目前文物保護單位管理模式及面臨的問題

李洪嶺

摘要：文物保護單位是人民政府按照法定程序，將歷代遺留下來的具有歷史、藝術、科學價值的革命遺址、紀念建筑物、古文化遺址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻等不可移動的文物公布為各級文物保護單位，正式列入國家有計劃地、科學的和法治的管理之中。文物保護單位的管理是文物工作的重要內(nèi)容。如何按《文物保護法》的要求，對文物保護單位進行有效的管理，是我們面臨的難題之一。本文從管理模式的分析，結(jié)合我縣的實際情況，對文物保護單位的管理問題作一初步探討。

關鍵詞：紀念建筑物；古文化遺址；文物保護法

中圖分類號：TV62 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-02-00176-02

一、目前的管理模式

所謂管理模式，就是根據(jù)各個文物保護單位的不同情況而采取的管理方式。根據(jù)《文物保護法》的規(guī)定，我國文物保護單位分為國家級、省級、市級、縣級和一般文物保護單位。由于文物保護單位級別多，具體情況又千差萬別，因而管理模式，成效也不可避免地存在差異。經(jīng)過多年的探索與實踐，目前所采取的管理模式可歸納為如下幾種：

（一）機構(gòu)管理模式：即國家針對某一具體的文物保護單位，建立專門的保護管理機構(gòu)，對其實施有效的保護和管理。它的主要任務，是負責對該處文物保護單位進行保護、管理、維護、修繕、藏品保管、宣傳陳列和科學研究工作。這是對文物保護單位的最佳管理方式。

（二）直接管理模式：即由當?shù)氐奈奈锕芾頇C關對文物保護單位進行直接的管理。該模式通常適用于地面無明顯標志的紀念遺址、古文化遺址、古墓葬等，由于無具體的使用單位或使用者，由文物部門對保護單位進行監(jiān)督或監(jiān)探管理，或由文物部門直接聘請專人，專職或兼職作為文管員，進行日常管理看護，定期向文物部門匯報情況，遇有緊急情況立即報告。文物部門則給予文管員一定的補貼。

（三）部門管理模式：即由非文物系統(tǒng)的其他部門管理的模式。因產(chǎn)權(quán)和管理權(quán)不在文物部門，只能由使用單位或部門與文物管理部門簽訂使用合同，明確保護責任與任務，并指定法人代表或責任人為文物保護負責人。由于歷史的原因，很多文物保護單位的權(quán)屬關系比較復雜，因而在各管理模式中，該模式占有相當比例。

以上三種管理模式，從管理效果來看，由于采用專門的機構(gòu)管理或直接進行管理，減少了各種干擾，故而第一、二種管理模式效果較佳。第三種模式的關鍵是監(jiān)督管理。各使用者對文物的認識水平不同，在使用或維修的過程中的態(tài)度與處理方式上也存在差異，因而加強監(jiān)督與管理，依法履行合同尤為重要。委托管理模式相對松散，若能與第二種模式互相結(jié)合，也能起到良好的效果。從各縣市區(qū)來說，根據(jù)自己的實際情況，管理模式上不盡相同。一些文物保護單位建立文物管理組，利用離退休人員及其他人員進行日常管理，文物部門對其進行監(jiān)督管理，不承擔相應的經(jīng)費，日常開支自籌解決；有些縣市區(qū)根據(jù)文物保護單位的分布情況，聘請兼職文物管理員，每個文管員負責一處或幾處文物保護單位，由所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)給一定的補貼，解決了一些文保單位管理難的問題；多縣市區(qū)鑒于境內(nèi)文物較多的實際，采取多種形式，或成立專門機構(gòu)，或直接管理，或投專管人員，或簽訂使用合同；其他縣也根據(jù)自己的情況，結(jié)合各級文物保護單位的“四有”工作，采取了適合自己特點的措施和管理模式。雖然各縣（市）及各文保單位的情況不同而采取不同的管理模式，但只要認真實施，加強管理，不斷完善，均能取得預期的成效。只采取一種管理模式，或推行一刀切來對情況各異的文保單位進行管理是不切實際的，也無法做到有效的管理。

二、當前面臨的問題

現(xiàn)在的管理模式，是在《文物保護法》及其相關法規(guī)的指導下，各地多年探索的結(jié)果，對文物保護管理工作起到一定積極的作用。然而，在新的社會環(huán)境條件下，仍面臨很多問題。一方面，由于各級文物保護單位涵蓋面廣，各單位情況不一，不可能都建立相應的管理機構(gòu)，將所有的文物單位都納入文物部門的直接管理之下。另一方面，地方領導、部門領導對文物工作的認識、重視程度不一，也影響了對文物保護單位的管理。特別是近幾年經(jīng)濟建設的發(fā)展，文物保護單位管理上的問題日益突出，舊的矛盾未徹底解決，又出現(xiàn)許多新的矛盾、新的問題。目前，困擾文物保護單位的問題有：

（一）現(xiàn)狀經(jīng)費的矛盾：經(jīng)費短缺一直是困擾我們文物工作的一大難題，其中最直接反映在文保單位的管理上。由于經(jīng)費缺乏，很少文保單位的管理、維修能夠真正得到落實，有的只能任其損壞，甚至倒塌。僧多粥少的現(xiàn)實矛盾，使得文物保護中“先革命，后治病”這一起碼的政策也難以真正落實。在保護維修經(jīng)費中，上級的補助經(jīng)費往往是唯一來源，地方上難以籌集。

（二）重視與落實的矛盾：隨著文物在經(jīng)濟建設以及在旅游開發(fā)中的作用的增強，文物保護工作得到普遍的重視，地位得以提高。但這種重視與文物單位的管理顯得有不和諧之處。其一是以加強管理為名，隨意將之納入景區(qū)管理或旅游管理部門，有的成立綜合管理機構(gòu)，但結(jié)果幾乎都是削弱了文物的行政管理和業(yè)務管理；其二是只重視特殊的、經(jīng)濟效率好的文保單位，這種片面重視根本上無法改變文物單位的困難局面，也難已解決文保單位管理中的諸多問題。

（三）開發(fā)與保護的矛盾：文保單位的開發(fā)利用是體現(xiàn)文物價值的重要內(nèi)容。但目前的開發(fā)熱潮，對文保單位的管理造成空前的威脅，開發(fā)與保護的矛盾較為突出。一些文保單位的管理部門或法律意識淡漠，或功利思想嚴重，只顧眼前利益，未能履行相應的責任和義務，未征得文物部門的同意和批準，隨意維修，甚至拆毀古建筑，破壞地下遺存，造成建設性破壞。這些違法行為，往往發(fā)生在其他部門管理的文保單位，很難對其進行有效的監(jiān)督，管理上也很容易失控。

（四）效益矛盾：由于各文保單位的知名度、地理位置、旅游趨向不同。少數(shù)單位經(jīng)濟效率較好，但絕大多數(shù)經(jīng)濟效益較差或根本沒有效益，這種內(nèi)部貧富懸殊的矛盾，在全國也帶有普遍性。就部分縣市區(qū)情況而言，景區(qū)文物保護單位平均年收入上千萬元，但是絕大多數(shù)單位卻仍在貧困中徘徊，等待救濟，等待“救命”和“治病”。這種貧富矛盾是由多種因素造成的，但若長期存在，無疑對文物事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。增強自身活力，緩解效益矛盾，是我們面臨的重要問題。

三、幾點認識

針對當前存在的問題，我們需要認真的分析，冷靜的思考。目前文保單位管理中存在的問題，并不是管理模式不再適應工作的發(fā)展而需徹底改變，幾種管理模式是我們長期以來對各級文物保護單位管理經(jīng)驗的總結(jié)，隨著形勢的發(fā)展，新的問題、新的矛盾也因之出現(xiàn)，機械地套用某一模式已難適應發(fā)展之需。因此，對現(xiàn)有的的管理模式，一是要不斷完善，二是要依法進行管理。在認真貫徹執(zhí)行對文保單位“有效保護，合理利用，加強管理”原則的基礎上，抓好以下方面的工作：

（一）提高認識。它包括三個方面的內(nèi)容。一是提高廣大人民群眾對文物及其重要性的認識，這是搞好文物管理的基礎；二是提高領導干部對文物工作的認識水平，這是搞好文物保護管理工作的關鍵；三是進一步提高文物工作者的認識水平，這是搞好文物保護管理工作的保證。作為文物部門，要抱著守土有責的態(tài)度，認真宣傳、貫徹《文物保護法》，不但要向廣大人民群眾宣傳，也要向各級、各部門領導宣傳。同時，面對復雜多變的形勢，文物工作者更要解放思想，轉(zhuǎn)變觀念，將文物保護單位的管理，與經(jīng)濟建設、社會發(fā)展更好的結(jié)合起來，在矛盾中找到共同點，使之能互相促進，和諧發(fā)展。目前的普法教育，雖已開展多年，但《文物保護法》始終未列入范疇，為增強廣大干部、群眾的法制觀念，提高對文物的認識水平，很有必要將《文物保護法》列入全國性的普法計劃，以營造遵守、執(zhí)行《文物保護法》的良好氛圍，這對于文物保護單位的管理，同樣具有積極的意義。

（二）強化管理職能。文物管理職能主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法管理和業(yè)務監(jiān)督管理上。全國各地發(fā)生的違反《文物保護法》的行為中，針對文物保護單位的占有相當比例，而法人單位的違法現(xiàn)象比較突出。法人違法反映出來的是群體性違法，且往往涉及部門或集體利益，追究起來難度大。要強化管理職能，須從兩方面入手，一方面，各地要根據(jù)本地的實際情況，制定相應的可操作性的法規(guī)或管理辦法，在此基礎上，針對不同的情況，采取相應的措施，樹立《文物保護法》的權(quán)威性，解決執(zhí)法不嚴、違法不究的問題；另一方面，文物管理部門要加強業(yè)務管理，加大監(jiān)管力度，認真履行保護合同及有關管理措施，將文物保護單位納入科學、正規(guī)的管理體系，使業(yè)務管理、監(jiān)督真正落到實處。

（三）處理好開發(fā)與保護的關系。對文物保護單位一味進行保護而不加以利用是無意義的，但只講利用而不注意保護同樣是危險的，二者必須兼顧。對一個地區(qū)來說，眾多的文物保護單位，全面開發(fā)利用也不現(xiàn)實，保護仍是主題，但開發(fā)利用是必然之路，而且要走出自己的路。因此，各地區(qū)的開發(fā)利用應有主次，要貫徹“重點開發(fā)，全面保護”的原則，先以一個或幾個點為突破口，不斷摸索經(jīng)驗，循序漸進，促進整個地區(qū)文物保護工作的開展。對先開發(fā)的文物保護單位，要以保護作為前提，以實現(xiàn)開發(fā)利用與保護工作的良性循環(huán)；對一時無法開發(fā)利用的，當以保護為主，使其真實性和完整性不受自然和人為的破壞，在適當時候再予以開發(fā)利用。

文物保護單位的管理功在當代，利在子孫，同時也是一項艱巨任務。近幾年經(jīng)濟建設的發(fā)展，既為文物保護單位的管理提供了條件，也對我們的工作提出了更高的要求。適應社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展需求，適應文物事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展需求，完善和補充現(xiàn)有的管理模式，建立靈活多變和行之有效的管理模式，這是客觀形勢對文保單位管理工作的需求，也是我們的目標。