我國(guó)高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產(chǎn)管理的現(xiàn)狀研究

李雯 婁玉雙 劉素霞

[摘 要] 小微企業(yè)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有特殊的重要地位，但其職業(yè)危害和安全事故問(wèn)題突出。本文從事故頻頻發(fā)生的高危行業(yè)小微企業(yè)入手，通過(guò)對(duì)安全生產(chǎn)的法制管理、監(jiān)督檢查、行政管理、設(shè)備設(shè)施管理、工藝技術(shù)管理、作業(yè)環(huán)境和條件管理等方面的現(xiàn)狀展開(kāi)調(diào)研與分析，圍繞高危行業(yè)小微企業(yè)、政府監(jiān)管部門(mén)和安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織這3個(gè)主體，深入研究高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)管理存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)的解決對(duì)策。

[關(guān)鍵詞] 高危行業(yè)；小微企業(yè)；政府監(jiān)管；安全生產(chǎn)；服務(wù)；中介組織

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 17. 046

[中圖分類(lèi)號(hào)] F273 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）17- 0076- 03

伴隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)逐步引入了微型企業(yè)的概念，并將小型和微型企業(yè)統(tǒng)稱(chēng)為小微企業(yè)。對(duì)高危行業(yè)小微企業(yè)而言，安全生產(chǎn)是頭等大事，國(guó)家對(duì)此高度重視，社會(huì)也普遍關(guān)注。然而小微企業(yè)沒(méi)有大中型企業(yè)雄厚的資金支撐和技術(shù)支持，相對(duì)而言，小微企業(yè)在技術(shù)和生產(chǎn)設(shè)備上是比較落后的，安全專(zhuān)項(xiàng)資金投入少，安全設(shè)備配置明顯不足；負(fù)責(zé)生產(chǎn)的一線工人缺乏安全生產(chǎn)培訓(xùn)，沒(méi)有足夠的安全生產(chǎn)意識(shí)，而且企業(yè)安全生產(chǎn)也缺乏專(zhuān)人管理。對(duì)于這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，本文系統(tǒng)地分析高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)行為[1]，從安全生產(chǎn)法制管理、監(jiān)督檢查、行政管理、設(shè)備設(shè)施管理、工藝技術(shù)管理、作業(yè)環(huán)境和條件管理等方面入手，對(duì)企業(yè)、政府、中介組織三者交互行為展開(kāi)分析，剖析高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產(chǎn)管理的運(yùn)營(yíng)現(xiàn)狀及存在問(wèn)題，提出可行的對(duì)策與建議。

1 我國(guó)高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)狀

截至2013年，我國(guó)各種類(lèi)型小微企業(yè)已經(jīng)超過(guò)5 600多萬(wàn)戶(hù)，占企業(yè)總數(shù)的99.8%，從業(yè)人員接近2.8億。這些中國(guó)企業(yè)的“毛細(xì)血管”群體，分布在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的各個(gè)行業(yè)，創(chuàng)造了50%的稅收、60%的國(guó)民生產(chǎn)總值、80%的就業(yè)崗位。小微企業(yè)分布廣，能夠緩解就業(yè)壓力，具有靈活性和創(chuàng)新性，形成拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的新動(dòng)力。伴隨我國(guó)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷加速，國(guó)家實(shí)施中部崛起、西部大開(kāi)發(fā)、振興東北老工業(yè)基地的建設(shè)戰(zhàn)略在不斷推進(jìn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)資源環(huán)境和安全生產(chǎn)的壓力在不斷加大。

近年來(lái)我國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展，事故總量、重特大事故、主要相對(duì)指標(biāo)都持續(xù)大幅度下降。2013年全國(guó)較大以上的事故起數(shù)和死亡人數(shù)分別下降17.3%和18.1%，重特大事故同比減少了10起，下降16.9%。全國(guó)生產(chǎn)安全事故起數(shù)和死亡人數(shù)同比分別下降4.8%和14.1%，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)較快發(fā)展創(chuàng)造了相對(duì)穩(wěn)定的安全生產(chǎn)環(huán)境。

然而，在煤礦、建筑、煙花爆竹生產(chǎn)、交通運(yùn)輸?shù)雀呶Ｐ袠I(yè)，安全生產(chǎn)重特大事故多發(fā)的勢(shì)頭還未得到有效遏制， 安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，事故總量還很大。2013年3月吉林八寶慶興煤礦的瓦斯爆炸事故、保利民爆濟(jì)南科技有限公司乳化震源藥柱地面站發(fā)生的爆炸事故、吉林省德惠市吉林寶源豐禽業(yè)有限公司（禽類(lèi)加工廠）發(fā)生燃燒事故、廈門(mén)BRT快速公交車(chē)的起火事故等，這些血的教訓(xùn)再次為高危行業(yè)安全生產(chǎn)敲響了警鐘。近兩年高危行業(yè)領(lǐng)域的事故，約80%發(fā)生在小煤礦、小金屬和非金屬礦山、小化工、小煙花爆竹作坊和建筑施工包工隊(duì)，這些高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)形勢(shì)是非常嚴(yán)峻的。

2 高危行業(yè)小微企業(yè)安全生產(chǎn)管理存在的問(wèn)題

通過(guò)對(duì)小微企業(yè)、政府監(jiān)管部門(mén)、安全生產(chǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)3個(gè)主體對(duì)象的分析，發(fā)現(xiàn)高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)管理主要存在以下3個(gè)方面問(wèn)題。

2.1 企業(yè)安全意識(shí)淡薄，基礎(chǔ)設(shè)施隱患多，存在綜合保障隱患

首先，企業(yè)的安全意識(shí)比較淡薄。小微企業(yè)對(duì)“安全”概念的認(rèn)識(shí)停留在定性上，而定量分析的經(jīng)驗(yàn)與能力比較匱乏，缺乏全面主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和消除隱患的能力。很多小微企業(yè)采用傳統(tǒng)的管理辦法，憑經(jīng)驗(yàn)來(lái)管理安全生產(chǎn)，而用科學(xué)的技術(shù)進(jìn)步、技術(shù)創(chuàng)新的工作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)企業(yè)安全生產(chǎn)管理的比較少[2]。其次，企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施隱患多。小微企業(yè)資金力量薄弱，較之大中型企業(yè)，小微企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施差、安全生產(chǎn)條件脆弱、安全生產(chǎn)資金投入不足，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的小微企業(yè)。這些小微企業(yè)的生產(chǎn)設(shè)備帶病運(yùn)行、超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)、超期服役，依靠設(shè)備和人力的疲勞生產(chǎn)來(lái)獲得企業(yè)利潤(rùn)，這些問(wèn)題在機(jī)動(dòng)車(chē)輛超載、超速、疲勞駕駛等違章現(xiàn)象中屢見(jiàn)不鮮。最后，企業(yè)存在綜合保障隱患。有些小微企業(yè)以從業(yè)人員流動(dòng)性比較大為由，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中侵犯從業(yè)人員安全生產(chǎn)權(quán)利，不對(duì)一線生產(chǎn)人員實(shí)施安全生產(chǎn)培訓(xùn)，不按規(guī)定發(fā)放和穿戴勞動(dòng)防護(hù)用品的情況也時(shí)有發(fā)生，不依法參加工傷、醫(yī)療社會(huì)保險(xiǎn)，職業(yè)健康的管理手段落后。事故預(yù)警、處理方案缺乏，有的企業(yè)甚至沒(méi)有安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)和安全監(jiān)管人員，有的企業(yè)把安監(jiān)機(jī)構(gòu)當(dāng)擺設(shè)，遇有檢查才安排人員倉(cāng)促上陣，缺乏安監(jiān)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)，小微企業(yè)的安全生產(chǎn)綜合保障就無(wú)從談起。

2.2 政府對(duì)高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)管制約束力不足

一方面，事后處罰整頓的安全生產(chǎn)管制方式難以遏制事故的發(fā)生。2012年8月5日，溫州市甌海區(qū)郭溪街道一鋁鎖加工廠發(fā)生重大粉塵爆燃事故，事故造成13人死亡、15人受傷。8月10日，溫州市委、市政府聯(lián)合下發(fā)了“關(guān)于立即開(kāi)展安全生產(chǎn)大檢查大整治大提高活動(dòng)的緊急通知”，兩個(gè)月內(nèi)，1 632家小微企業(yè)被停產(chǎn)整頓、1 303家企業(yè)遭受關(guān)閉取締。“事故發(fā)生—檢查整治—停產(chǎn)關(guān)閉”，儼然已成為我國(guó)政府處理安全生產(chǎn)事故的慣例，小微企業(yè)安全生產(chǎn)陷入了“政府不管則亂，一管則死”的尷尬境地。顯然，事后整頓的安全生產(chǎn)管制措施難以從源頭上遏制事故的發(fā)生。

另一方面，小微企業(yè)對(duì)于安全生產(chǎn)管制政策消極執(zhí)行。我國(guó)政府一直高度重視安全生產(chǎn)工作，近年來(lái)實(shí)行了一系列安全生產(chǎn)管制措施，如進(jìn)一步健全了各級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、嚴(yán)格了安全生產(chǎn)許可制度，提高了工亡賠償標(biāo)準(zhǔn)[3]，全面開(kāi)展安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化工作等。安全生產(chǎn)管制的加強(qiáng)使我國(guó)安全生產(chǎn)總體形勢(shì)基本穩(wěn)定，趨于好轉(zhuǎn)，但小微企業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。這主要在于小微企業(yè)安全生產(chǎn)意識(shí)和安全生產(chǎn)基礎(chǔ)薄弱，缺乏安全生產(chǎn)的積極性和安全生產(chǎn)能力；而且，我國(guó)小微企業(yè)面廣量大且多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位安全生產(chǎn)監(jiān)管力量薄弱，安全管制政策難以執(zhí)行到位。所以，出現(xiàn)了小微企業(yè)消極安全生產(chǎn)，被動(dòng)應(yīng)付各種安全生產(chǎn)達(dá)標(biāo)要求的狀況。

2.3 我國(guó)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織發(fā)展緩慢，安全監(jiān)管的保障力度不夠

近年來(lái)，隨著《安全生產(chǎn)法》的頒布和實(shí)施，我國(guó)安全生產(chǎn)服務(wù)中介市場(chǎng)迅速構(gòu)建，作為第三方力量參與到安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)工作中來(lái)。安全生產(chǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)主要從事安全咨詢(xún)、評(píng)價(jià)、評(píng)審、培訓(xùn)、考核、認(rèn)證、檢驗(yàn)、檢測(cè)及注冊(cè)等技術(shù)性服務(wù)活動(dòng)，為安全生產(chǎn)作出重要貢獻(xiàn)。然而，在安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織發(fā)展過(guò)程中，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)很多實(shí)際問(wèn)題：政府對(duì)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制的規(guī)范[4]，不同行業(yè)的監(jiān)督對(duì)象和監(jiān)管措施，對(duì)中介機(jī)構(gòu)的認(rèn)證、咨詢(xún)資質(zhì)的審查及考核，對(duì)企業(yè)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、公開(kāi)和公正的監(jiān)管，以及加強(qiáng)立法、實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格監(jiān)管的需求約束等，這在實(shí)施過(guò)程中困難重重，來(lái)自不同主體方面的壓力和需求不同，使我國(guó)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織發(fā)展緩慢，監(jiān)管力度也不夠。

例如，在我國(guó)安全評(píng)價(jià)行業(yè)領(lǐng)域中，由于國(guó)家的重視，安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)及其從業(yè)技術(shù)人員數(shù)量快速增長(zhǎng)，目前已超過(guò)18萬(wàn)人通過(guò)考試并取得注冊(cè)安全工程師執(zhí)業(yè)資格；安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)發(fā)展數(shù)量和資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到與市場(chǎng)需求相平衡的水平；在穩(wěn)步發(fā)展高風(fēng)險(xiǎn)生產(chǎn)行業(yè)安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的同時(shí)，適度發(fā)展其他行業(yè)的安全評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)，逐步解決行業(yè)和地區(qū)發(fā)展的不平衡問(wèn)題。但是，在安全評(píng)價(jià)發(fā)展過(guò)程中，仍舊存在三方面的問(wèn)題：一是企業(yè)生產(chǎn)一線的從業(yè)人員安全技術(shù)差異大，他們并不是安全評(píng)估人員，為了從業(yè)去考資格證，很多是為了應(yīng)付考試，而專(zhuān)業(yè)的安全評(píng)價(jià)從業(yè)人員又缺乏企業(yè)生產(chǎn)條件的安全評(píng)價(jià)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，用理論去指導(dǎo)實(shí)際，難以落實(shí)，導(dǎo)致理論和實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)驗(yàn)脫節(jié)，安全評(píng)價(jià)不能得到較好的應(yīng)用；二是沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的、系統(tǒng)的安全評(píng)價(jià)法律或法規(guī)對(duì)安全監(jiān)管部門(mén)的工作進(jìn)行指導(dǎo)；三是由于科技水平的快速發(fā)展，安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的滯后，需要新材料、新技術(shù)的廣泛應(yīng)用，在國(guó)家制定的安全評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中并沒(méi)有規(guī)定，這就使很多企業(yè)存在著監(jiān)管的空白。

按照相關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)的要求，小微企業(yè)要想實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的達(dá)標(biāo)，必須依賴(lài)安全生產(chǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)，對(duì)他們的剛性服務(wù)需求就會(huì)很大，則會(huì)存在很大的潛在空間[5]；又由于小微企業(yè)安全生產(chǎn)資源實(shí)力不足，其安全生產(chǎn)服務(wù)柔性需求的潛在空間也很大。但由于小微企業(yè)缺乏安全生產(chǎn)積極性，對(duì)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織的服務(wù)需求很低；同時(shí)，我國(guó)的安全生產(chǎn)服務(wù)中介機(jī)構(gòu)大多依附于政府部門(mén)而存在，安全服務(wù)供給水平與能力不足。由于安全生產(chǎn)服務(wù)的供需雙低，沒(méi)能發(fā)揮安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織在企業(yè)與政府部門(mén)之間的橋梁作用，在現(xiàn)階段小微企業(yè)資源實(shí)力不足的情況下，無(wú)法保障小微企業(yè)實(shí)現(xiàn)安全生產(chǎn)的達(dá)標(biāo)。

3 相關(guān)對(duì)策的提出

（1）通過(guò)政府進(jìn)一步提高工亡賠償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，增加小微企業(yè)的安全事故成本，使小微企業(yè)安全生產(chǎn)壓力加大[6]；國(guó)家和行業(yè)嚴(yán)格規(guī)范安全生產(chǎn)的措施，明確規(guī)定安全生產(chǎn)違法必須追究個(gè)人和企業(yè)的法律責(zé)任，從而使小微企業(yè)形成安全生產(chǎn)的主動(dòng)意識(shí)。

（2）政府對(duì)于高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)許可制度進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范，通過(guò)加強(qiáng)基層執(zhí)法部門(mén)的安全監(jiān)管力度，嚴(yán)肅安全生產(chǎn)執(zhí)法，從而提升政府對(duì)高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)行為嚴(yán)格規(guī)范的能力。

（3）加大對(duì)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織的扶持力度，可以規(guī)定在一定期限內(nèi)免征營(yíng)業(yè)稅、所得稅、房產(chǎn)稅等，通過(guò)對(duì)安全生產(chǎn)市場(chǎng)的培育[7]，增強(qiáng)安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織的服務(wù)能力，提高安全生產(chǎn)監(jiān)管能力，建立其信用評(píng)價(jià)機(jī)制，形成完整的安全生產(chǎn)服務(wù)市場(chǎng)體系。

小微企業(yè)面廣量多，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為了實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型、全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)的根本好轉(zhuǎn)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，勢(shì)必要對(duì)事故頻頻發(fā)生的高危行業(yè)小微企業(yè)的安全生產(chǎn)進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)管制。同時(shí)，進(jìn)一步提供安全生產(chǎn)服務(wù)。這就需要分別對(duì)高危行業(yè)小微企業(yè)、相關(guān)的政府監(jiān)管部門(mén)、安全生產(chǎn)服務(wù)中介組織3個(gè)主體同時(shí)約束和規(guī)范，形成一個(gè)有序的安全生產(chǎn)市場(chǎng)體系。

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