新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)民工市民化的戶籍問題研究

黃雨艷

【摘 要】黨的十八大提出要走新型城鎮(zhèn)化道路，要從中國的國情出發(fā)，解決城鎮(zhèn)化高速發(fā)展中的問題。李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告提出著重解決“三個(gè)一億人”問題，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，“促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)”，推動(dòng)戶籍制度改革，實(shí)行不同規(guī)模城市差別化落戶政策。同時(shí)對(duì)未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，建立居住證制度。

【關(guān)鍵詞】新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)民工；市民化；戶籍

黨的第十八次全國代表大會(huì)報(bào)告中提出要堅(jiān)持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，“人”是新型城鎮(zhèn)化的主體和核心，與以往城鎮(zhèn)化重在追求土地的城鎮(zhèn)化有著本質(zhì)區(qū)別。2013年末，全國大陸總?cè)丝跒?36072萬人，其中城鎮(zhèn)常住人口為73111萬人，城鎮(zhèn)化率為53.73%，比上年末提高1.16個(gè)百分點(diǎn)。清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中心調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，中國戶籍城鎮(zhèn)化率非常低，僅為27.6%。農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重。李克強(qiáng)總理政府工作報(bào)告提出著重解決“三個(gè)一億人”問題，核心和本質(zhì)就是著重解決人口的城鎮(zhèn)化問題。其中，促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，首先需要推動(dòng)戶籍制度改革，可以根據(jù)不同規(guī)模的城鎮(zhèn)進(jìn)行差別落戶。其次為解決農(nóng)民工市民化成本分?jǐn)倖栴}，構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個(gè)人多元分擔(dān)模式。最后為暫不落戶或無法落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口建立居住證制度。

一、我國戶籍制度的變遷

1958年1月，我國第一個(gè)戶籍管理法規(guī)《中華人民共和國戶口登記條例》頒布，該條例第一次以立法的形式確定了公民由農(nóng)村遷往城市必須達(dá)到相應(yīng)條件或得到遷入憑證。二十年后，《關(guān)于解決部分專業(yè)技術(shù)干部的農(nóng)村家屬遷往城鎮(zhèn)由國家供應(yīng)糧食問題規(guī)定》由公安部、糧食部、國家人事局聯(lián)合頒布，對(duì)于高級(jí)專業(yè)技術(shù)人才的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”在指標(biāo)約束上進(jìn)行了放寬。改革開放35年，我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，各項(xiàng)改革不斷深入。當(dāng)跨入21世紀(jì)，我國政府將城鄉(xiāng)戶籍制度改革的權(quán)限下放到了最了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)民情況的地方政府，城鎮(zhèn)戶籍制度的改革參考當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)、人口、人員流動(dòng)等的實(shí)際情況，因地制宜地進(jìn)行。同時(shí)，城鎮(zhèn)戶籍制度從指標(biāo)約束控制改變?yōu)闇?zhǔn)入條件制，根據(jù)不同地方的情況，準(zhǔn)入條件也在不斷的改變和降低。

2014年3月，國務(wù)院總理李克強(qiáng)作了2014年《政府工作報(bào)告》，在2014年重點(diǎn)工作中李克強(qiáng)總理提出要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，明確了我國新型城鎮(zhèn)化道路的本質(zhì)和工作目標(biāo)。促進(jìn)約1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村，引導(dǎo)約1億人在中西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化，成為政府需要著重解決的“三個(gè)1億人”問題。而“人”的城鎮(zhèn)化的提出也將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶的問題提上日程。

二、現(xiàn)有戶籍制度下農(nóng)民工市民化制約因素分析

1.農(nóng)民人戶分離現(xiàn)象普遍，農(nóng)民工難求社會(huì)福利

2013年，我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到53.73%，而戶籍城鎮(zhèn)化率則徘徊在30%左右。我國的二元社會(huì)結(jié)構(gòu)使得城鄉(xiāng)隔離情況突出，以戶籍制度為代表的二元社會(huì)制度導(dǎo)致持“農(nóng)業(yè)”和“非農(nóng)”戶口的公民享有不同的制度體系。越來越多的農(nóng)民為了發(fā)展、生計(jì)等各種原因進(jìn)城工作，這些農(nóng)民所在的地域變了，職業(yè)變了，但是無法進(jìn)行身份轉(zhuǎn)移，不能徹底市民化的農(nóng)民就成了城市里的“農(nóng)民工”。這些“農(nóng)民工”相比城市居民，一方面，他們無法享受城市戶口上附著的眾多社會(huì)福利，包括低保、住房、教育、醫(yī)療、生活必需品的供應(yīng)等保障。另一方面，由于這類人群普遍學(xué)歷不高，在城市中的謀生以打零工為主，就業(yè)制度、勞動(dòng)力市場(chǎng)的不平等、歧視性的就業(yè)環(huán)境和匱乏的就業(yè)信息對(duì)于這些“農(nóng)民工”都是不公平的。一紙戶口將這些為城市建設(shè)做出貢獻(xiàn)的農(nóng)民變成了城市邊緣人，難以得到基本的社會(huì)福利保障。

2.農(nóng)民工市民化成本高，政府動(dòng)力小

農(nóng)民工市民化的成本較高，政府財(cái)政能力有限制約了地方政府對(duì)于戶籍改革的力度和速度。城鎮(zhèn)化建設(shè)長期以來被認(rèn)為是放大了的公共福利事業(yè)，一方面現(xiàn)有的公共服務(wù)和城市基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足人民生活和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，另一方面政府財(cái)政也不堪重負(fù)。

農(nóng)民工市民化的成本是指使現(xiàn)有農(nóng)民工將身份、地位、價(jià)值觀、權(quán)利、生活等全面向城市市民轉(zhuǎn)化并順利融入城市社會(huì)所必須投入的最低資金量。通過構(gòu)建農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本模型，采用市轄區(qū)的城市生活、教育、社會(huì)保障、城市住房、基礎(chǔ)設(shè)施的人均成本5個(gè)指標(biāo)，在分地區(qū)、分類型的基礎(chǔ)上測(cè)算出了全國43個(gè)城市的農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本：東部沿海地區(qū)第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為10萬元和9萬元，內(nèi)陸地區(qū)的第一代農(nóng)民工與第二代農(nóng)民工市民化的社會(huì)成本分別約為 6萬元和 5萬元。

3.2/3農(nóng)業(yè)戶籍人口不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口

2014年4月11日，《中國青年報(bào)》刊登了清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長李強(qiáng)教授主持的中國城鎮(zhèn)化大規(guī)模入戶抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)。調(diào)查顯示，和過去人們期望變成非農(nóng)戶口、“吃商品糧”的情況不同，目前持農(nóng)業(yè)戶籍的人，近2/3的人表示不愿意轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶籍。因?yàn)閾碛修r(nóng)村戶口就可以保留農(nóng)村的土地和宅基地。盡管政策上中小城鎮(zhèn)的戶籍早已放開，但由于就業(yè)機(jī)會(huì)少，流動(dòng)人口沒有去落戶的動(dòng)力。調(diào)查還顯示，大學(xué)畢業(yè)生也出現(xiàn)不愿轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象。其中，80后的大學(xué)畢業(yè)生有30%的人不轉(zhuǎn)戶籍，而90后大學(xué)畢業(yè)生中不轉(zhuǎn)戶籍的達(dá)到51.9%。高房價(jià)、高生活成本、子女教育等一系列問題使得在二元社會(huì)保障制度下的農(nóng)業(yè)戶籍人口把戶籍上附著的土地作為自己的保障，在城市生活不能得到完全保障的情況下，守住土地成為農(nóng)業(yè)人口的第一選擇。

三、解決農(nóng)民工市民化戶籍問題的途徑

1.健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度，實(shí)施差別化落戶政策

推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化要堅(jiān)持自愿、分類、有序原則。要采取“因城而異，因群而異”的分類指導(dǎo)原則，按城市類型、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口特征采取不同的戶籍遷移管理辦法。對(duì)于人口達(dá)到500萬以上的特大城市，如北上廣，主要在于落戶規(guī)模和節(jié)奏的調(diào)整，積分制的階梯式落戶通道是相對(duì)合理的選擇。對(duì)于人口在300-500萬的大城市，既不能關(guān)死城門，堵住農(nóng)民進(jìn)城之路，也不能一步完全放開戶籍，要依據(jù)城市綜合承載力，對(duì)不同類型農(nóng)民工群體逐步放寬落戶條件。要優(yōu)先把有穩(wěn)定勞動(dòng)關(guān)系，長期舉家工作、生活在城市，有穩(wěn)定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”農(nóng)民工逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民。人口在100-300萬的大城市，要重點(diǎn)解決新生代農(nóng)民工落戶問題。在農(nóng)民工市民化的進(jìn)程中，新生代農(nóng)民工是市民化意愿最強(qiáng)的群體，同時(shí)也是比較容易融入城市的群體。對(duì)于中小城市，要向進(jìn)城農(nóng)民工打開城門，鼓勵(lì)其進(jìn)城落戶。對(duì)于小城市、縣城和建制鎮(zhèn)，則要敞開城門，讓農(nóng)民自由進(jìn)城，當(dāng)然也要以合法穩(wěn)定就業(yè)和住所為前提條件。讓農(nóng)民能進(jìn)得了城，能在城市發(fā)展，才能真正實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

2.政府、企業(yè)、個(gè)人多渠道分擔(dān)市民化成本

對(duì)于地方政府而言，農(nóng)民工市民化不僅僅是為其辦理戶口遷入的行政手續(xù)那么簡單。政府將面臨的是農(nóng)民工市民化帶來教育、住房、養(yǎng)老、醫(yī)療等一系列的市民化成本支出壓力，同時(shí)城鎮(zhèn)公共資源是有限的，農(nóng)民工市民化的成本如果無法合理分?jǐn)?，政府?cái)力有限，對(duì)于戶籍改革的力度自然無法加大，那么新型城鎮(zhèn)化的道路是無法可持續(xù)的發(fā)展下去的。我國需要構(gòu)建多層、多樣的政府、企業(yè)、個(gè)人多元市民化成本分?jǐn)偰Ｊ健Ｒ环矫?，由政府主要?fù)責(zé)公共服務(wù)方面的財(cái)政支出，政府要在“人”的城鎮(zhèn)化的新形勢(shì)下改變“錢跟戶籍走”的老做法，讓“錢跟人走”，以“誰受益，誰承擔(dān)”來明確主體責(zé)任。如：孩子跟著父母從蘇北到蘇南讀書，該學(xué)生的教育財(cái)政支出就要撥給蘇南，而不是戶籍所在地蘇北。另一方面，在社保支出方面，則需要主要由企業(yè)和個(gè)人共同分擔(dān)。將看似較高的農(nóng)民工市民化的成本通過構(gòu)建政府、企業(yè)、個(gè)人多主體共同參與的成本分擔(dān)機(jī)制進(jìn)行分?jǐn)?，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，使政府在進(jìn)行戶籍改革時(shí)沒有后顧之憂，進(jìn)而加快地方政府對(duì)于戶籍改革的力度和速度。

3.深化配套制度改革，建立居住證制度

解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶問題是不能一蹴而就的，是需要過程的。對(duì)于未落戶的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，要深化配套制度改革，政府和公安部門要建立相應(yīng)的居住證制度。居住證制度中要明確在該地有合法穩(wěn)定工作和住所卻沒有戶口的流動(dòng)人口在就業(yè)、教育、社會(huì)保障、住房等各方面能享受到公平的公共服務(wù)。截至2013年，深圳發(fā)放居住證已超過2000萬張。2013年7月，《上海市居住證管理辦法》開始實(shí)施，改變之前的A、B、C證的條件管理方式，采用新的積分管理辦法。而一直實(shí)行工作居住證制度的北京也將在2014年全面推行居住證制度，擬為長期在北京工作又沒有戶口的人提供與北京市民同樣的公共服務(wù)。居住證制度是戶籍制度改革的基礎(chǔ)配套制度，它必須與以往政府推出的暫住證制度有明確區(qū)分。政府要將管理職能轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)職能，明確居住證制度不再是政府進(jìn)行人口管理和統(tǒng)計(jì)的手段，而是讓更多公民能享受公平的社會(huì)資源、社會(huì)福利、社會(huì)保障的方式，也是農(nóng)民戶口遷入、改變戶籍、落戶城鎮(zhèn)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化的重要過渡。

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