科左后旗土地利用與資產(chǎn)管理問題之我見

姜禹光　邱斌

摘要：本文通過對(duì)科左后旗土地利用現(xiàn)狀及土地利用特點(diǎn)進(jìn)行闡述和分析，總結(jié)了科左后旗土地利用與資產(chǎn)管理中存在的問題，地廣人稀土地質(zhì)量不高、房地產(chǎn)整體結(jié)構(gòu)單一、持續(xù)發(fā)展阻力增加、土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃銜接不夠完善、城鎮(zhèn)建設(shè)供給引導(dǎo)需求的機(jī)制沒有建立起來、資源開發(fā)利用過程中對(duì)環(huán)境的破壞與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾，依據(jù)目前狀況從六個(gè)方面對(duì)加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理進(jìn)行了建議。

關(guān)鍵詞：科左后旗 土地利用 資產(chǎn)管理

自1987年2月28日，中華人民共和國勞動(dòng)人事部、國家土地管理局聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于建立健全土地管理機(jī)構(gòu)若干問題的通知》后，我旗于1987年11月成立了土地管理局，歷經(jīng)了二十幾載的變遷，從當(dāng)初十幾個(gè)人的土地管理局到現(xiàn)在一百多人的國土資源局，有了翻天覆地的變化。土地不僅是資源，更是一筆巨大的社會(huì)財(cái)富和一項(xiàng)重要的財(cái)政收入。已經(jīng)有不少地方政府出臺(tái)了相關(guān)的土地資產(chǎn)管理辦法。大家都在對(duì)怎么管理怎么應(yīng)用這樣一筆巨大的資產(chǎn)而根據(jù)地方實(shí)際做出相應(yīng)的對(duì)策與方法。

一、科左后旗土地的基本情況

（一）土地利用現(xiàn)狀

我旗土地總面積約11，500平方公里，人均占有的耕地、草地、林地分別是全國人均占有量的6.6倍、4.2倍和4.1倍。根據(jù)2013年土地利用變更調(diào)查結(jié)果，全旗耕地24.7149萬公頃（3，707，235萬畝）；園地43.24公頃（648.6畝）；林地17.9294萬公頃（268.9412萬畝）；牧草地59.3289萬公頃（889.9335萬畝）；居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地2.5739萬公頃（39.6085萬畝）；交通運(yùn)輸用地1.5598萬公頃（23.3969萬畝）；水利設(shè)施用地1.3175萬公頃（19.761萬畝）；其余為未利用地。與2010年相比，耕地面積增加0.026%，林地面積減少0.28%，牧草地面積減少0.21%，居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地面積增加2.48%，交通運(yùn)輸用地面積增加7.2%，其他用地面積增加0.11%。

2013年全旗耕地凈增加91公頃（1，365畝）。

（二）土地利用特點(diǎn)

科壽后旗耕地、林地、牧草地分別占全旗總土地面積的21%、15.6%、51.6%。是以畜牧業(yè)經(jīng)濟(jì)為主體，農(nóng)業(yè)比重比較大，屬于典型半農(nóng)半牧地區(qū)。地貌特點(diǎn)為固定沙丘、半固定沙丘相結(jié)合，沙丘類型多樣，地形起伏較大，坨甸相間分布，并且許多地段呈現(xiàn)沙丘、農(nóng)田和牧場(chǎng)交錯(cuò)?？谱蠛笃?013年末現(xiàn)有耕地面積247，149.0公頃，土地利用總體規(guī)劃中耕地面積228，421.26公頃，現(xiàn)有耕地面積較土地利用總體規(guī)劃中耕地面積多18，727.74公頃。2013年內(nèi)耕地增加91公頃，基本實(shí)現(xiàn)了占補(bǔ)平衡。居民點(diǎn)及獨(dú)立工礦用地面積2013年增加37.49公頃。

二、土地利用與資產(chǎn)管理中存在的問題

土地收益是財(cái)政收入的重要組成部分。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下我國長(zhǎng)期實(shí)行單一的土地資源管理，土地使用無償無限期無流動(dòng)土地幾乎完全喪失了它的資產(chǎn)屬性。加強(qiáng)土地管理，深化土地使用制度改革，改變過去無償無限期使用土地的制度，在國家宏觀調(diào)控下，通過市場(chǎng)優(yōu)化配置土地資源，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的土地市場(chǎng)體系，是我國整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)耕地保護(hù)、落實(shí)土地基本國策的重要手段。土地使用制度改革，使土地的資產(chǎn)屬性顯化，土地作為生產(chǎn)要素逐步進(jìn)入市場(chǎng)用地變?yōu)橛袃斢邢奁谟辛鲃?dòng)。現(xiàn)階段我旗在土地利用與資產(chǎn)管理中存在的問題有：

（一）地廣人稀，土地質(zhì)量不高

科爾沁左翼后旗處于遼寧、吉林、內(nèi)蒙古交接的松遼平原西部邊緣地帶，除東鄰東、西遼河交匯處有占總面積不到3%的沖積平原處，其余全部為沙坨草甸交錯(cuò)、沙丘連綿，以沙地沙丘為主要特征。境內(nèi)海拔最高為308.4米，最低為88.5米，呈現(xiàn)由西南向東北的崗狀沙丘，再向東南沖積平原傾斜的地形。南、北、東三面均為平原環(huán)境，西部與科爾沁沙地接壤，位于科爾沁沙地的東南邊陲，是科爾沁沙地的主要組成部分。雖說牧草地占總土地面積的51.6%，但很大一部分由于近幾年風(fēng)化、自然災(zāi)害和過度放牧加大放牧強(qiáng)度，超過牧地應(yīng)有的載畜能力，導(dǎo)致牧地受到破壞，植物喪失繁殖能力等原因造成沙化嚴(yán)重。牲畜飼料產(chǎn)量低，不能滿足高數(shù)量牲畜對(duì)飼料的需求。耕地大多已被劃為基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，因土地質(zhì)量低，大多數(shù)靠天吃飯，總體產(chǎn)量不高。需提高耕地和牧草地質(zhì)量。近年來，我旗在土地整治方面加大了力度，已日見成效。

（二）房地產(chǎn)整體結(jié)構(gòu)單一，持續(xù)發(fā)展阻力增加

從總體上講，科左后旗近年來開發(fā)的房地產(chǎn)絕大多數(shù)是商住兩用綜合樓，形成了住宅區(qū)里有商業(yè)，商業(yè)區(qū)里有住宅，大部分的黃金地段更是如此，從而弱化了城市的整體功能分區(qū)，降低了城市中心地段土地資產(chǎn)的利用效益，提高了城市進(jìn)一步發(fā)展的成本。況且大部分商業(yè)門市房都是一家一戶的小規(guī)模形式，缺乏有規(guī)模、上檔次的大型商服中心，分散了商業(yè)經(jīng)營(yíng)者，弱化了商業(yè)的整體競(jìng)爭(zhēng)能力，加大了經(jīng)營(yíng)成本，造成了科左后旗商服業(yè)經(jīng)營(yíng)分散、服務(wù)單一、檔次偏低而價(jià)格偏高的不利局面，加之科左后旗市緊鄰?fù)ㄟ|市和沈陽市，公路、鐵路交通便利，在一定程度上加劇了科左后旗本身形成的購買力大量流向通遼市和沈陽市的現(xiàn)狀。

（三）土地利用總體規(guī)劃與城市總體規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃銜接不夠完善

在現(xiàn)行的體制下，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃分別由國土部門和規(guī)劃部門編制，這兩個(gè)部門在行政上是同級(jí)單位，有各自獨(dú)立的行政上級(jí)單位，在規(guī)劃編制過程中均接受其直接上級(jí)行政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督，規(guī)劃編制工作均在自己的行政體系內(nèi)完成。在這種相對(duì)封閉的空間內(nèi)國土部門與規(guī)劃部門彼此缺乏應(yīng)有的有效溝通，也缺乏進(jìn)行溝通的內(nèi)在動(dòng)機(jī)。無論是土地利用規(guī)劃，還是城市總體規(guī)劃，人口和用地規(guī)模都是最基本的規(guī)劃用地指標(biāo)，這兩項(xiàng)最基本的指標(biāo)在兩個(gè)規(guī)劃中沒有統(tǒng)一，在統(tǒng)計(jì)口徑上達(dá)不成一致，規(guī)劃的協(xié)調(diào)與對(duì)比、實(shí)施就無從談起。實(shí)際上，建設(shè)部和國土部關(guān)于人口指標(biāo)的描述有較大差異，建設(shè)部[1998]161號(hào)文件規(guī)定：“城市人口包括居住在（規(guī)劃）建成區(qū)內(nèi)的非農(nóng)業(yè)戶籍人口、農(nóng)業(yè)戶籍人口和1年以上的暫住人口。”國土資源部的《縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》中規(guī)定：“城鎮(zhèn)人口應(yīng)為城鎮(zhèn)范圍內(nèi)的常住人口的總和，不包括流動(dòng)人口?！辈浑y看出，前者所稱人口的范疇顯然要比后者大。而人口指標(biāo)是確定一定區(qū)域和城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展和用地安排的重要指標(biāo)，由此造成的兩個(gè)規(guī)劃的實(shí)施難度和協(xié)調(diào)難度可想而知。在編制城市總體規(guī)劃時(shí)，人均建設(shè)用地指標(biāo)的選取是依據(jù)（GBJ 137-90）進(jìn)行遴選的。不考慮規(guī)劃期年耕地水平和規(guī)劃目標(biāo)年耕地保有量。而土地利用規(guī)劃中人均建設(shè)用地指標(biāo)分為城鎮(zhèn)居民點(diǎn)用地指標(biāo)和農(nóng)村居民點(diǎn)用地指標(biāo)。在編制過程中為保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，建設(shè)用地總量和均量都要受到耕地保有指標(biāo)的限制?！皟梢?guī)”的這種不協(xié)調(diào)性與差異性不僅對(duì)理論研究形成了障礙，還浪費(fèi)了社會(huì)資源，在規(guī)劃的實(shí)際操作中也存在諸多爭(zhēng)議，因此需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面來尋找解決問題的方法。

（四）城鎮(zhèn)建設(shè)供給引導(dǎo)需求的機(jī)制沒有建立起來

項(xiàng)目建設(shè)、舊城改造由開發(fā)商自行選址，沒有充分發(fā)揮土地供應(yīng)計(jì)劃和城市總體規(guī)劃的作用，造成了政府土地供應(yīng)計(jì)劃和城市總體規(guī)劃只能被動(dòng)適應(yīng)的不利局面。

（五）資源開發(fā)利用過程中對(duì)環(huán)境的破壞與可持續(xù)發(fā)展之間的矛盾

可持續(xù)發(fā)展的重要標(biāo)志是資源的永續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境。國土資源與生態(tài)環(huán)境是密不可分的一個(gè)整體，因此，國土資源開發(fā)利用過程中，不可避免地對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不良的影響。

三、加強(qiáng)土地資產(chǎn)管理的政策建議

（一）以規(guī)劃、計(jì)劃為先導(dǎo)，把握經(jīng)營(yíng)城市的主動(dòng)權(quán)

在珍惜和合理利用土地資源，切實(shí)保護(hù)耕地的同時(shí)，加強(qiáng)城市土地資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)管理，最大限度地發(fā)揮土地資產(chǎn)的價(jià)值作用，確保土地資產(chǎn)的保值增值，是全面實(shí)施城市化戰(zhàn)略，加快城市化進(jìn)程的基本前提。城市土地的合理使用和土地市場(chǎng)的建設(shè)，關(guān)鍵在政府。經(jīng)營(yíng)城市土地的主體是政府和土地使用者，政府在城市土地經(jīng)營(yíng)中應(yīng)處于支配地位。政府要管好土地資源和資產(chǎn)，最關(guān)鍵的是必須堅(jiān)持對(duì)建設(shè)用地的用途管制和集中統(tǒng)一管理。有的地方政府專門成立了土地資產(chǎn)管理部門，非常值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。規(guī)劃、經(jīng)委、國土、城市建設(shè)等相關(guān)部門應(yīng)密切配合統(tǒng)一制定科學(xué)的年度供地計(jì)劃，對(duì)掛牌、拍賣和招標(biāo)出讓的地塊用途、位置、面積做出統(tǒng)一規(guī)劃，嚴(yán)格保證年度供地計(jì)劃的實(shí)施，實(shí)現(xiàn)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)土地的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征用、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一配置、統(tǒng)一管理，逐步建立“一個(gè)機(jī)構(gòu)辦，一個(gè)渠道進(jìn)，一個(gè)池子蓄，一個(gè)龍頭出”的土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理模式，做到政府“一支筆”審批，土地行政主管部門組織實(shí)施。

（二）以儲(chǔ)備為手段，確保政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)

進(jìn)一步加大土地征用及收購儲(chǔ)備工作的力度綜合運(yùn)用行政的、經(jīng)濟(jì)的、法律的手段，切實(shí)加強(qiáng)政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的高度壟斷，推行凈地出讓，啟動(dòng)政府土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，建立土地集中統(tǒng)一供應(yīng)的有效機(jī)制。政府通過對(duì)土地的儲(chǔ)備，再適度開發(fā)后，根據(jù)市場(chǎng)供需情況，分批次投放市場(chǎng)，逐步形成所有建設(shè)用地都由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)，所有使用的建設(shè)用地都由土地市場(chǎng)供應(yīng)的格局，真正形成“一個(gè)渠道進(jìn)水，一個(gè)池子蓄水，一個(gè)龍頭放水”的土地供應(yīng)運(yùn)行機(jī)制。具體操作中要抓好以下幾方面：一是選擇好收購儲(chǔ)備地塊。對(duì)區(qū)位條件好、增值效益明顯的地塊優(yōu)先儲(chǔ)備，盡快入市變現(xiàn)；對(duì)區(qū)位偏僻，在市場(chǎng)中難以很快變現(xiàn)的地塊可以采取協(xié)議儲(chǔ)備和信息儲(chǔ)備的方式。二是合理確定土地收購價(jià)格。對(duì)于交易價(jià)格明顯低于市場(chǎng)價(jià)格的土地交易行為政府應(yīng)行使法律規(guī)定的優(yōu)先購買權(quán)；三是建立土地儲(chǔ)備資金保障機(jī)制。土地儲(chǔ)備資金屬于政府專項(xiàng)資金，在資金的運(yùn)作上應(yīng)主要以財(cái)政投入為主、以儲(chǔ)備收益金為補(bǔ)、以銀行貸款為輔的做法。自2013年以來，我旗土地儲(chǔ)備工作已漸入軌道，從資金保障到選擇收儲(chǔ)地塊都進(jìn)行積極爭(zhēng)取和落實(shí)。

（三）嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，盤活存量

嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，實(shí)行有計(jì)劃供地。要制定土地利用年度計(jì)劃，控制增量建設(shè)用地供應(yīng)。要通過政策引導(dǎo)，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，盤活存量土地資產(chǎn)，促進(jìn)土地資源的高效集約利用。要優(yōu)先保證國家和省市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)及重點(diǎn)招商引資項(xiàng)目用地。進(jìn)一步健全完善公開、公平、公正和規(guī)范有序、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的土地市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制，嚴(yán)格控制建設(shè)用地供應(yīng)總量，才能充分發(fā)揮市場(chǎng)配置土地資源的基礎(chǔ)性作用，提高城市土地利用率，實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)價(jià)值的最大化。嚴(yán)格土地用途管制，實(shí)施有計(jì)劃供地嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃。應(yīng)從以下三個(gè)方面對(duì)城市建設(shè)用地供應(yīng)總量進(jìn)行控制：

1 優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)。在城市土地中價(jià)值量最大，能為城市政府帶來最大收益的土地是房地產(chǎn)用地，但在控制建設(shè)用地總量的同時(shí)，必須優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，沒有結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，總量的控制就不可能從根本上解決。房地產(chǎn)用地也必須嚴(yán)格控制土地供應(yīng)總量，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，充分考慮市場(chǎng)需求，城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的各類建設(shè)用地，必須嚴(yán)格按規(guī)劃用途開發(fā)使用。根據(jù)市場(chǎng)的銷售情況，確定適度緊縮的土地供應(yīng)量，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)起到供需平衡，避免大幅起落。如果總量和結(jié)構(gòu)出了問題，會(huì)嚴(yán)重影響城市經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。政府不僅在土地收益上不能得到應(yīng)得的，還會(huì)帶來銀行不良貸款、閑置土地和大量的空置房。各類建設(shè)用地都要根據(jù)年度計(jì)劃，明確供地?cái)?shù)量、位置、用途，嚴(yán)禁計(jì)劃外用地。要特別加強(qiáng)各類園區(qū)建設(shè)用地管理，納入供地計(jì)劃，嚴(yán)格審批手續(xù)，保證園區(qū)建設(shè)用地健康有序。

2 確立合理的城市發(fā)展戰(zhàn)略。近年來，國家在土地宏觀調(diào)控上給予高壓，根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，全國耕地面積必須確保不低于18億畝。要充分利用土地交易市場(chǎng)，定期發(fā)布供地計(jì)劃及相關(guān)政策、信息，實(shí)行政務(wù)公開，接受社會(huì)監(jiān)督，切實(shí)提高政府供應(yīng)土地的透明度，提升土地市場(chǎng)的運(yùn)作水平。實(shí)踐證明，一個(gè)城市能不能持續(xù)、快速、健康地發(fā)展，大思路非常重要。如果大決策比較正確，城市發(fā)展就會(huì)越來越順利；而領(lǐng)導(dǎo)者指導(dǎo)思想的偏差一定程度上會(huì)影響城市的發(fā)展。城市發(fā)展要走上低風(fēng)險(xiǎn)、高效益的道路，必須研究清楚城市自身的特點(diǎn)，要有“不求最大，但求最好”的經(jīng)營(yíng)理念，從而對(duì)城市有一個(gè)科學(xué)定位和規(guī)劃。

3 立內(nèi)涵挖潛的發(fā)展思路。充分利用城市建成區(qū)范圍內(nèi)已有的資源，重點(diǎn)應(yīng)對(duì)舊城進(jìn)行改造，重點(diǎn)進(jìn)行城鄉(xiāng)結(jié)合部的整治。因此，要考慮城市的可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)營(yíng)城市土地應(yīng)注重存量土地的整理和盤活。

（四）提高單位土地面積的投資強(qiáng)度和容積率水平

一是按標(biāo)準(zhǔn)供地。嚴(yán)格執(zhí)行國土資源部、內(nèi)蒙古自治區(qū)、通遼市、科左后旗出臺(tái)的相關(guān)用地標(biāo)準(zhǔn)文件，對(duì)具體項(xiàng)目把握用地規(guī)模；二是公開、公平、公正供應(yīng)土地?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》明確提出：為體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)原則，確保土地使用權(quán)交易的公開、公平和公正，各地要大力推行土地使用權(quán)招標(biāo)、拍賣。國土資源部頒布的《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》和《協(xié)議出讓國有土地使用權(quán)規(guī)范》，是進(jìn)一步完善國有土地出讓制度、切實(shí)解決國有土地出讓中存在問題的需要。公開供地不僅可以充分顯化土地的資產(chǎn)價(jià)值，更能保證政府供地的公平性，在實(shí)際工作中有了統(tǒng)一出讓程序和標(biāo)準(zhǔn)，更便于規(guī)范操作；三是激活利用率低下的土地。土地的恰當(dāng)利用極為重要。尤其是原有工業(yè)用地，面積大、產(chǎn)出低，對(duì)城鎮(zhèn)內(nèi)部工業(yè)用地在符合城市規(guī)劃的前提下應(yīng)該通過二次開發(fā)、主體調(diào)整、協(xié)議轉(zhuǎn)讓辦法，提高其利用率，國家出臺(tái)的工業(yè)用地最低限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)也是在提高工業(yè)用地門檻，限制工業(yè)用地圈占土地。四是嚴(yán)格執(zhí)行國家制定的土地利用強(qiáng)度和投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)工業(yè)用地國家專門出臺(tái)了工業(yè)用地控制指標(biāo)，根據(jù)投資強(qiáng)度及投資項(xiàng)目的不同對(duì)工業(yè)用地面積進(jìn)行控制。商業(yè)、住宅用地都要嚴(yán)格執(zhí)行相應(yīng)的用地標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)節(jié)約集約用地，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)罰機(jī)制。

（五）堅(jiān)持內(nèi)部會(huì)審，集體決策

積極推行政務(wù)公開和內(nèi)部會(huì)審制度。各級(jí)政府及土地行政主管部門要將辦事制度、標(biāo)準(zhǔn)、程序、期限和責(zé)任向社會(huì)公開。農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用、建設(shè)用地審批以及土地資產(chǎn)處置、供地價(jià)格確定等，土地行政主管部門一律要實(shí)行內(nèi)部會(huì)審，集體研究。

（六）堅(jiān)持規(guī)范管理，政務(wù)公開

加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理、監(jiān)督，確保國有土地資產(chǎn)保值增值，是一項(xiàng)重要工作。各級(jí)人民政府和國土行政管理部門要加強(qiáng)制度建設(shè)，規(guī)范行政行為，建立健全國有土地資產(chǎn)管理、監(jiān)督機(jī)制，從制度上杜絕土地資產(chǎn)流失和腐敗行為的發(fā)生。堅(jiān)持政企分開，政事分開。土地行政管理部門一律不得興辦房地產(chǎn)開發(fā)等企業(yè)。土地估價(jià)、土地勘測(cè)、土地交易代理等中介服務(wù)機(jī)構(gòu)必須與行政機(jī)關(guān)及其所屬事業(yè)單位脫鉤。

嚴(yán)格建設(shè)用地項(xiàng)目供地備案和土地資產(chǎn)處置備案制度，實(shí)行備案審查，依法監(jiān)督建設(shè)用地審批和國有土地資產(chǎn)處置行為。建立建設(shè)用地信息發(fā)布、土地登記資料和地價(jià)可查詢制度。