《中華人民共和國文物保護法》完善歷程溯往*

文/中國建筑設(shè)計研究院有限公司 清華大學建筑學院 榮 幸

中國建筑設(shè)計研究院有限公司建筑歷史研究所 王 旭

0 引言

2020年11月10日，國家文物局對外發(fā)布《中華人民共和國文物保護法（修訂草案）》（征求意見稿），這是我國文物保護法自1982年頒布以來的又一次重大修訂?；厮輾v史，我國文物保護法制化進程中極為重要的3部法律法規(guī)分別是中華人民共和國成立之初頒布的《文物保護管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例（1961）》），改革開放初期頒布的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱《文物保護法（1982）》），以及21世紀初期頒布的《中華人民共和國文物保護法》（2002修訂，以下簡稱《文物保護法（2002）》）。

本文嘗試以時代背景為前提，梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況，進而揭示我國文物保護法的完善歷程，對于理解新版文物保護法以及提高民眾的文物保護意識有一定的現(xiàn)實意義。

1 中華人民共和國成立之初：《暫行條例（1961）》

中華人民共和國成立之初，為擺脫“一窮二白”社會面貌，我國各領(lǐng)域積極投身于社會主義基礎(chǔ)建設(shè)，積極發(fā)展工農(nóng)業(yè)。在基礎(chǔ)建設(shè)過程中，許多不可移動文物不得不為城市化建設(shè)讓路。以北京為例，為將首都建設(shè)成新型城市，先后拆除甕城9座、城樓13座、箭樓9座、閘樓2座、木牌樓9座，混凝土牌樓14座，磚石牌樓1座、大小門樓12座等。此外，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中也時有發(fā)生歷史文化遺址、古墓葬等文物遺跡保護與建設(shè)沖突的事件。同時，加之法律法規(guī)不健全，不少文物流失海外，盜墓事件屢見不鮮。

為有效權(quán)衡基本建設(shè)和文物保護之間的關(guān)系，遏制走私、盜掘等行為，1950—1958年，我國先后頒布多個辦法、指示。但因其多針對單一問題，故在時任國家文物事業(yè)管理局局長王冶秋先生的主持下，于1961年頒布《暫行條例（1961）》這一綜合性法規(guī)，共18條。該條例作為我國文物保護法的前身，總結(jié)中華人民共和國成立以來的經(jīng)驗，奠定了我國文化遺產(chǎn)保護的理論基礎(chǔ)，具體表現(xiàn)為對國家保護的文物進行界定，制定不可移動文物保護的管理體系和明確可移動文物的流通管理辦法。

1.1 國家保護文物的界定

“文物”一詞早在唐朝詩文中便有指代“前朝遺物”之意，在1935年出版的《舊都文物略》中又具體指代城垣、宮殿、壇廟、苑囿、坊巷、陵墓、名跡、河渠關(guān)隘、金石、技藝、雜事等。在《暫行條例（1961）》第二條中規(guī)定，我國保護文物包括不可移動的建筑物、遺址、墓葬、石窟寺、石刻、紀念物，以及可移動的藝術(shù)品、工藝美術(shù)品、古舊圖書資料等。值得注意的是，該條例中已明確強調(diào)文物應(yīng)具有“歷史、藝術(shù)、科學”三大價值。

1.2 不可移動文物保護管理體系

《暫行條例（1961）》以《關(guān)于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)建設(shè)中保護文物的通知（1956）》中對“保護單位”的有關(guān)規(guī)定為基礎(chǔ)，初步制定不可移動文物的保護管理體系。首先，該條例確立了以三級文物保護單位為綱的保護管理框架，并依等級規(guī)定相關(guān)報審程序；其次，該條例確定了以“四有工作”為基礎(chǔ)的保護管理內(nèi)容，并強調(diào)在文物保護單位拆除時應(yīng)做好相應(yīng)記錄及對“典型建筑構(gòu)件及附屬文物”的保存工作；再者，明確了文物保護單位的保護工作應(yīng)納入生產(chǎn)規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃中，并以此為基礎(chǔ)制定保護與基礎(chǔ)建設(shè)之間的協(xié)調(diào)辦法；最后，該條例規(guī)定了文物保護單位中紀念建筑物、古建筑另作他用時的審批程序和使用單位的權(quán)責。此外，在該條例第八、九條中規(guī)定了在進行大規(guī)模的建設(shè)工程或農(nóng)業(yè)生產(chǎn)時，文物勘探工作、發(fā)現(xiàn)文物后的處理辦法以及經(jīng)費來源。

1.3 可移動文物的流通管理

《暫行條例（1961）》第十三條強調(diào)“各地文化行政部門應(yīng)當加強對文物商業(yè)的管理”。并且，該條例在第十四條中明確，重要文物“除國務(wù)院批準運往國外展覽、交換的以外，一律禁止出口”，以及報運出口文物的相關(guān)程序。此外，當發(fā)現(xiàn)出口文物為企圖盜運的，國家有權(quán)予以沒收。

2 改革開放初期：《文物保護法（1982）》

自《暫行條例（1961）》頒布實施以來，我國文物得到較為有效的保護。但由于針對犯罪分子僅有“按照情節(jié)輕重給予應(yīng)得的處分”這樣泛泛的規(guī)定，致使挖掘盜墓、販運走私等行為仍時有發(fā)生。加之我國于1978年開始步入“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革開放新時期，文物保護事業(yè)又開始遭遇文物市場規(guī)模擴大，建設(shè)工程與不可移動文物保護之間矛盾愈發(fā)突出等前所未有的新困境。此外，隨著國際上各項遺產(chǎn)保護文件頒布，我國文物保護工作者也開始反思保護的要義。

1982年11月19日，全國人民代表大會在《暫行條例（1961）》的基礎(chǔ)上，綜合考慮已出臺的規(guī)范性文件，頒布《文物保護法（1982）》。該法作為我國文化領(lǐng)域首部由國家最高立法機構(gòu)頒布的法律，確立“不改變文物原狀”保護原則，共8章33條。相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護法（1982）》更精確地界定了國家保護文物，完善了不可移動文物保護管理體系，深化規(guī)范了可移動文物的管理和流通，并從已有的審批、管理規(guī)定中獨立出考古發(fā)掘的相關(guān)要求，細化了獎懲對象和措施。

2.1 精確國家保護文物的界定

相較于《暫行條例（1961）》，《文物保護法（1982）》在繼承有關(guān)文物三大價值描述的基礎(chǔ)上，更精準地界定了國家保護文物的類型和時空范疇。具體而言，首先，該法在刪除“等”這樣模糊字樣的同時，補充了“手稿” “古脊椎動物化石和古人類化石”等類別。再者，該法明確規(guī)定國家保護文物的空間范圍為“中華人民共和國境內(nèi)”，包括地下、內(nèi)水和領(lǐng)海；強調(diào)其時間界定為“歷史上”，以區(qū)別于《暫行條例（1961）》中的“各時代”這一模糊界定。

2.2 完善不可移動文物的保護管理體系

以《暫行條例（1961）》中的既有規(guī)定為基礎(chǔ)，《文物保護法（1982）》分別對保護管理框架、與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)和不可移動文物再利用等方面的條款予以補充、完善。其中，在保護管理框架方面，該法在原有三級文物保護單位的基礎(chǔ)上，增設(shè)“歷史文化名城”一項；在與基本建設(shè)的協(xié)調(diào)方面，該法補充特殊情況下，在文物保護單位保護范圍內(nèi)進行建設(shè)工程的審批辦法，并增補文物保護單位建設(shè)控制地帶的劃定和建設(shè)工程控制等規(guī)定；在不可移動文物的再利用方面，該法明確各級別文物保護單位另作他用的審批辦法，并補充“不得損毀、改建、添建或者拆除”等規(guī)定。此外，在《文物保護法（1982）》中還規(guī)定遷移、拆除文物保護單位所需費用和勞動力由建設(shè)單位列入投資計劃和勞動計劃，以及文物保護管理經(jīng)費分別列入中央和地方財政預(yù)算。

2.3 深化規(guī)范可移動文物的管理和流通

相較于《暫行條例（1961）》中對于可移動文物流通管理僅有的2條規(guī)定，《文物保護法（1982）》共設(shè)3章7條，分別規(guī)定館藏文物、私人收藏文物等可移動文物的分級管理與流通，以及文物出入境的相關(guān)事宜。對于館藏文物，《文物保護法（1982）》明確規(guī)定，禁止出賣的館藏文物必須區(qū)分等級，各級文化行政管理部門應(yīng)建立相應(yīng)的檔案，并完善調(diào)撥、交換等管理制度。對于私人收藏文物，《文物保護法（1982）》除擴充《暫行條例（1961）》第十三條中對于廢舊物資中涉及文物保護的規(guī)定外，更主要的是深化了私人收藏文物經(jīng)濟交易的有關(guān)規(guī)定，明確除文化行政管理部門外，其他任何單位、個人都不得經(jīng)營文物收購業(yè)務(wù)，并強調(diào)“嚴禁私自賣給外國人”。對于文物出境，《文物保護法（1982）》在第二十八條中取消了國與國之間“交換”文物這一出口的可能，并在第二十七條中深化了文物出口的審批程序。

2.4 增設(shè)考古發(fā)掘?qū)徟芾韺Ｕ?/h3>

《文物保護法（1982）》中特設(shè)“考古發(fā)掘”一章，共6條?！段奈锉Ｗo法（1982）》首先將考古勘探、發(fā)掘工作的相關(guān)規(guī)定與保護、建設(shè)工程的相關(guān)規(guī)定剝離，并明確“一切考古發(fā)掘工作，都必須履行報批手續(xù)……任何單位或者個人都不得私自發(fā)掘”。同時，《文物保護法（1982）》延續(xù)《暫行條例（1961）》中關(guān)于科學研究類考古發(fā)掘需擬定計劃的有關(guān)規(guī)定，并補充配合建設(shè)工程進行的考古發(fā)掘工作也應(yīng)提出發(fā)掘計劃。此外，《文物保護法（1982）》中還明確規(guī)定了出土文物的調(diào)撥利用審批以及明確因進行基本建設(shè)和生產(chǎn)建設(shè)需要進行文物勘探、考古發(fā)掘的經(jīng)費來源。

2.5 細化獎懲的對象及措施

在《文物保護法（1982）》中，關(guān)于獎懲的有關(guān)規(guī)定已由《暫行條例（1961）》中的1條擴充為1章3條14款，更具體地規(guī)定了獎懲對象及相應(yīng)的獎懲措施。首先，明確獎勵對象應(yīng)有《文物保護法（1982）》中詳列的7類事跡中的1類或多類，獎勵措施包括“精神鼓勵”“物質(zhì)獎勵”；其次，明確懲罰對象的行為包含7類，依據(jù)嚴重程度懲罰措施分為“行政處罰”“刑事責任”。

3 21世紀初期：《文物保護法（2002）》

隨著改革開放逐步深入和人民精神需求日益增長，新一輪的城市建設(shè)與旅游開發(fā)給不可移動文物保護帶來前所未有的挑戰(zhàn)；社會主義市場經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展又影響可移動文物的管理、流通。在20世紀80年代至21世紀初期，我國先后與聯(lián)合國教科文組織以及歐美、日本等30余個國家或地區(qū)開展文物保護合作，并于2000年制定頒布《中國文物古跡保護準則》，我國文物保護管理和工程實踐理念逐步與國際文化遺產(chǎn)保護理念接軌。

基于此，2002年10月28日，在第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議上通過《文物保護法（2002）》，首次明確文物保護工作“保護為主、搶救第一、合理利用、加強管理”十六字方針，并突出強調(diào)研究和公眾認知的重要性，將其擴充至8章80條。該法補充建立了從業(yè)單位的審批許可制度，體系化完善了文物保護的管理框架，深化了對“不改變文物原狀”的認知，以及落實了既有規(guī)定的可操作性等。

3.1 建立從業(yè)單位審批許可制度

在《文物保護法（2002）》中，首次以法律條文形式明確在我國從事文物保護相關(guān)工作的單位應(yīng)由相關(guān)文物行政部門審批許可。具體來說，該法第二十一條規(guī)定“從事文物保護單位的修繕、遷移、重建工程的單位必須是取得文物保護工程資質(zhì)證書的單位”；第二十七條規(guī)定 “從事考古發(fā)掘的單位，應(yīng)當經(jīng)國務(wù)院文物行政部門批準”。而有關(guān)民間收藏文物的交易、流通的執(zhí)行部門，則由《文物保護法（1982）》中的文化行政管理部門，改為《文物保護法（2002）》第五十三、五十四條規(guī)定的已獲批設(shè)立的“文物商店”“拍賣企業(yè)”。

3.2 體系化完善文物保護管理框架

《文物保護法（2002）》首次明確提出，我國文物分為不可移動文物和可移動文物兩大類。其中，關(guān)于不可移動文物，該法在完善近現(xiàn)代文物定義的同時，于第二條第一款中增補“壁畫”一項，于第十四條中增設(shè)“歷史文化街區(qū)、村鎮(zhèn)”一項。至此，我國不可移動文物“文物保護單位—歷史文化街區(qū)—歷史文化名城”的保護管理框架構(gòu)建完成。關(guān)于可移動文物，該法一改《文物保護法（1982）》中“必須區(qū)分文物等級”的籠統(tǒng)規(guī)定，于第三條中明確國有可移動文物分為珍貴文物和一般文物，珍貴文物分為一級文物、二級文物、三級文物。

3.3 深化對“不改變文物原狀”的認知

在《文物保護法（2002）》中，擴展了關(guān)于“不改變文物原狀”保護原則的應(yīng)用范圍，除應(yīng)用于文物保護單位的修繕、保養(yǎng)、遷移、利用等方面外，該法規(guī)定，在修復、拍攝、拓印館藏文物和不可移動文物的單體文物時也應(yīng)遵循該原則。此外，對于不可移動文物的“原狀”也有更深入的闡釋。首先，該法在第二十條中明確規(guī)定位于建設(shè)工程中的不可移動文物應(yīng)盡可能選擇“原址保護”，并于第二十二條中規(guī)定“不可移動文物已經(jīng)全部毀壞的，應(yīng)當實施遺址保護，不得原址重建”。再者，該法強調(diào)周邊環(huán)境作為文物價值載體的重要組成部分，對其歷史風貌和環(huán)境污染情況必須予以重視。

3.4 落實既有規(guī)定的可操作性

《文物保護法（2002）》擴充的條目，更多是對既有規(guī)定中關(guān)于權(quán)責機構(gòu)、實施、時效性以及法律責任等內(nèi)容的補充、細化。例如，在規(guī)定如何保護館藏文物安全時，該法第四十七條明確指出博物館、圖書館和其他收藏文物的單位作為權(quán)責機構(gòu)應(yīng)按照國家有關(guān)規(guī)定配備防火、防盜、防自然損壞的設(shè)施。又如，該法在第三十二條中規(guī)定發(fā)現(xiàn)文物的相關(guān)辦法時，特意強調(diào)“應(yīng)當在24h內(nèi)趕赴現(xiàn)場”“在7日內(nèi)提出處理意見”“在接到報告后15日內(nèi)提出處理意見”等有關(guān)時效的內(nèi)容。再者，該法單設(shè)“法律責任”一章，共16條，詳細落實違反我國文物保護法的行為及其對應(yīng)的處罰措施。

4 結(jié)語

通過梳理總結(jié)上述3部法律法規(guī)中條文的變更情況，明確我國文物保護法制化經(jīng)歷了由初步建立到精確完善，再到系統(tǒng)深化的全過程。時至近日，我國文物保護法又將迎來一次新的重大修訂，將進一步加大對文物的保護力度，促進文物的合理適度利用，并有效提高文物保護工作的依法管理水平。日臻完善的文物保護法必將為保護好、傳承好中華民族優(yōu)秀的歷史文化遺產(chǎn)提供堅強后盾。