīng)急管理體系，其成功經(jīng)驗值得我國學習借鑒。

【關(guān)鍵詞】公眾參與 應(yīng)急管理 國外經(jīng)驗 學習借鑒

現(xiàn)代突發(fā)公共事件具有多發(fā)性和繁雜性，政府、軍隊的力量在應(yīng)對中再強也是有限的，有效的應(yīng)急管理需要政府、公眾、社會之間的密切協(xié)作，形成合力。最重要的還是公眾自身的危機意識和自救能力的培養(yǎng)，非政府組織以及公眾參與應(yīng)急管理，有助于提高政府應(yīng)急管理能力和社會的自我救助能力。

一、國外公眾參與應(yīng)急管理的經(jīng)驗

1.發(fā)展救援組織

國外發(fā)達國家災害與危機事態(tài)應(yīng)對過程中，大量的志愿者組織參與其中，政府也鼓勵非政府組織和民間團體建立應(yīng)急救援隊伍，承擔部分公共服務(wù)功能。在社會動員方面，各國重視完善各類基層防災應(yīng)急組織的建設(shè)，鼓勵志愿者活動，發(fā)揮政府與公眾之間的橋梁作用。

加拿大的應(yīng)急管理體制分為聯(lián)邦、省和市鎮(zhèn)（社區(qū)）三級。現(xiàn)已形成了以家庭和企業(yè)單位自救為核心，市鎮(zhèn)（社區(qū)）、省、聯(lián)邦政府為后援的應(yīng)急管理體制。政府通過宣傳，強化民眾的應(yīng)急救災意識。加拿大應(yīng)急管理的一個重要特點是動員和吸收非政府組織參與。非政府組織不以盈利為目的，協(xié)助政府做了大量減災管理工作。

日本實行“災時需要救援者救援制度”，地方政府采取與民間部門和團體事先在災前簽訂合作協(xié)議的方式，建立非政府組織以及公眾參與的危機管理社會網(wǎng)絡(luò)，讓他們積極參與到防災減災和應(yīng)急活動中來，以確保能迅速調(diào)配和整合應(yīng)急物資和避難空間。災害弱勢者需事先向社區(qū)進行登記，發(fā)生災害時就能夠得到社區(qū)的救助。阪神大地震后，日本全國2000多個市町村都簽訂了72小時相互援助合作協(xié)議，使得聯(lián)合防災救災形式深入基層和鄉(xiāng)村。日本政府通過修改《災害對策基本法》，明確規(guī)定了志愿者活動在防災行政事務(wù)中不可或缺的地位，并將每年1月17日定為“防災與志愿日”，將每年1月15日至21日定為“防災與志愿周”。截止到2003年6月，日本各都道府縣和所有計劃單列城市都設(shè)立了主管志愿者的部門。

德國則有很多志愿者組織，8300萬人口中有2000多萬被人們稱之“藍色天使”志愿者，形成了一種強大的德國社會的公共安全文化，在德國很多救援工作中發(fā)揮了重要作用。如在2008年汶川大地震中代表德國政府對我國實施了國際救援。德國政府還十分注意志愿者隊伍的能力建設(shè)和培養(yǎng)，促進志愿者參與社會服務(wù)的統(tǒng)一性和標準化。一些大型公共機構(gòu)和非政府組織都設(shè)有針對志愿者的培訓隊伍。德國政府出臺了許多優(yōu)惠政策給志愿者，如免服兵役、財政對企業(yè)主的財政補償和對志愿者的保險保障，志愿者在德國社會當中享有很高的社會榮譽。德國利用“危機預防信息系統(tǒng)”廣泛普及防災救災知識。如通過宣傳手冊、報刊、廣播、電視、互聯(lián)網(wǎng)等多種方式，介紹應(yīng)對新型急性瘟疫、化學品泄漏和恐怖危機等突發(fā)事件的知識，普及防災救災知識。

2.開展安全教育

國民危機意識的強弱直接關(guān)系到應(yīng)急管理的效果。因此，發(fā)達國家不惜花費巨資對國民進行經(jīng)常性的危機意識教育和培訓。一些國家應(yīng)急管理部門設(shè)有教學培訓機構(gòu)，旨在推進全民減災教育運動，提高國民危機意識，增強災害互助關(guān)愛精神。以能力建設(shè)為核心，對應(yīng)急管理人員進行教學培訓，在教學培訓和實際工作中注重開展演練，以此來檢驗教學的效果。防災安全教育分為學校教育、社會教育和企業(yè)教育。發(fā)達國家十分重視學校安全教育，從小學抓起，把防災安全教育納入教學大綱。社會安全教育一般通過各種社區(qū)活動開展。

日本建有防災教育及培訓中心，面向公眾開設(shè)各種減災培訓、急救培訓等課程。模擬災害現(xiàn)場，讓市民體驗地震、泥石流、火災等災害的破壞力。日本的防災教育特點是：在點上抓學生教育，在面上開展國民防災教育運動。把防災應(yīng)急內(nèi)容融入到各門課中，使學生增強防災應(yīng)急安全意識，掌握應(yīng)對各種災害的相關(guān)知識，提高防災實踐能力，在災害中實現(xiàn)“自救”。一般在日本從小學就開始進行防災減災的訓練，每年都有一到兩次的防災訓練。關(guān)東大地震后，日本把每年9月1日定為“防災日”，各地還建立了很多防災安全科技教育場館，廣泛開展社會宣傳，普及防災訓練和教育。

美國的應(yīng)急救援組織是社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊，這支服務(wù)隊伍能在發(fā)生災害后第一時間做出快速反應(yīng)。在政府統(tǒng)一的指揮系統(tǒng)下進行人力、物力及財力有效協(xié)調(diào)，使損失和危害程度降至最低。美國在構(gòu)建“防災型”社區(qū)過程中，對由普通民眾組成的“社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊”的教育內(nèi)容就充分考慮了民眾的實際情況。社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊的培訓需要七個星期，一個星期培訓一個晚上。內(nèi)容包括：災難模擬、滅火、醫(yī)療救護、輕度搜索和營救行動等。美國的學校也有社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊的活動。而企業(yè)則是從單位的生產(chǎn)、組織、經(jīng)營的角度進行安全教育。

新加坡通過緊急公共信息中心（EPIC）向公眾及時提供官方的信息。2001年2月，向95萬戶家庭派發(fā)了各種語言的《民防實用緊急手冊》。2005年，政府印制了110萬冊《流感疫情指南手冊》，介紹禽流感和流感的預防措施等。俄羅斯發(fā)動基層力量，建立了信息員制度，全俄境內(nèi)每個村、居民點設(shè)立信息員，將災害情況及時通過網(wǎng)絡(luò)報告緊急狀態(tài)部門。新加坡還構(gòu)建了社區(qū)民防系統(tǒng)，實施民防志愿者計劃，組織民防志愿者參加該計劃的技能培訓，學習急救、救難、撤離和救火知識，以應(yīng)對社區(qū)的緊急狀況。

3.打造安全社區(qū)

以居民為主、立足于基層成為各國推進應(yīng)急管理行政體制改革的重要理念。國外許多城市都把安全作為發(fā)展戰(zhàn)略中一項重要內(nèi)容，并通過教育、溝通、培訓等方式，廣泛動員社會力量參與應(yīng)急管理，提高社區(qū)的自救互救能力。建立應(yīng)急避難場所，提高災民的避難成功率。各國以平常的社區(qū)活動范圍為中心，事先建設(shè)和指定避難場所。美國和日本，公共場所、體育館、文化館、學校的操場等等方面都是社區(qū)內(nèi)的避難場所和社區(qū)外的避難場所。特別是美國和日本，以小學為單位建立避難場所，一旦發(fā)生災害幾分鐘內(nèi)即可到達。

英國倫敦的社區(qū)睦鄰組織運動，最初由英國東倫敦教區(qū)的牧師巴涅特發(fā)起，后來發(fā)展成為由教會、慈善組織、基金會共同參與運行的社區(qū)互助運動，能有效提高社區(qū)的抗御災害和災后自我恢復能力。通過社區(qū)睦鄰組織建設(shè)，創(chuàng)建防災生活圈，一旦發(fā)生災害相互救助。

日本東京的2000年城市發(fā)展戰(zhàn)略提出建設(shè)“防災生活圈”，實現(xiàn)“不用逃跑的街區(qū)，安全安心的街區(qū)”的建設(shè)目標。著力建設(shè)抗御災害能力強的社會和社區(qū)，以生活圈為基礎(chǔ)構(gòu)建的整個城市的防災減災的體系。并積極發(fā)展各種防災組織，不斷加強地區(qū)居民尤其是社區(qū)居民之間的聯(lián)系，促進行政、企業(yè)、地區(qū)和社區(qū)（居民）以及志愿者團體等攜手互助的社會體系。日本的避難場所不僅是在小學，東京在地區(qū)居民生活圈附近學校操場、神社、寺廟院內(nèi)、公園、綠地、小區(qū)廣場等地指定臨時避難所有4000多處。通過建立大范圍的防災減災避難體系、防災生活圈，多層次確保居民安全和避難服務(wù)。

紐約市通過公民團、社區(qū)應(yīng)急反應(yīng)隊以及政府-私人緊急情況計劃等組織形式，提高公民的志愿者服務(wù)水平和危機防范意識。公民團是美國國土安全部發(fā)起的一個項目，旨在充分發(fā)揮公民中的志愿者精神，通過教育和培訓提高志愿者服務(wù)水平。公民團理事會主要負責處理州和地方志愿者的活動，幫助營造更加安全的社區(qū)，加強社區(qū)應(yīng)對恐怖主義襲擊、犯罪活動、公共衛(wèi)生事件及其他種類災害的能力。

4.倡導自救互救

針對防災減災和應(yīng)急管理的需要，發(fā)達國家構(gòu)建了比較完善的法律體系，明確了中央政府、地方政府、企業(yè)、社團和公民個人的權(quán)利、職責和義務(wù)，強化了“自救、互救、公救”相結(jié)合的合作關(guān)系。以此保障應(yīng)急管理工作依法、有序地開展。明確基層居民自救互助的職責，動員公眾參與應(yīng)急管理，開展自救互救。建立完善的捐募系統(tǒng)，社會各階層人士可以通過各種途徑將捐贈和賑災物資及時送達災民手中。通過契約式的方式，動員社會廣泛參與，發(fā)揮居民傳統(tǒng)應(yīng)急機制的作用。通過這種形式有效地降低了政府的支出，節(jié)約了社會的成本，從而促進了應(yīng)急資源的優(yōu)化配置。建立訓練裝備較佳的緊急自救隊伍，并對其每年進行數(shù)天或數(shù)周的實戰(zhàn)演練。國外政府的公救一般只作為輔助手段。

日本注重培養(yǎng)全民危機意識、自救互救技能和心理應(yīng)對能力。全面、系統(tǒng)的防災素養(yǎng)使日本民眾在面對災害時能沉著應(yīng)對，極大地減輕了災害損失。1995年日本阪神大地震，通過統(tǒng)計，97.4%是通過自救和互救。真正政府的救援隊趕到，通過政府的力量救援的，也只有1.7%。為了有效地動員社會力量、分散政府的應(yīng)急管理風險，如日本在1961年制定的《災害對策基本法》中，對國家、都道府縣、地方公共團體的責任及相互協(xié)作和居民等的責任均作出明確規(guī)定。并明確基層居民自救互助的職責。條例明確了市民和行政的“公救”原則以及合作方式，要求市民在確保自身安全的同時要團結(jié)合作，必須努力采取相應(yīng)措施。

加拿大的《聯(lián)邦政府緊急事件法案》等法律也規(guī)定，災害發(fā)生后的自救互援是法律賦予每個公民的職責；各個家庭也有義務(wù)在72小時內(nèi)做好自救工作，并強調(diào)受災人員之間應(yīng)該做好互救工作。

二、國外經(jīng)驗對我國的啟示與借鑒

如果公眾具有自我防護的能力、意識及自救和互救常識，就能在事件發(fā)生的第一時間及時救助，有效地減少損失，保障群眾的生命財產(chǎn)安全，公眾參與是減少人員傷亡和經(jīng)濟損失的有效途徑。

1.完善應(yīng)急體系

加強政府公共安全管理職能，構(gòu)建自上而下合理設(shè)置相應(yīng)的公共安全危機管理體系，尤其要改變縣、區(qū)、鎮(zhèn)、村基層管理缺失的狀況。以法律法規(guī)為保障，明確社會各階層在公共安全事件中的職責和具體途徑以及所應(yīng)扮演的角色，規(guī)范在公共安全事件發(fā)生時社會公眾的行為。將目前分布在各部門的應(yīng)急指揮中心如供水、供電、燃氣、交通等指揮中心或值班室進行聯(lián)網(wǎng)，統(tǒng)一報警號碼，采取“集中報警，分類分級處警，統(tǒng)一監(jiān)督管理”的指揮模式。設(shè)立公共安全常設(shè)管理機構(gòu)，促進各職能部門的資源共享和有機銜接，全面控制各類安全隱患。以往應(yīng)急管理多是“輕防范、重治理”，事前不認真防范，而將大量的人、財、物力投入到日后的問題處理上。對此，要建立健全公共安全應(yīng)急管理體制和社會治安防控體系，做到預防為主、防治結(jié)合，把主要公共安全資源投入到事前監(jiān)督檢查上，盡量杜絕人為的公共安全事故，降低自然安全事故所帶來的損失。

2.加強應(yīng)急教育

我國應(yīng)急管理與發(fā)達國家相比不盡如人意，我國學校教育的公共安全教育無論是時間、內(nèi)容、形式和手段等方面都存在很大差距。學校的安全教育，尤其是中小學時期的安全教育最為重要。有關(guān)安全生產(chǎn)的教育培訓欠缺，尤其針對農(nóng)民工的教育培訓不到位，農(nóng)民工因缺乏必要的安全常識而導致安全生產(chǎn)事故頻發(fā)；社會公共安全教育不完善。特別是對農(nóng)民、老年人、下崗失業(yè)人員、殘疾人等特殊群體的公共安全教育的針對性不強，效果也不是很到位，全社會的公共安全意識相對淡薄，還應(yīng)在全社會加強公共安全培訓，普及公共安全知識。對公眾而言，政府應(yīng)積極通過社會宣傳、社會演習、定期不定期的公共安全講座等方法，提高公民的公共安全意識。建立城市居民安全教育體系，進行守法意識，防災和防治、應(yīng)急救援知識，安全自救教育等全面的社會化教育。企業(yè)應(yīng)該建立科學的應(yīng)急預案。針對性的模擬火災發(fā)生時進行疏散和救生的演練，防患于未然。提高公眾自我防護的技能，培育一支志愿者的組織和社會組織，來加強相關(guān)技能的培訓。學校應(yīng)開展一些技能的培養(yǎng)。如臨近江河的地方，可開展一些游泳方面技能的培訓，使學生能夠真正掌握一些防護的技能。

3.建全參與機制

從國際國內(nèi)的實踐來看，遇到公共衛(wèi)生事件，如果有志愿者，就能在最短的時間內(nèi)搶救人的生命，發(fā)展形式多樣的志愿者組織。社區(qū)是非常重要的公共安全建設(shè)當中的單位，以社區(qū)等為依托，居民在最近區(qū)域內(nèi)相互的互助、共助，就能夠最大程度地拯救身邊人的生命。加強社區(qū)文化建設(shè)，培育社區(qū)內(nèi)部的互幫互助、融洽的鄰里關(guān)系，以積極地引導社會公眾的理性行為，安定民心。一旦遇有突發(fā)事件或者自然災害發(fā)生，大家就能夠互幫互助，形成一種生命共同體?？蓞⒖紘饨?jīng)驗，成立相關(guān)協(xié)會、居民自治組織等社會組織，建立網(wǎng)絡(luò)信息化互動平臺，開展市民公共安全互動，充分利用分布廣泛的民間力量，及時發(fā)現(xiàn)潛在危險，及時高效處理公共安全危機。

4.增強應(yīng)急意識

中國人的防災意識淡薄，公共安全教育嚴重滯后于現(xiàn)實需要。公眾的公共安全防范意識淡薄，存在僥幸心理，缺乏基本的防災、減災和自我保護意識。增強全社會的防災減災意識，提高相關(guān)安全知識、技能水平，提升公眾參與公共安全事件的治理能力。把公共安全教育納入學校、企業(yè)、政府機關(guān)、社區(qū)的培訓日程，比如在中小學及大中專院校開展系列科普及防災意識培訓，結(jié)合社區(qū)教育、網(wǎng)絡(luò)教育等展開多層次、全方位的培訓；加強防災演練，提高全社會的防災意識和突發(fā)事件的應(yīng)對能力；提高公眾的應(yīng)急能力，雖然我國在應(yīng)急管理中的分級動員、大災難面前的舉國動員救援模式比日本做得好，但是在日本大地震中日本民眾的防災意識、自我救助能力值得我們學習借鑒。因此，防災減災要全民參與，有效的信息發(fā)布和溝通渠道非常重要，政府可以通過包括網(wǎng)絡(luò)、微信等的多種信息渠道及時發(fā)布信息。

5.加大應(yīng)急投入

應(yīng)借鑒國外經(jīng)驗及做法，變事后救助為事先預防。一方面暢通社會訴求渠道，化解矛盾。加強老舊設(shè)備維護和更新改造，確保安全生產(chǎn)。加大對消防、搜救、搶險等救助裝備和設(shè)施的投入。另一方面加大對黑惡勢力的打擊力度，保障人民生命、財產(chǎn)安全。加大政府對公共安全領(lǐng)域的投入，加強公共安全基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加大對公共安全管理人員的培訓力度，盡快培養(yǎng)公共安全管理的專業(yè)人才，除高校培養(yǎng)外，還要聘請專業(yè)人才對現(xiàn)有的公共安全事件管理人員進行專業(yè)培訓，建立一支具有強戰(zhàn)斗力的處理公共安全事件的隊伍。我們當前消防隊伍的建設(shè)面臨很大的瓶頸和問題，比如在天津城市人口接近1400萬，但消防隊員只有5000人左右，而德國柏林的城市人口只有350萬，職業(yè)消防隊員是3500人，還有幾萬具有專業(yè)化水平的志愿者，相比之下，差距十分明顯。

6.搭建信息平臺

在本地區(qū)政府網(wǎng)站上建立公共安全網(wǎng)頁，公布公共安全事件管理機構(gòu)和人員的聯(lián)系方式，可通過媒體架起民眾與真相、民眾與政府之間的橋梁。建立城市應(yīng)急管理所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息庫，開展應(yīng)急管理教育培訓工作。建立權(quán)威的信息發(fā)布和報告機制，及時披露安全信息，避免謠言和社會恐慌的擴散，使整個社會在信息平臺的溝通下，及時參與和關(guān)注公共安全建設(shè)，獲得可靠的防范知識，并通過信息平臺對政府對公共安全事件的治理實施有效的社會監(jiān)督。盡最大可能減少瞞報、誤報、謊報，真正做到以人為本。

王欣，男，遼寧社會科學院社會學所研究員，研究方向為應(yīng)用社會學。