論群眾工作的法治路徑

【摘要】中國正在建設(shè)法治中國，在群眾工作中運(yùn)用法治路徑，有其必然性。這一路徑在群眾工作中有其功能的優(yōu)勢，主要是：具有合法性、權(quán)威性、操作性和反復(fù)適用性。它們的綜合十分有利于群眾工作的開展。當(dāng)前，在群眾工作存在一些問題，這些問題又在不同程度上與法治相關(guān)聯(lián)，主要是：群眾工作主體的法治意識滯后、群眾工作對象法律知識缺乏和群眾工作的路徑單一等。在群眾工作中運(yùn)用法治路徑還需把握一些關(guān)節(jié)點(diǎn)，其中包括：要提高公民尤其是群眾工作主體的法治意識、要繼續(xù)大力開展普法教育、要把法治路徑與其他路徑結(jié)合運(yùn)用等。中國把法治作為治國方略的時間不長，把法治作為群眾工作路徑的時間更短，這就有一個不斷摸索、研究、實(shí)踐、總結(jié)、推廣的過程。

【關(guān)鍵詞】群眾工作 法治國家 法治路徑 社會治理

黨的十八屆三中全會十分重視中國的法治、群眾工作。在會議的《決定》中，第一次以黨的文件明確提出：“建設(shè)法治中國”和“堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！蓖瑫r，也對群眾工作提出了更高要求，包括：“促進(jìn)群眾在城鄉(xiāng)社會治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督?！薄巴晟浦苯勇?lián)系群眾和服務(wù)群眾制度。”[1]在當(dāng)前加快建設(shè)社會主義法治國家的大背景下，把法治作為群眾工作的一個路徑，有其必要性。

一、法治路徑在群眾工作中的功能優(yōu)勢

與人治、神治路徑相比較，在中國的群眾工作中法治的路徑功能優(yōu)勢比較明顯。這種功能優(yōu)勢又十分有利群眾工作的開展，突出表現(xiàn)在以下四個方面。第一，具有合法性功能。即在群眾工作中法治路徑的合法性功能十分明顯。法治作為一種治國方略，已在中國的憲法中得到首肯。憲法的第5條明文規(guī)定：“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家。”[1]憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，法治的合法性毋庸置疑。十八屆三中全會的《決議》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)。”體現(xiàn)在群眾工作中，就要充分運(yùn)用法治路徑，因為其具有合法性。這一合法性功能利于群眾工作的開展，大家比較認(rèn)同，不易受到質(zhì)疑。

第二，具有權(quán)威性功能。即在群眾工作中法治路徑的權(quán)威性功能十分明顯。中國的法律需經(jīng)過最高權(quán)力機(jī)關(guān)人民代表大會的制定或認(rèn)可，具有國家意志性。這種國家意志反映了廣大民眾的意志和愿望，而且還通過合法程序產(chǎn)生，具有權(quán)威性。同時，它的這種權(quán)威性還與國家的強(qiáng)制力聯(lián)系在一起，以其作為后盾。任何單位、個人違反法律以后還會受到法律的制裁。違反了刑法就會受到刑罰的處罰，最重的是死刑，可以剝奪犯罪人的生命。違反了民事法律就會遭到民事制裁，其中包括：賠禮道歉、恢復(fù)原狀、恢復(fù)名譽(yù)、支付違約金、賠償損失等等。違反了行政法則要受到行政處罰，其中包含有：警告、罰款、行政拘留等等。法治路徑的這種權(quán)威性功能就易促使人們對法治懷有敬畏，不敢輕易觸犯，群眾工作也就容易開展了。

第三，具有操作性強(qiáng)的功能。即在群眾工作中法治路徑操作性強(qiáng)的功能十分明顯。法律規(guī)范很具體，利于運(yùn)作，具有較強(qiáng)的操作性。它的邏輯結(jié)構(gòu)中由假定、行為模式和法律后果三個部分構(gòu)成。假定是指行為發(fā)生的時空、各種條件等事實(shí)狀態(tài)的預(yù)設(shè)。行為模式是指權(quán)利和義務(wù)的規(guī)定。法律后果是行為所造成的法律結(jié)果，其中又分為否定式后果和肯定式后果。這三個部分都要求具有操作性，便于人們實(shí)施。法律規(guī)范的這種操作性決定了法治的操作性。所以在群眾工作中運(yùn)用法治路徑，就會有章可循，不會束手無措。遇到問題時，會知曉應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，應(yīng)當(dāng)這樣做，不應(yīng)當(dāng)那么做等等。這就容易克服隨意性和盲目性，保證群眾工作的有序進(jìn)行。

第四，具有反復(fù)適用的功能。即在群眾工作中法治路徑可以被反復(fù)適用的功能十分明顯。法律較為穩(wěn)定，不會朝令夕改。這樣，法治就可以被復(fù)制，持續(xù)發(fā)生效力。中國是單一制國家，不是聯(lián)邦制國家，全國適用同樣的法治，其反復(fù)適用的功能具體表現(xiàn)在時間、空間、對象等一些領(lǐng)域。在時間領(lǐng)域，昨天、今天可以適用，明天也可以適用。在空間領(lǐng)域，中國省、直轄市可以適用，自治區(qū)也可以適用。在對象領(lǐng)域，對你、我可以適用，對他也可以適用。法治的這種反復(fù)使用功能就使人們對自己的行為有了預(yù)期。守法、合法、依法的行為會得到法治的保護(hù)，違法、非法的行為會受到法治的懲罰。為了驅(qū)安避險，促使大家守法、合法、依法，避免違法、非法。每個人都如此，中國群眾工作的壓力就可大大減輕，開展起來也較為容易了。

以上這四種功能的綜合決定了法治在群眾工作中具有不可替代的優(yōu)勢。與人治、神治相比較，其優(yōu)越性也十分明顯。人治以人為權(quán)威，個人的意志決定法制；君主不受法制的制約，可以為所欲為；人治社會中的法制只是治國的輔助手段，君主的工具。在今天中國，人治不具有合法性、權(quán)威性的功能，更缺乏反復(fù)使用的功能，不宜把其作為群眾工作的路徑。神治也不把法律作為權(quán)威，而是把神作為權(quán)威；宗教領(lǐng)袖控制國家政權(quán)，形成政教合一的政權(quán)；宗教經(jīng)典是廣大民眾學(xué)習(xí)的對象，其中的內(nèi)容是行為準(zhǔn)則；信教人員要定期、不定期到宗教場所祈禱，提高自己的信教水平等等。中國自古以來都是世俗統(tǒng)治，沒有神治傳統(tǒng)。今天中國，神治更不具有合法性和權(quán)威性功能，也談不上有操作強(qiáng)和反復(fù)適用的功能?？梢?，中國選擇群眾工作中的法治路徑，必然性十分突出，也非常有利于群眾工作的推進(jìn)。

二、群眾工作存在的問題及其與法治的關(guān)聯(lián)

隨著中國改革開放的進(jìn)一步發(fā)展，經(jīng)濟(jì)、社會等領(lǐng)域都在轉(zhuǎn)型，社會階層、矛盾都有變化，群眾工作出現(xiàn)了新問題。這些問題在不同程度上都與法治相關(guān)聯(lián)。首先，做群眾工作的主體的法治意識滯后。在中國還沒有進(jìn)入法治時代時，群眾工作主體的法治意識不強(qiáng)，還可應(yīng)付一般的群眾問題，不會礙大事。現(xiàn)在中國進(jìn)入了法治時代，建設(shè)法治中國已經(jīng)成為趨勢，法治成為群眾工作路徑已成必然；做群眾工作的主體的法治意識必須有相應(yīng)地提高，以適應(yīng)這一時代的要求。否則，就會礙大事。現(xiàn)在有不少做群眾工作主體的法治意識滯后，不盡如人意。有課題組的調(diào)研結(jié)果顯示，他們太看重自己的政績，太看重GDP及與此相關(guān)的各項工程，擺不正政府政績與群眾利益的關(guān)系，養(yǎng)成了一種只對上負(fù)責(zé)的慣性，甚至還把有損人民群眾利益的“大局”放在不恰當(dāng)?shù)奈恢?，把群眾的訴求壓下去。其結(jié)果十分嚴(yán)重。有領(lǐng)導(dǎo)作了估計，在干群矛盾沖突中，屬于干部責(zé)任的占了50%。群眾認(rèn)為，干群關(guān)系是水油關(guān)系的占了76.52%，水火關(guān)系的占了17.10%，水乳關(guān)系的才占了6.28%。[2]仔細(xì)分析一下就可發(fā)現(xiàn)，群眾工作主體的法治意識明顯滯后是之所以會出現(xiàn)這么多問題重要原因之一。而這些問題又都與法治的要求格格不入。法治要求平等、公平、正義，嚴(yán)格依法辦事，切實(shí)維護(hù)公民的合法權(quán)益，可在這些群眾工作主體的法治意識中都嚴(yán)重滯后，以致出現(xiàn)了群眾工作主體與群眾工作對象間不該形成的不正常關(guān)系。

其次，群眾工作對象法律知識缺乏。在法治時代里，任何公民都需具備的一定的法律知識，以適應(yīng)時代發(fā)展的要求，成為一位合格的守法公民。否則，無法辨別合法與非法、有罪與無罪，難免陷入違法與犯罪之中，受到制裁，帶來不必要的麻煩和痛苦。只有認(rèn)真學(xué)習(xí)、真正掌握法律知識，嚴(yán)格守法、用法，才會受到法律的保護(hù)，在法治的自由王國里趨樂避苦，幸福生活。當(dāng)前，中國基層矛盾的焦點(diǎn)主要集中在土地征收、房屋拆遷、環(huán)境保護(hù)、權(quán)屬糾紛、交通事故、醫(yī)患糾紛、社會保障、企業(yè)改制等領(lǐng)域。矛盾的激化又與群眾工作對象的法律知識缺乏有關(guān)。“一些群眾在反映問題時，要求的合理性與行為的違法性交織在一起?！盵1]這種“行為的違法性”與法治的要求水火不容。法治要求依法行事，追求法治理性；不認(rèn)可違法行為，要懲治違法行為，追究違法行為人的法律責(zé)任。可見，群眾工作對象認(rèn)真學(xué)習(xí)法律知識，增強(qiáng)法律意識，提高法律素質(zhì)，這已成為如今群眾工作中的一個當(dāng)務(wù)之急。

最后，群眾工作的路徑較為單一。新形勢下，市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展、社會轉(zhuǎn)型而帶來社情變化和利益調(diào)整不可避免。這種變化、調(diào)整會帶來陣痛，產(chǎn)生一些復(fù)雜情況。首先，在觀念上出現(xiàn)了變化。一些群眾工作對象自私自利、金錢至上、唯利是圖和功利主義觀念強(qiáng)烈；有些地方群眾工作對象的自由主義、無政府主義思想嚴(yán)重；部分群眾工作對象的道德觀念、社會秩序觀念淡薄。其次，群眾性事件時有發(fā)生。觀念的變化引發(fā)了群眾工作的新情況，以致群體性事件時有發(fā)生。這種事件的參與者已由單一的物質(zhì)利益需求轉(zhuǎn)變?yōu)樯鏅?quán)、文化權(quán)、民主權(quán)并存的訴求。這就與法治相關(guān)聯(lián)了。面對這種復(fù)雜情況，開展群眾工作就需把法治途徑與其他途徑結(jié)合起來運(yùn)用，單一化的路徑明顯滯后。事實(shí)證明，凡是引發(fā)群體性事件，處理不當(dāng)?shù)?，都與采用較為單一的路徑有關(guān)。有些地方片面采用壓制的方法，甚至用警力壓彈；有些地方的群眾工作主體態(tài)度粗暴，不能說理疏導(dǎo)等等，以致矛盾激化。因此，除了要提高群眾工作主體的素質(zhì)以外，還要運(yùn)用包括法治在內(nèi)的多種途徑來開展群眾工作，才能收到滿意的效果。

三、運(yùn)用群眾工作中法治路徑需要把握的一些關(guān)鍵點(diǎn)

為了充分發(fā)揮群眾中法治路徑的功能，還需把握好三個關(guān)鍵點(diǎn)。首先，要提高群眾工作主體的法治意識。法治意識是法治路徑的靈魂。只有具備了法治意識，法治路徑才可能運(yùn)用好。這對群眾工作的主體尤其如此。失去了法治的靈魂，法治路徑也就不暢通了。法治意識是對法治現(xiàn)實(shí)的客觀反應(yīng)，也是推行法治必須具備的意識。其中，包括了權(quán)利與義務(wù)、公平與正義、平等與自由、尊重人權(quán)、限制政府權(quán)力等意識。它們對于正確認(rèn)識、科學(xué)分析、妥善處理、合法解決群眾工作中出現(xiàn)的問題都極為需要，不可或缺。法治意識首先來自于學(xué)習(xí)法律的過程中。不學(xué)法律，不知法治，無法形成法治意識。從這種意義上講，堅持學(xué)法，很有利于全國公民法治意識的萌生和提高。有調(diào)研顯示，上海市民學(xué)習(xí)法律的主要途徑是看電視、聽廣播、閱報紙。也就是說，它們成為上海市民獲得法律知識的主要來源。[2]他們最感興趣的法律則是與自己日常生活關(guān)系比較密切的法律，首先是民法和勞動法，其次才是憲法等。[3]群眾工作主體應(yīng)該從中得到啟示，帶頭、主動學(xué)習(xí)法律知識，提高自己的法治意識。法治意識的提升還需要參加法治實(shí)踐，其中包括群眾工作主體的守法和依法辦事。在實(shí)踐中，把法律知識與實(shí)踐工作結(jié)合起來，學(xué)以致用，鞏固和發(fā)展已學(xué)的法律知識，感受活生生的法治現(xiàn)象，深刻理解法治的核心內(nèi)容，使自己的法治意識得到升華。當(dāng)群眾工作的主體的法治意識提高了，就會自覺守法、講法、守法、用法，群眾工作也就容易開展了。

其次，要繼續(xù)大力開展普法教育。法治的基礎(chǔ)是法律。沒有法律，無法進(jìn)行法治。群眾工作中的法治路徑，主要就是運(yùn)用法律知識進(jìn)行治理的過程。不學(xué)法律知識，不懂法治，無法運(yùn)用法治路徑。普法是增長公民法律知識的有效途徑。它受眾面寬，容易收到整體效果。中國從1986年開始的大規(guī)模普法以來，現(xiàn)在已是“六五”普法階段。以往經(jīng)驗證明，普法效果不錯。[4]當(dāng)前，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)基本建成，普法教育可以加大力度，全面展開。中國的法律體系中，法律分為不同層次，它們的法律效力也不相同，有位階的高低之分。最高層次為憲法，其是根本大法，地位和效力均最高。然后，依次是基本法律、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件等。同時，中國的法律體系中還有法典、相關(guān)法規(guī)、法律解釋等構(gòu)成。法律解釋中還有全國人大的立法解釋與最高人民檢察院、最高人民法院的司法解釋等構(gòu)成。在普法教育中，首先要學(xué)習(xí)中國法律體系中的憲法與法律的知識、法典的知識，然后才擴(kuò)展為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件、法律解釋等。如果能把它們與案件結(jié)合起來，那就更理想了，以便受教育的公民能夠較為全面地掌握相關(guān)的法律知識。為了使更多的公民受益，得到更好的普法效果，有必要采用各種普法教育手段，形成合力。除了繼續(xù)使用電視、廣播、報紙等這些傳統(tǒng)方式外，還可以利用網(wǎng)絡(luò)、微信等一些新方式，使普法教育的途徑更多一些，覆蓋面更寬一些。另外，對于不同人群，要結(jié)合他們的不同特點(diǎn)，有的放矢地開展普法教育，以便更受歡迎，也可更有實(shí)效。比如，對于公務(wù)員，可以多灌輸一些職務(wù)犯罪的規(guī)定，防止職務(wù)犯罪；對于青少年，可以多宣傳一些保護(hù)青少年的規(guī)定，切實(shí)保障他們合法權(quán)利；對于農(nóng)民工，可以多宣講一些勞動法的規(guī)定，便于他們維護(hù)自己合法權(quán)益等等。中國的群眾工作道路漫長，普法教育也是一項長期的工作。目前，只能加強(qiáng)，不能削弱。

最后，要把法治路徑與其他路徑相結(jié)合。在當(dāng)前建設(shè)法治中國的過程中，法治作為群眾工作中的主要路徑毋容置疑，這與治國方略相聯(lián)系，也是歷史的必然性選擇。然而，由于群眾工作的復(fù)雜性，單兵突進(jìn)還往往不夠，協(xié)同作戰(zhàn)將會更好。要取得更高的工作效率，受到更好的工作效果，把法治路徑與其他路徑結(jié)合起來，將會更理想。比如，道德教育、綜合治理路徑等路徑都是如此。道德教育路徑有提高公民道德水準(zhǔn)的功能。通過這一路徑，可以使公民自覺分辨真與假、善與惡、美與丑，主動認(rèn)同和接受真、善、美，抵制假、惡、丑。大家的道德水準(zhǔn)提升了，社會正能量就上升，負(fù)能量隨之下降，群眾工作也就容易開展了。綜合治理，是一種調(diào)動一切可以調(diào)動的力量進(jìn)行治理的方式。這里的力量既包括了家屬、單位、社區(qū)的力量，也包含了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)的力量等等。由他們一起發(fā)力，共同投入到群眾工作中去，共同做好群眾工作，那就比較理想了。因為這些力量都有自己的資源，可以從一個側(cè)面來促進(jìn)群眾工作的開展。比如，家庭可以利用親情資源來打動群眾工作的對象，單位可以利用組織資源來說服群眾工作的對象，社區(qū)可以利用鄰居、朋友關(guān)系來幫助群眾工作的對象等等。這些都有利于解決群眾工作中的糾結(jié)問題。總之，要把法治路徑與其他路徑結(jié)合起來，打造群眾工作的新局面，開辟一個新天地。

中國把法治作為治國方略的時間不長，把法治作為群眾工作的路徑時間更短。作為一種新路徑的運(yùn)用，還有一個不斷摸索，研究、實(shí)踐、總結(jié)、推廣的過程。希望法治能很快被廣大公民所接受，成為群眾工作中的主導(dǎo)路徑，并熟練加以運(yùn)用，使群眾工作有個新變化、新氣象。

王立民（1950 - ），男，浙江寧波市人，法學(xué)碩士、史學(xué)博士，華東政法大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師。

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