關(guān)于非人格化政府的探討

陳云峰

[摘 要] 據(jù)統(tǒng)計，2011年底和2012年底全國公務(wù)員總數(shù)分別是702.1萬人和708.9萬人，連續(xù)8年持續(xù)攀升。面對如此龐大的數(shù)字，本文從政府非人格化的角度入手，從作為公共服務(wù)提供者的公務(wù)員逐漸消失的原因、減少公務(wù)員數(shù)量的可行性以及可供參考的理論基礎(chǔ)等方面，提出了政府未來發(fā)展模式的一個構(gòu)想，即利用電腦網(wǎng)絡(luò)的支撐實現(xiàn)人—機(jī)—人的政府服務(wù)模式。

[關(guān)鍵詞] 非人格化政府；職能社會化；電子政務(wù)

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 21. 060

[中圖分類號] D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）21- 0082- 03

0 前 言

電子政務(wù)的合理利用，極大地提高了政府管理效率，也成為完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必備要素，并體現(xiàn)出實現(xiàn)現(xiàn)代政治文明的迫切性。在這種信息技術(shù)普及的大環(huán)境下，信息技術(shù)與傳統(tǒng)工業(yè)相互提攜，有力地推動了網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、軟件技術(shù)、集成技術(shù)以及信息電子產(chǎn)品與傳統(tǒng)工業(yè)的有效銜接，形成了一個工業(yè)產(chǎn)品、系統(tǒng)裝備、信息技術(shù)等相輔相成的合理發(fā)展環(huán)境，大力加強了傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)自身的創(chuàng)新能力、盈利能力。在企業(yè)自主創(chuàng)新的技術(shù)新體系下加強企業(yè)的信息化建設(shè)，最終將企業(yè)信息化與政府的電子政務(wù)相互融合，這樣才能讓我國市場機(jī)制大環(huán)境下的電子政務(wù)蓬勃發(fā)展起來，更好地為社會、為人民服務(wù)。

本文中的公務(wù)員特指行政系統(tǒng)中的業(yè)務(wù)官。

1 公務(wù)員階層消失的原因

1.1 國家領(lǐng)導(dǎo)人的高瞻遠(yuǎn)矚

社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展助推社會政治制度不斷完善。政府行政系統(tǒng)中的公務(wù)員在輔助政府事務(wù)的時候，固有的弊端日趨明顯，一定程度上阻礙著社會經(jīng)濟(jì)的有序運行。公務(wù)員階層的存在給“尋租”現(xiàn)象的存在創(chuàng)造了空間，由于“人的本性是趨利避害的”，所以公務(wù)員利用手中的權(quán)力謀取“租金”給國家?guī)砹司薮蟮呢?fù)面效應(yīng)，它不但破壞了正常的市場經(jīng)濟(jì)秩序，也會使人民慢慢失去對黨的信任，由于腐敗而導(dǎo)致的對人民利益的掠奪也會使人們對國家執(zhí)政能力產(chǎn)生懷疑。鑒于此，國家領(lǐng)導(dǎo)者將認(rèn)識到，公務(wù)員的存在越來越不能為社會創(chuàng)造出高于其維持成本的價值，造成了一種巨大的經(jīng)濟(jì)損失及人力資源的浪費。

1.2 硬件保障和智力支持

當(dāng)前形勢下，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為日常生活中不可或缺的一部分，并日趨成熟和完善?；ヂ?lián)網(wǎng)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，為“非人格化政府”的實現(xiàn)提供了硬件保障和智力支持。移動政務(wù)（m-Government）是基于移動互聯(lián)網(wǎng)的政務(wù)應(yīng)用。它隨著移動通信的普及和電子政務(wù)的發(fā)展應(yīng)運而生，是政府在其電子政務(wù)的建設(shè)和運營中，充分運用現(xiàn)代移動通信技術(shù)在終端功能、接入速度、接入安全性、移動互聯(lián)網(wǎng)等方面的優(yōu)勢，通過移動通信的終端、相關(guān)的接入、認(rèn)證和應(yīng)用協(xié)議技術(shù)等，實現(xiàn)電子政務(wù)的可移動化。與傳統(tǒng)電子政務(wù)相比，移動電子政務(wù)使得公務(wù)員可以隨時隨地處理公務(wù)，企業(yè)和社會公眾可以隨時隨地獲取政府信息和服務(wù)。

1.3 電子政務(wù)提供技術(shù)支撐

電子政務(wù)在世界各國正如火如荼地開展，在網(wǎng)絡(luò)中個人身份鑒定技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)安全技術(shù)，網(wǎng)絡(luò)法律的建設(shè)和完善等都為“非人格化政府”的實現(xiàn)提供了技術(shù)支撐。這是絕對非人格化政府成為現(xiàn)實的必要條件，科技的發(fā)展和電子政務(wù)技術(shù)的成熟，增加了實現(xiàn)非人格化政府的可行性。

2 公務(wù)員數(shù)量減少的可行性分析

2.1 公務(wù)員工作的可代替性

隨著時代的發(fā)展，人們越來越對具有高度隨意性和不確定性的行政權(quán)力實施主體——公務(wù)員階層表現(xiàn)出諸多的不滿。人們迫切需要能夠公正、公平、公開提供服務(wù)的行政主體代替現(xiàn)有的公務(wù)員階層。而隨著電子政務(wù)的發(fā)展，許多以前必須和政府公務(wù)員打交道的事務(wù)變得非人性化，人們只須通過網(wǎng)絡(luò)來完成（如電子招標(biāo)、電子簽名等），而且隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)安全性得到逐步的提高，越來越多的政府職能將可以被電腦所取代。正如現(xiàn)在，由于科技的發(fā)展，很多先前須由人來完成的公務(wù)已經(jīng)被電腦所取代（如資料的統(tǒng)計、行政審批等），許多由公務(wù)員才能完成的工作將為非人格化的電腦取代，非人格化的電子政府由于其巨大的優(yōu)越性必將出現(xiàn)在世人面前，改變政府運行模式。

2.2 公務(wù)員工齡買斷

國家可以制定政策、法規(guī)，計劃在未來若干年后實行公務(wù)員階層強制買斷，對公務(wù)員的出路進(jìn)行政策規(guī)劃和導(dǎo)向，到那時隨著我國公務(wù)員準(zhǔn)入制度（即凡入必考制度）的實施和完善，公務(wù)員階層總體上將會成為一個高級知識分子群體，買斷后憑著他們的知識可以在社會上大有作為，并且會給社會創(chuàng)造巨大的財富。政府也要對買斷的公務(wù)員再就業(yè)提供政策上的支持和鼓勵，為其創(chuàng)業(yè)提供良好的社會環(huán)境。剛開始，由于支付公務(wù)員買斷工齡將會花費巨資，但這將是一項長期投資，相對于公務(wù)員貪污腐敗事件的消失和節(jié)省下維持龐大公務(wù)員群體的工資以及政府職能簽約外包制實施后帶來的競爭、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)及顧客對服務(wù)的滿意感來說，這將是利遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于弊的，也將避免被改革的主體由于利益的消失所帶來的巨大阻力，以保障改革的順利進(jìn)行。

2.3 消除政府對企業(yè)的微觀干預(yù)，促進(jìn)競爭性市場的形成

由于政府從微觀經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域退出，對微觀經(jīng)濟(jì)實行市場導(dǎo)向，這將使得市場充滿活力。在社會組織承包、提供政府公共服務(wù)過程中，社會組織將有完全自主的執(zhí)行權(quán)，它將受到市場機(jī)制和利益驅(qū)動的影響而提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)；同時，政府也可以將有限的時間和精力用在政策、法規(guī)的制定上，做自己擅長的事，為國家的長久發(fā)展掌好舵。

2.4 提高政府執(zhí)政的合法性

由于絕對非人格化政府的建立，公務(wù)員階層的消失，人們將和沒有情感的電腦打交道，從而取代以往的與具有個人情感的公務(wù)員打交道。這使得所有的公民將會面對整齊劃一的高效的公平的服務(wù)，這將擴(kuò)大黨的執(zhí)政基礎(chǔ)和執(zhí)政的合法性，減少有失偏頗的辦事模式，避免了人的主觀情緒化、私利化以及隨意化。

3 政府職能社會化之要素

針對政府提供公共服務(wù)的缺失和無效率，越來越多的國家認(rèn)識到將政府公共服務(wù)職能社會化迫在眉睫。政府公共服務(wù)簽約外包制越來越為許多國家所采用，它包含以下3層要素。

第一，政府的決策與執(zhí)行職能應(yīng)分開。政府確定公共目標(biāo)，確定公共目標(biāo)的優(yōu)先順序，但公共目標(biāo)的實現(xiàn)不一定非要政府行政部門事必躬親，而是可以通過非政府力量去完成。實現(xiàn)公共目標(biāo)的過程中，聯(lián)結(jié)非政府部門與政府部門之間的中介是市場機(jī)制，即政策的制定和執(zhí)行可以分開。政策制定是政府的職責(zé)，政策執(zhí)行的職責(zé)可以由公共部門、私營部門、非營利部門共同承擔(dān)。政府的政策制定體現(xiàn)公平，多種組織的配合協(xié)作體現(xiàn)效率，公共服務(wù)的決策和執(zhí)行體現(xiàn)公平和效率的統(tǒng)一。

第二，公共服務(wù)的供給者須多元并存，競爭發(fā)展。政府為公眾提供的公共服務(wù)，不一定非由私營部門來承擔(dān)才有效率。關(guān)鍵因素是公共服務(wù)的供給者須競爭共存，以競爭取代壟斷（無論是政府壟斷還是私人壟斷），這是提高公共服務(wù)產(chǎn)生效率的關(guān)鍵。合同出租是否成功取決于替代供給者的競爭制度。競爭將迫使供給者富有效率。這種觀點源于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于競爭的基本原理。4種市場模式（完全競爭、壟斷、壟斷競爭、寡頭壟斷）中，只有完全競爭模式才能使長期平均成本達(dá)到最低點，產(chǎn)量才能達(dá)到最大化。

第三，消費者應(yīng)具有對公共服務(wù)選擇的權(quán)力。公共服務(wù)，是21世紀(jì)公共行政和政府改革的核心理念，包括加強城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會公眾參與社會經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動等提供保障。公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強調(diào)政府的服務(wù)性，強調(diào)公民的權(quán)利。公共服務(wù)的消費者須具有在多元的供給者之間選擇的權(quán)力，以及用以選擇的資源。

4 政府職能社會化之有益探索

4.1 西方國家行政過程中公共服務(wù)輸出的路徑

從目前看，西方國家行政過程中公共服務(wù)輸出主要有兩條路徑：美國的公私合作模式與英國的建立執(zhí)行局（法定機(jī)構(gòu)）模式。英國建立執(zhí)行局（法定機(jī)構(gòu)）模式指的是政府核心部門制定政策，并同執(zhí)行性機(jī)構(gòu)簽訂正式的合同，允許他們在人力和財務(wù)管理上有較大的管理靈活性，但要求它們對后果富有較大的責(zé)任。20世紀(jì)80年代以來美國各級政府的政策選擇是：在政府公共服務(wù)輸出領(lǐng)域引進(jìn)市場機(jī)制，將政府權(quán)威與市場交換的功能優(yōu)勢有機(jī)組合，提高政府功能輸出的能力。這就是政府公共服務(wù)輸出的市場化取向。以英國為代表的“實用主義模式”，主要表現(xiàn)為政府對社會治理與社會服務(wù)實行市場化，政府把許多社會服務(wù)方面的事務(wù)都轉(zhuǎn)移給民間團(tuán)體和私營機(jī)構(gòu)，社會服務(wù)出現(xiàn)政府出資，社會辦事的局面。“政府規(guī)劃、資助，社會組織具體實施”的管理模式。政府通過制定各種法律、法規(guī)去規(guī)范社會內(nèi)不同集團(tuán)、組織、家庭和個人的行為，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，為社會成員的民主參與提供制度保證。

4.2 我國政府職能社會化之有益探索

《社區(qū)》雜志曾在2005年2月刊中刊出了上海市江蘇路街道辦事處出資12萬元建立了一個調(diào)節(jié)工作站“李琴工作室”的報道。李琴以非政府的民間身份承包了街道辦事處轄區(qū)內(nèi)兩萬戶家庭6萬多名居民民間糾紛的調(diào)解服務(wù)，這是“政府購買服務(wù)”的一個實例?！袄钋俟ぷ魇摇苯o我們的啟發(fā)在于，讓最專業(yè)的人去做最專業(yè)的事，是節(jié)約資源的最佳方式?！袄钋俟ぷ魇摇钡漠a(chǎn)生并非偶然，它的出現(xiàn)與近年來社區(qū)服務(wù)中心的一站式服務(wù)等一系列改革方式一脈相承，是政府部門轉(zhuǎn)變角色，適應(yīng)新形勢的真實寫照。從“李琴工作室”成立可以預(yù)見，如果在條件具備的地方將“人民調(diào)節(jié)室”的工作從街道辦事處剝離出來，實行“工作室”的模式，那么一種處理人際協(xié)調(diào)的專業(yè)化服務(wù)就可以向“規(guī)模化、組織化”運作方式轉(zhuǎn)變，以小型機(jī)構(gòu)為元素，形成城市內(nèi)若干大型的民事調(diào)節(jié)服務(wù)組織，服務(wù)組織之間可以競爭，那么服務(wù)的管理與評估就可以逐步從實踐經(jīng)驗中生成，從而更有利于這類組織的高效運作。

5 電子政務(wù)發(fā)展的創(chuàng)新思路

5.1 積極轉(zhuǎn)變政府服務(wù)觀念

在電子政務(wù)的發(fā)展改善進(jìn)程中，對民生、民聲必須有所了解，充分從民眾的根本利益出發(fā)，建立符合民眾需求的電子政府。由于傳統(tǒng)思想的束縛，一些電子政務(wù)的更新推廣過程并不順利，要從加強民眾與政府之間的對話和交流，促進(jìn)政府從管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變?nèi)胧?，真正樹立以民眾為服?wù)中心的核心理念，讓電子政務(wù)的改革深入人心，積極推進(jìn)政府信息的全面上網(wǎng)，讓信息達(dá)到最大程度公開和增值；同時，要加強電子服務(wù)和信息互動的建設(shè)，真正發(fā)揮電子政務(wù)的作用。

5.2 信息技術(shù)普及，加強基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施建設(shè)

統(tǒng)籌規(guī)劃需要環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上加快基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)設(shè)施的建設(shè)，調(diào)整布局，盡快完善我國的國家基礎(chǔ)信息網(wǎng)絡(luò)；同時，一定要把握并狠抓信息技術(shù)知識的普及與培訓(xùn)工作，讓其得以順利發(fā)展。努力消除數(shù)字鴻溝，讓更多的人們享受到電子政府的網(wǎng)上服務(wù)。

5.3 建立統(tǒng)一整體規(guī)劃，整合政務(wù)信息資源

電子政務(wù)的施行與建設(shè)最終應(yīng)由中央進(jìn)行統(tǒng)籌和規(guī)劃，并進(jìn)行合理布局，從合理實用出發(fā)，建立相應(yīng)的電子政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和組織協(xié)調(diào)中央與地方政府電子政務(wù)的規(guī)劃與實施，將政府更多的資源整合，進(jìn)而避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費。

5.4 建立安全保障體系，保證電子政府安全運行

政府工作人員，尤其是公務(wù)員的安全防范意識需加強。由于網(wǎng)絡(luò)的不安全性，可能有病毒隨時侵入，所以一定在平時做好殺毒防毒措施。但個別政府對此并不重視，甚至不安裝殺毒軟件或安裝后沒能及時升級更新，最終造成黑客攻擊系統(tǒng)或信息的大量丟失。這些都是工作人員缺乏安全意識造成的。在內(nèi)部建立安全控制機(jī)制，對政府信息采取分級管理的措施，內(nèi)外網(wǎng)之間實行安全隔離，對數(shù)據(jù)及時、適時、隨時進(jìn)行備份；同時，不能忽視的還有要大力發(fā)展國有知識產(chǎn)權(quán)的技術(shù)與產(chǎn)品開發(fā)和利用，在電子政務(wù)軟硬件的使用上盡可能實現(xiàn)國產(chǎn)化。

6 結(jié) 語

在我國，隨著移動互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和移動智能終端的普及，移動政務(wù)發(fā)展所需的受眾基礎(chǔ)和網(wǎng)絡(luò)條件已經(jīng)具備，移動政務(wù)大發(fā)展的時機(jī)已經(jīng)成熟。目前來看，電子政務(wù)的技術(shù)平臺已經(jīng)搭建，要想實現(xiàn)上述構(gòu)想，還需要在可操作性和執(zhí)行效率方面進(jìn)行更加深入的研究和努力。本文提出政府未來發(fā)展模式的一個構(gòu)想，即利用電腦網(wǎng)絡(luò)的支撐實現(xiàn)人—機(jī)—人的政府服務(wù)模式，由于此模式的實現(xiàn)還需要進(jìn)行長期的系統(tǒng)研究，所以文中的內(nèi)容難免不夠完善。富蘭克林·羅斯福曾闡述他的管理哲學(xué)：“獲取一個方法并運用是常識。如果失敗了，坦白地承認(rèn)并再試一次。最重要的是嘗試”。

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