對(duì)農(nóng)村宅基地管理的現(xiàn)狀分析和對(duì)策研究

趙繼福

[摘 要] 隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)村城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，富余的農(nóng)村勞動(dòng)力向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，傳統(tǒng)的農(nóng)村居民點(diǎn)里的宅基地逐漸騰退，出現(xiàn)大量的“空心村”、“閑置房”的現(xiàn)象，農(nóng)村的土地利用效率下降，土地集約節(jié)約度呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。因此需要各級(jí)人民政府加強(qiáng)宅基地管理，加大土地復(fù)墾整理力度，提高農(nóng)村宅基地利用效率。

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)村宅基地 現(xiàn)狀分析 對(duì)策研究

[中圖分類號(hào)] F301.2 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1003-1650 （2014）11-0041-01

宅基地使用權(quán)是指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員依法享有的在農(nóng)民集體土地上建造個(gè)人住宅的權(quán)利。農(nóng)村宅基地實(shí)行嚴(yán)格的“一戶一宅”制度，也就是按照《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其面積標(biāo)準(zhǔn)不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。

一、目前農(nóng)村宅基地管理的存在的問題

1.農(nóng)村土地利用總體規(guī)劃不夠完善、實(shí)際操作性不強(qiáng)， 在縣級(jí)土地利用總體規(guī)劃的基礎(chǔ)上修編了各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用總體規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施性規(guī)劃，按照統(tǒng)籌安排城鄉(xiāng)建設(shè)用地的總要求和控制總量、合理布局、集約節(jié)約用地、保護(hù)耕地的總原則，合理確定小城鎮(zhèn)和農(nóng)村居民點(diǎn)的數(shù)量、布局、范圍和用地規(guī)模。

2.村鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模盲目擴(kuò)大，存在“攤大餅”現(xiàn)象。一些臨近縣城和風(fēng)景區(qū)等經(jīng)濟(jì)條件較好的村鎮(zhèn)，農(nóng)民的用地需求程度高，想方設(shè)法多建宅基地，通過搞“農(nóng)家樂”“采摘園”等形式多種經(jīng)營(yíng)，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)收入。

3.農(nóng)村宅基地閑置現(xiàn)象嚴(yán)重，造成土地資源的大量浪費(fèi)。農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，部分農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)入第三產(chǎn)業(yè)后在城里買房，有了固定的住所，農(nóng)村的宅基地?zé)o人居住，閑置現(xiàn)象嚴(yán)重 。

4.農(nóng)村居民點(diǎn)改造后形式單一，不能體現(xiàn)傳統(tǒng)的風(fēng)貌特征和村落形態(tài)。在村莊的個(gè)體改造過程中，不同類型的村莊出現(xiàn)了不同的問題，舊村改造方式雖然達(dá)到了集約利用土地的目的，但是傳統(tǒng)的居住模式形態(tài)和風(fēng)貌蕩然無(wú)存。對(duì)新舊雜居的村落改造中忽視了老房屋的歷史價(jià)值和風(fēng)格特征。對(duì)“空心村”的整治過程中由于傳統(tǒng)老房子的破舊和維修的不方便而直接拆掉，即使新建新的房屋和很少考慮整個(gè)老村莊的整體風(fēng)貌，在建筑形式上也同當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)形式相去甚遠(yuǎn)。

5.農(nóng)村宅基地申請(qǐng)條件、審核、審批不夠嚴(yán)格細(xì)致。未能做到在本集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組張榜公布，公布期間無(wú)異議的，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核后，報(bào)縣級(jí)審批。

6.宅基地審批管理不到位。未能按照國(guó)土資源部要求的“三到場(chǎng)”。即：受理宅基地申請(qǐng)后，要實(shí)地審查申請(qǐng)人是否符合用地條件、擬用地是否符合規(guī)劃等；宅基地依法批準(zhǔn)后要到實(shí)地丈量批放宅基地；村民住宅建成后，要到實(shí)地檢查是否按照批準(zhǔn)的面積和要求使用土地。

7.宅基地使用證發(fā)放不規(guī)范。因人力、測(cè)量技術(shù)等多種原因，多采用手工填寫土地使用證、繪制宗地圖，經(jīng)常出現(xiàn)更改、勾抹、涂改等現(xiàn)象，宗地圖手工繪制也會(huì)出現(xiàn)界線重疊、界址不清、面積不準(zhǔn)確，引發(fā)鄰里糾紛增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

8.宅基地檔案管理混亂。由于基層國(guó)土所人員少、工作任務(wù)量大，沒有專職檔案人員，兼職檔案人員的培訓(xùn)也不夠，宅基地檔案的存放、借閱、使用過程中存在更改土地登記卡、用地審批表檔案資料。

二、對(duì)目前農(nóng)村宅基地管理的對(duì)策建議

由于農(nóng)村宅基地分配的無(wú)償性，屬于本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部“共有共享”的特殊產(chǎn)物，在局部地區(qū)充分試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資產(chǎn)不流失和不侵害農(nóng)民利益的前提下，加快宅基地流轉(zhuǎn)的進(jìn)度，創(chuàng)新農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)的方式和形式。十八屆三中全會(huì)提出，建設(shè)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系，是使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的基礎(chǔ)。必須加快形成企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、公平競(jìng)爭(zhēng)，消費(fèi)者自由選擇、自主消費(fèi)，商品和要素自由流動(dòng)、平等交換的現(xiàn)代市場(chǎng)體系，著力清楚市場(chǎng)壁壘，提高資源配置效率和公平性。要建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)則，完善主要由市場(chǎng)決定價(jià)格的機(jī)制，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng) 。因此改革現(xiàn)有農(nóng)村宅基地管理的方式和方法提供了政策的依據(jù)，政府部門應(yīng)該盡快出臺(tái)配套法規(guī)措施，引導(dǎo)和規(guī)范宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為，確保宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的合法地位。

1.盡快制定和完善關(guān)于農(nóng)村宅基地管理方面的政策法規(guī)細(xì)則，具有可操作性。農(nóng)村宅基地管理方面政策法規(guī)的缺失，造成基層國(guó)土部門的實(shí)際操作無(wú)法可依，上級(jí)部門盡快聯(lián)合住建、金融等部門出臺(tái)實(shí)施細(xì)則，引導(dǎo)和規(guī)范宅基地流轉(zhuǎn)、抵押等行為，顯化農(nóng)村宅基地的資產(chǎn)屬性，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，讓弱勢(shì)群體的廣大農(nóng)民享受到深化改革的實(shí)際成果。

2.加大對(duì)農(nóng)村的投入力度，完善社會(huì)保險(xiǎn)制度和基礎(chǔ)設(shè)施的投入，遷村并點(diǎn)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。農(nóng)村現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施如供水、供電、供熱等都要靠農(nóng)民自己投入，生活水平要在十八大報(bào)告中提出“兩個(gè)一百年”的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)還有很大的距離。宅基地的流轉(zhuǎn)應(yīng)該突破原有的宅基地?zé)o償并且固定使用的方式，撤并零散的居民點(diǎn)，國(guó)家給予政策資金的補(bǔ)助，填補(bǔ)“空心村”，改善農(nóng)村道路、電力線、垃圾處理、上下水，興建福利中心、老年活動(dòng)中心等基層設(shè)施建設(shè)，使其具有適宜居住的條件。推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制。

3.嚴(yán)格執(zhí)行“一戶一宅”的法律規(guī)定，如以經(jīng)選新址建房，原有的宅基地營(yíng)退還給村集體。加強(qiáng)宅基地的產(chǎn)權(quán)管理，切實(shí)規(guī)范宅基地的權(quán)屬性質(zhì)，一是加快農(nóng)村宅基地登記發(fā)證工作，不合法的堅(jiān)決不予登記，杜絕一戶多宅的現(xiàn)象，未經(jīng)過登記的宅基地不準(zhǔn)買賣。二是按年度進(jìn)行農(nóng)村宅基地審驗(yàn)和變更登記，對(duì)查出的少批多占、一戶多宅等違法現(xiàn)象堅(jiān)決不予認(rèn)可。三是在農(nóng)村宅基地的整治和管理上，可以考慮宅基地的有償使用，對(duì)農(nóng)村村莊中的遷出戶、一戶多宅戶、超占戶實(shí)行有償使用，這樣通過經(jīng)濟(jì)杠桿可以增強(qiáng)農(nóng)民集約節(jié)約用地意識(shí)，減緩空心村現(xiàn)象。四是對(duì)規(guī)劃區(qū)范圍外的農(nóng)村村民住宅建設(shè)，按照城鎮(zhèn)化和集約用地要求，鼓勵(lì)集中建設(shè)農(nóng)民新村。在規(guī)劃撤并的村莊范圍內(nèi)，除危房改造，停止審批新建、重建、擴(kuò)建住宅。

參考文獻(xiàn)

[1]國(guó)土資源部《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》

[2]李昕 許月明，對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題的研究，農(nóng)民致富之友2014.4，11