“空心村”治理和舊村改造現(xiàn)狀問題研究與探討

馮兆華 吳勇 胡靜

摘要 為深入研究我國“空心村”治理及舊村改造問題，在調(diào)查嘉禾縣“空心村”與舊村現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，深入分析其成因及治理中遇到的難點(diǎn)，并提出推動(dòng)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，多渠道籌集治理資金以及強(qiáng)化村莊內(nèi)部基礎(chǔ)建設(shè)等相應(yīng)對策建議。

關(guān)鍵詞 “空心村”； 舊村；治理；改造

中圖分類號(hào) S-9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）27-09586-02

Study and Discussion on “Hollow Village” Governance and Old Village Renovation Status—Taking Jiahe County in Hunan Province as an Example

FENG Zhaohua， WU Yong， HU Jing

（The Second Surveying and Mapping Institute of Hunan Province， Changsha， Hunan 410119）

Abstract For further studying the problems of "hollow village" governance and renovation of old village， on the basis of investigating the status of "hollow village" and old villages in Jiahe County， the causes and difficulties were deeply analyzed， and corresponding countermeasures were put forward， such as promoting the circulation of collective construction land， multichannel to raise funds and strengthening the foundation of village construction and so on.

Key words “Hollow village”； Old village； Governance； Renovation

改革開放以來，我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，對農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了深刻影響。隨著農(nóng)村人口非農(nóng)轉(zhuǎn)移與就業(yè)增多、農(nóng)民收入增加和農(nóng)民住房需求的不斷增長，在農(nóng)村規(guī)劃建設(shè)缺失的情況下，形成了以“新房建設(shè)村外擴(kuò)張、村內(nèi)建設(shè)閑置老舊”為特征的“空心村”現(xiàn)象^[1]，嚴(yán)重阻礙了土地節(jié)約集約利用和空間效應(yīng)的有效發(fā)揮，更不利于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌時(shí)期我國新農(nóng)村建設(shè)的深入推進(jìn)。因此，開展“空心村”土地整治、促進(jìn)鄉(xiāng)村土地空間重構(gòu)便成為亟需解決的問題^[2]。

嘉禾縣轄位于湖南省，共轄8鎮(zhèn)5鄉(xiāng)，243個(gè)行政村。作為湖南城鄉(xiāng)一體化示范縣，嘉禾縣在全國新農(nóng)村建設(shè)的大背景下，采取以城帶鄉(xiāng)、試點(diǎn)探索、示范推動(dòng)等措施，努力推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，并取得顯著成效。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和農(nóng)村居民經(jīng)濟(jì)條件的不斷改善，嘉禾縣越來越多的農(nóng)戶在村莊周邊、沿道路兩旁興建新住宅，不少舊村原來的人口聚居區(qū)便逐漸成為危房區(qū)、空心區(qū)，城鄉(xiāng)建設(shè)用地集約利用和空間布局態(tài)勢不斷惡化^[3]，在很大程度上制約了嘉禾縣城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程。筆者在調(diào)查嘉禾縣“空心村”現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，分析其成因及治理中可能遇到的難點(diǎn)，并提出相應(yīng)對策建議，旨在為湖南省及全國其他區(qū)域的“空心村”的治理提供參考和借鑒。

1 “空心村”與舊村的現(xiàn)狀

1.1 農(nóng)村閑置宅基地?cái)?shù)量逐年增加 嘉禾縣國土資源局為符合申請條件的農(nóng)民個(gè)人辦理宅基地登記發(fā)證手續(xù)呈逐年增多現(xiàn)象，2010年為786宗，2011年為983宗，2012年為1299宗。隨著內(nèi)部房屋破舊、老化，村民在老村外或公路邊不斷辟地建造新房，鄉(xiāng)村建設(shè)用地外延內(nèi)空，內(nèi)部宅基地閑置率呈現(xiàn)逐年上升趨勢，不僅導(dǎo)致土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，而且影響村容村貌、村民關(guān)系和安全穩(wěn)定。

1.2 農(nóng)村宅基地布局雜亂

嘉禾縣原有村莊的建設(shè)基本是在以族群或祖輩為衍生單元自發(fā)形成的，沒有系統(tǒng)的規(guī)劃和空間布局引導(dǎo)，導(dǎo)致宅基地布局雜亂，主要表現(xiàn)為閑置宅基地和正在使用的宅基地交叉存在、宅基地與空閑地交叉存在、閑置宅基地以在本村開村的區(qū)域集中分布。

1.3 “空心村”現(xiàn)象普遍，整治潛力大

調(diào)查數(shù)據(jù)顯示宅基地閑置現(xiàn)象比較普遍，其中總體閑置率為27.05%；閑置率最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為廣發(fā)鄉(xiāng)，其閑置率為42.26%；閑置率最低的為普滿鄉(xiāng)，其閑置率為8.66%。閑置100宗以上的行政村約占總數(shù)的二分之一（表1）。

1.4 “空心村”整治與舊村改造意愿強(qiáng)烈

調(diào)查顯示有65.22%的農(nóng)戶表示愿意對宅基地統(tǒng)一整理并建設(shè)集中居住區(qū)，14.49%表示由村集體收回時(shí)應(yīng)給予補(bǔ)償。從調(diào)查總體結(jié)果來看，農(nóng)戶對“空心村”整治地意愿比較強(qiáng)烈，說明農(nóng)民對舊村的拆舊建新及各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施完備度的提高賦予較大期望值。

2 “空心村”與舊村的主要成因

2.1 相關(guān)法律不健全、集體土地流轉(zhuǎn)不暢

土地流轉(zhuǎn)不暢是“空心村”形成的根本原因。對于農(nóng)村閑置、拋荒的宅基地，政府部門沒有專門的法律條文，加之缺乏有效的市場機(jī)制，無形中助長了農(nóng)村村民超標(biāo)建房的不良行為。根據(jù)調(diào)研表格不完全統(tǒng)計(jì)，全縣擁有兩套以上住房的有6 133宗，占地52.52 hm²。典型村調(diào)查情況來顯示，塘村鎮(zhèn)、肖家鎮(zhèn)、廣發(fā)鄉(xiāng)、盤江鄉(xiāng)、石橋鎮(zhèn)、袁家鎮(zhèn)和坦坪鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象相對較多，但大部分以林地流轉(zhuǎn)為主。

2.2 村莊建設(shè)規(guī)劃滯后

根據(jù)80個(gè)典型行政村進(jìn)行實(shí)地詳細(xì)調(diào)查結(jié)果顯示，至2012年僅有11個(gè)村的規(guī)劃處于有效期，大部分村未完成規(guī)劃修編，有2～3個(gè)村目前正在編制。而全縣農(nóng)村戶均用地規(guī)模為286.77 m²，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出120～150 m²/戶的國家建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 區(qū)域背景變化、雙重用地突出

嘉禾縣作為湖南省城鄉(xiāng)一體化示范縣，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，進(jìn)城后的農(nóng)村居民一邊居住在城鎮(zhèn)，一邊保留農(nóng)村空閑宅基地，導(dǎo)致一大批農(nóng)村居民的非農(nóng)化現(xiàn)象產(chǎn)生，而非農(nóng)化與城市化的不同步便導(dǎo)致 “空心村”與舊村的產(chǎn)生^[4]。通過對嘉禾縣各農(nóng)村的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，嘉禾城鄉(xiāng)結(jié)合部的邊緣地區(qū)非農(nóng)化率已遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市化率。

3 “空心村”治理與舊村改造的實(shí)踐及難點(diǎn)

3.1 “空心村”治理與舊村改造的試點(diǎn)工程

長圳村——異地拆建，功能協(xié)調(diào)模式。目前，該村已經(jīng)拆除危舊民房69戶，共189間，其中民房69間，豬欄、廁所等雜房120間。房屋拆除由村集體統(tǒng)一貨幣補(bǔ)償。聯(lián)動(dòng)機(jī)制下科學(xué)布局生態(tài)、生活、休閑、行政等用地，劃分生態(tài)宜居組團(tuán)、休閑娛樂組團(tuán)和行政文化組團(tuán)功能分區(qū)，預(yù)計(jì)可節(jié)約用地3 745.28 m²。

百步嶺村——統(tǒng)拆統(tǒng)建，分步實(shí)施模式。該村共涉及拆除危舊民房151戶，共252間，其中豬欄、廁所等雜房101間，騰地1.2 hm²。一期已經(jīng)拆除45戶，騰地6 457.5 m²，新村建設(shè)占地3 720 m²；二期以南區(qū)域則為指標(biāo)置換地塊，預(yù)計(jì)可節(jié)約用地6 000 m²左右。

蔭溪村——基于城鄉(xiāng)一體化示范型。蔭溪村認(rèn)真貫徹縣委、縣政府關(guān)于建設(shè)湖南城鄉(xiāng)一體化示范縣的戰(zhàn)略部署，編制《蔭溪村村莊整治規(guī)劃》，大力推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。蔭溪村的舊村改造共分兩期建設(shè)，一期投資500萬元，二期投資600萬元，拆除舊房276間、豬欄廁所雜房180間，拆遷面積2.8 hm²，新建房屋68套。

新屋場村——基于新農(nóng)村建設(shè)生態(tài)型。該村2012年成功申報(bào)省級(jí)生態(tài)村。于2009年完成《新屋場村社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃》，并編制《湖南省嘉禾縣行廊鎮(zhèn)新屋場村生態(tài)村建設(shè)規(guī)劃（2009-2020年）》，規(guī)劃至2015年達(dá)到國家級(jí)生態(tài)村創(chuàng)建指標(biāo)要求，至2020年建成生態(tài)良性循環(huán)、人民生活富裕、人與自然和諧共存的小康社會(huì)村。

3.2 “空心村”與舊村問題治理的難點(diǎn) 雖然嘉禾縣通過試點(diǎn)探索了一些方法、積累了部分經(jīng)驗(yàn)，但“空心村”治理和舊村改造實(shí)施過程中，仍存在一些亟需解決的困難和問題。

3.2.1 資金籌集難。資金籌集難是阻礙“空心村”與舊村治理的最根本原因?！翱招拇濉敝卫硇枰疬w部分未倒塌房屋和收購宅基地，以及進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投入和綠化投入，而目前改造資金主要來源于政府投資和村集體出資，投資主體比較單一，像車頭鎮(zhèn)蔭溪村，因資金短缺，致使治理改造工程嚴(yán)重滯后于目標(biāo)進(jìn)度。同時(shí)，村支兩委還背上了沉重的債務(wù)包袱，影響了工作積極性。

3.2.2 村莊規(guī)劃的制定與執(zhí)行不到位。嘉禾縣村莊規(guī)劃起步晚，部分村雖有村莊規(guī)劃，但由于田土承包到戶，土地調(diào)整難度較大，導(dǎo)致村莊規(guī)劃無法統(tǒng)一實(shí)施，難以達(dá)到節(jié)約集約用地的最終目的。另外，村莊規(guī)劃涉及交通、水利、電力、通信、環(huán)保、醫(yī)療、文化等多個(gè)部門，協(xié)調(diào)難度大。

3.2.3 閑置宅基地難收回。諸如舊宅基地是上輩人留下的私有財(cái)產(chǎn)、是祖上的福蔭等傳統(tǒng)思想觀念嚴(yán)重阻礙閑置宅基地的收回，且古宅權(quán)屬的不明晰亦成為集體難收回的癥結(jié)。另外，價(jià)值利用的驅(qū)使，期待老宅基地的升值，使得部分破敗宅基地處于閑置狀態(tài)或用于堆放柴草、養(yǎng)畜。

4 “空心村”治理與舊村改造的建議

4.1 健全集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策

推行“空心村”治理和舊村改造，是一種節(jié)約集約用地及保護(hù)耕地的有效手段，但受到法律的限制，“空心村”治理和舊村改造的全面深入推進(jìn)受到制約。為此，在全面準(zhǔn)確調(diào)查核實(shí)土地權(quán)屬的情況下，盡快制定有關(guān)集體土地流轉(zhuǎn)政策，對集體土地管理范圍、流轉(zhuǎn)形式和用途，審批權(quán)限、審批程序，管理措施、處罰標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行具體明確已迫在眉睫。

4.2 多渠道籌集治理改造資金

建立健全“空心村”治理和舊村改造扶持政策，納入各級(jí)政府民生工程或德政工程。按照“政府扶持，群眾自籌”的原則，把各單位、各部門有關(guān)支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村建設(shè)的優(yōu)惠政策和項(xiàng)目資金進(jìn)行集中打捆、整合投入，適時(shí)確定重點(diǎn)村、示范村，開展舊村改造，以點(diǎn)帶面，逐村實(shí)施，確保實(shí)效。同時(shí)，對通過改造整理后可用于建房的宅基地采取招拍掛方式實(shí)行有償使用，可有力解決村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織自籌資金不足的問題。

4.3 引導(dǎo)村民完善與遵守村規(guī)民約

嘉禾縣大部分村莊村民建房無規(guī)可依。因此，引導(dǎo)各村進(jìn)一步制定和完善《村民自治章程》及村莊規(guī)劃等村規(guī)民約，將涉及“空心村”治理和舊村改造的一些核心和關(guān)鍵問題列入村民自治章程中。如章程中可以明確一戶一宅、占新宅基退老宅基、多占多交款等，讓村民自覺地按章程和村莊統(tǒng)一規(guī)劃搞好修建、拆遷和舊宅基的清退工作，可以減少很多阻力，極大地推動(dòng)“空心村”治理和舊村改造的順利實(shí)施。

4.4 依托區(qū)域背景，同步“兩化”

嘉禾縣在湖南城鄉(xiāng)一體化示范縣的背景下，非農(nóng)化與城市化的不同步。當(dāng)務(wù)之急應(yīng)使滯緩在鄉(xiāng)村的人口進(jìn)入城鎮(zhèn)，在這些隱性城市化人口充分轉(zhuǎn)移之后再對留存的村莊進(jìn)行改造，按照逐步減少農(nóng)民、減少農(nóng)房、減少村落的要求，積極引導(dǎo)嘉禾農(nóng)村居民向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)靠攏，有效提高嘉禾農(nóng)村居民的集聚水平。

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