上海自由貿易區(qū)建設的探索與思考

摘要：中國（上海）自由貿易試驗區(qū)建設是國家戰(zhàn)略，是先行先試、深化改革、擴大開放的重大舉措，意義深遠。這項重大改革是以制度創(chuàng)新為著力點，重在提升軟實力，各項工作影響大、難度高。中國海關做為特殊監(jiān)管區(qū)域的法規(guī)授權管理機構，應抓住這一有利時機，加快簽署《關于簡化和協調海關業(yè)務制度的國際公約》（即 《京都公約》）中自由區(qū)附約，在國際法規(guī)框架的高度調整和優(yōu)化海關監(jiān)管模式，理順管理機制，以適應“加快自由貿易區(qū)建設”的要求。

關鍵詞：自由貿易 ；便利；安全

中圖分類號：F752.8

一、自由貿易區(qū)相關概念

自由貿易區(qū)的相關概念論述主要分為以下三個方面。

（一）自由貿易區(qū)與自由貿易園區(qū)的差異

自由貿易區(qū)（Free Trade Area，縮寫為FTA，也稱廣義自貿區(qū)）是指兩個以上主權國家或單獨關稅區(qū)通過簽署協定，在世貿組織（WTO）最惠國待遇基礎上，相互進一步開放市場，分階段取消絕大多數貨物的關稅和非關稅壁壘，改善服務和投資的市場準入條件，從而形成的實現貿易和投資自由化的特定區(qū)域，目前世界上幾乎所有經濟體都加入了不止一個自貿協定，已簽署的自由貿易協定達500多個。而自由貿易園區(qū)（Free Trade Zone，縮寫為FTZ，也稱狹義自貿區(qū)）是指在某一國家或地區(qū)境內設立的實行優(yōu)惠稅收和特殊監(jiān)管政策的小塊特定區(qū)域，類似于世界海關組織前身——海關合作理事會所解釋的“自由區(qū)”。按照《京都公約》的解釋，自由區(qū)（FTZ）系指締約方境內的部分領土，進入這一部分的任何貨物就進口稅費而言，通常視為在關境之外。有的國家還使用其他一些稱謂，例如自由港、自由倉等等，全世界約有1800多個狹義自貿區(qū)，其中發(fā)達國家占35.4%，發(fā)展中國家64.6%。

“FTA”、“FTZ”同屬自貿區(qū)定義，也是被國際公認的，兩者區(qū)別在于：一是框架不同。廣義自貿區(qū)（FTA）分屬WTO（世界貿易組織），前身關貿總協定充分授權“最惠國例外條款”，狹義自貿區(qū)（FTZ）分屬WCO（世界海關組織）；二是區(qū)域不同。廣義自貿區(qū)覆蓋締約方全部關境地區(qū)，狹義自貿區(qū)覆蓋締約方境內的一部分關境地區(qū)；三是約束力不同。廣義自貿區(qū)條款對締約方約束，狹義自貿區(qū)條款有標準條款和建議條款，并不對主權國標準條款之外的法規(guī)突破和創(chuàng)新有約束。

（二）在海關特殊監(jiān)管區(qū)域與FTZ關系上存在不同認識

20世紀80年末，由于當時改革開放程度及政治因素等多種原因，海關特殊監(jiān)管區(qū)域中文名稱未能直譯為“自由貿易區(qū)”，而使用了“保稅區(qū)”的稱呼。之后為區(qū)分廣義自貿區(qū)與狹義自貿區(qū)，將狹義自貿區(qū)單獨表述為自由貿易園區(qū)，更是引起許多誤讀和曲解，如一些媒體認為“海關特殊監(jiān)管區(qū)≠狹義自貿區(qū)≠自貿區(qū)”。筆者認為，海關特殊監(jiān)管區(qū)域是中國特色的狹義自貿區(qū)，應納入國家自貿區(qū)戰(zhàn)略，其中國特色是指海關特殊監(jiān)管區(qū)域的設立遵循了狹義自貿區(qū)規(guī)則，參照了其框架內容；但又未簽署狹義自貿區(qū)條款，不是完全意義的狹義自貿區(qū)。而在許多方面我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域同國外自由貿易區(qū)是相同或相似的：均按國際通行的標準設置隔離設施；對區(qū)內均實行相對自由貿易；進口貨物暫不征稅、入區(qū)設備免稅、出區(qū)貨物征稅；可開展倉儲、物流、加工、展示等；進口貨物僅限于生產性消費而不允許用于生活消費等。但我國海關特殊監(jiān)管區(qū)域在定性定位、立法設區(qū)和管理體制設置等方面又有明顯差異，在功能上與國際上的自由貿易園區(qū)相比，在服務貿易、知識產權、金融服務等方面還沒有相應的發(fā)展。

（三）《京都公約》和我國履約情況

《京都公約》是由海關合作理事會1973年5月18日在日本京都召開的第41/42屆年會上通過，1974年9月25日生效。1999年6月26日，海關合作理事會在布魯塞爾通過了《關于簡化和協調海關制度的國際公約修正案議定書》。《京都公約》是海關合作理事會在簡化和協調各國海關手續(xù)方面較為系統和全面的一個國際文件，由主約和附約兩部分組成。附約有30個，稱為《京都公約附約》，供各國分別簽署參加實施。每個附約涉及一項海關業(yè)務，附約中提出的“標準條款”為簡化和協調該項海關業(yè)務制度必須普遍實施的條款；“建議條款”為促進各國簡化和協調海關該項海關業(yè)務制度可能廣泛實施的條款，簽署加入《京都公約》必須至少接受一個附約，并把該公約附約中的原則規(guī)定轉換成本國立法加以實施。這些原則規(guī)定為各國海關業(yè)務制度的簡化和統一作出了規(guī)范，已經成為各國海關制度的通常做法。中國于1988年5月29日交存加入書，同年8月29日正式生效。2000年6月15日又簽署《京都公約修訂案議定書》，接受了附約4中的第一章海關倉庫，未簽署第二章自由區(qū)。由于我國至今尚未簽署《京都公約》附約自由區(qū)（狹義自貿區(qū)）條款，使海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理在運用國際規(guī)則上，以及在國內法規(guī)制定上都遭遇了不同程度困難，現行各部門涉及海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理規(guī)定許多條款背離自貿區(qū)規(guī)則，有的距國際自貿區(qū)規(guī)則漸行漸遠，弊端逐漸顯現。諸如：多部門參與海關特殊監(jiān)管區(qū)域管理；區(qū)域“一線”進口不斷增加的配額許可證等。

二、上海自由貿易區(qū)建立的背景

在當今經濟全球化和信息化浪潮中，上海建設國際貿易中心既面臨著良好機遇，又要應對新挑戰(zhàn)：一方面，隨著東亞經濟的崛起，特別是中國經濟的迅猛發(fā)展，具有歷史積淀、地理區(qū)位與經濟實力的上海建設國際貿易中心的內外部基礎條件也逐漸具備；另一方面，近代工業(yè)革命時期及二戰(zhàn)后興起的國際貿易中心大多攜“先發(fā)優(yōu)勢”，已快速實現了向全球性網絡中心節(jié)點的轉型，而中國和上海經濟的轉型與升級，也迫切需要上海建設高級形態(tài)的國際貿易中心。韓正市長在2009年上海兩會期間提出了把上海建設成為“投資便利、商業(yè)繁榮、流通發(fā)達、行政高效”的國際國內貿易中心的目標?！笆濉睍r期是上海建設國際貿易中心的關鍵時期，深入研究現代國際貿易中心發(fā)展的一般規(guī)律、發(fā)展趨勢和特點具有非常重要的理論與現實意義。

現代國際貿易中心具有技術、功能與制度三個層面的“節(jié)點”特征，基本都是“信息港”、“服務港”、甚至“自由港”。從技術與功能上來說，新時代的國際貿易中心，逐步承擔了全球性一體化綜合資源配置的高端貿易功能。在制度上，主要表現為相關管制的弱化，或者說貿易便利與自由化的促進，這是國際貿易中心功能轉型與提升在制度層面上的決定因素和主要推動力。上海要建設現代國際貿易中心，還取決于最終能否形成以網絡經濟為基礎的全球化知識密集型服務能力，取決于能否形成在電信和通訊技術快速發(fā)展基礎上的全球性綜合資源配置的控制能力，取決于能否盡快出臺并落實吸引全球資本與高端人才等要素流動集聚的寬松的服務性便利化制度與政策。

近年來，盡管上海的內外貿易量快速增長，但仍然屬于低附加值的初級和中級制造類貨物貿易中心，向高級專業(yè)性服務貿易中心轉型還需要較長時期的努力。上海要成為現代國際貿易中心，就路徑而言，一要厚實的腹地，二要國際化公司與人才的集聚。中國經濟的高速增長為上海的國際貿易中心提供了廣闊的腹地，不斷集聚的跨國公司地區(qū)總部以及不斷推出的吸引全球化高級人才的制度創(chuàng)新，使上海的全球性綜合資源配置和高端服務貿易功能逐漸發(fā)展并成長起來。

（一）洋山深水港使上海逐步轉變?yōu)槭澜绲谝患b箱大港

作為上海國際航運中心深水港工程的重要組成部分，東海大橋起始于上海南匯蘆潮港，跨越杭州灣北部海域，直達浙江嵊泗縣的小洋山島。全長32.676公里，為6車道，按高速公路標準建造，一期投資約為130.7億元。東海大橋是中國橋梁建筑史上第一座真正意義的外海大橋。在世界現有30多座跨海大橋中，東海大橋是最長的一座。以往，中國大橋的壽命都以50年為限，而東海大橋的設計壽命是100年！這意味著它創(chuàng)設了中國造橋的新標尺。而在這背后，靠的是科技進步，其中專利申請已有20多項。建設者們在時間緊、任務重、要求高的情況下，創(chuàng)造了國內吹填施工的多個“之最”。據悉，東海二橋的開建時間預計在2015年左右，極有可能建成鐵路和公路兩用橋，目前東海大橋只能通行集裝箱卡車，其運輸服務范圍是500公里以內，不適用更長距離的運輸。

上海憑借其得天獨厚的地理位置，在長期的正確政策的指引下，成為全國經濟中心。隨著全球運輸業(yè)的不斷發(fā)展，上海也不能滿足現狀而停滯不前，認識到深水港口已經成為經濟繼續(xù)高速發(fā)展的必要。在未來20年內，中國對能源、原材料的需求，對全球貨物的供應量都將急劇擴充。但如果國家航運受制于其他地區(qū)或國家，不但貿易成本提高，中國整體經濟也將受到影響。世界航運中心的重心正從歐美向東亞轉移，而東亞尚未形成成熟樞紐港的現狀，讓該區(qū)域對航運中心的爭奪分外激烈。上海、香港、高雄、釜山、神戶、橫濱都在暗中較勁。

把上海建設成為國際經濟、金融、貿易、航運中心之一，是黨中央、國務院從國家戰(zhàn)略高度作出的一項重大決策。上海國際航運中心建設取得了階段性重要成果。建設洋山深水港這一世界性大港工程，必將對上海未來發(fā)展具有舉足輕重作用。廣大建設者堅持“百年大計、質量第一”，在海上建造港口和大橋，創(chuàng)制的工程建設標準對國內外同類項目建設具有示范效應；在項目設計和實施中，培養(yǎng)出一批“帥”字頭領軍人物和優(yōu)秀技術人才；在艱苦環(huán)境中工作，鍛煉出具有堅定信念和甘于奉獻的建設隊伍；用心血汗水培育和體現的“洋山精神”，即不辱使命的負責精神、勇挑重任的拼搏精神、保持本色的奉獻精神、不斷學習的進取精神、團結協作的大局精神，是上海城市精神的具體體現，又豐富了上海城市精神的內涵。大家堅持團結奮斗、克服各種困難，高標準、高質量、高效率推進工程建設，在小洋山海域形成現代化港區(qū)雛形，在茫茫大海上筑起東海大橋骨架，臨港新城也進入建設發(fā)展階段。洋山深水港工程是上?！笆濉逼陂g啟動的重大戰(zhàn)略項目，對加快建設上海國際航運中心具有重大意義。

（二）國際航運、貿易中心建設對口岸管理提出更高要求

堅持科學發(fā)展觀，著力推進上海國際航運中心和貿易中心建設，促進服務經濟發(fā)展，推動上海產業(yè)結構轉型升級。

1.建立“單一窗口”制度

近年來，各口岸管理部門均積極采取措施，不斷提高通關效率，取得了明顯的成效。然而，由于口岸執(zhí)法部門較多，事權較為分散，口岸通關事務協調比較困難，社會各界對于口岸通關的整體效率仍不十分滿意。提高口岸通關整體效率最理想的方式，是由一個部門統一管理口岸通關事宜。但這種方式涉及口岸管理體制和國家機構設置的重大調整，在一段時間內難以實現。建議借鑒國際經驗，建立“單一窗口”制度，企業(yè)向一個部門或一個信息系統申報，即完成所有口岸通關手續(xù)，將大幅提高口岸通關便利化程度。在具體推進過程中，由于口岸通關涉及眾多政府部門和相關單位，建議以推進報關報檢“一單兩報”為突破口，先行整合一些關鍵部門信息和操作流程，發(fā)揮“單一窗口”制度的優(yōu)勢和效應，逐步建立健全統一信息系統，將各部門、各單位的信息有序納入，最終實現完全建立“單一窗口”的目標。

2.發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域政策疊加優(yōu)勢

自由港是迄今最受推崇的自由經濟區(qū)模式，最大程度地疊加整合了轉口貿易、保稅物流和口岸功能。目前，世界自由港功能正在經歷從單一貿易型向綜合型的發(fā)展過程，發(fā)展趨勢由經濟發(fā)達地區(qū)逐步向發(fā)展中國家和地區(qū)擴展的態(tài)勢非常明顯。諸多國家和地區(qū)都根據自身的優(yōu)勢，提出相應的自由港政策。如香港自由港政策的內容主要表現在貿易自由、企業(yè)經營自由和匯兌自由三大方面。而漢堡自由港的特色除了上述之外，還包括運輸自由，將對進出船只和貨物給予最大限度的自由，提供自由和便捷的管理措施，貫穿于從貨物卸船、運輸、再裝運的整個過程中。鹿特丹港的最大特點是儲、運、銷一體化，通過一些保稅倉庫和貨物分撥配送中心進行儲運和再加工，提高貨物的附加值，然后通過多種運輸方式將貨物運往荷蘭等歐洲國家。一般認為，自由港最大的優(yōu)勢在于，進出口的商品不征或只征少額關稅，并可在港內自由進行裝卸、儲存、分類、改裝、買賣、加工和制造等。事實上，自由港還具有除減免關稅，簡化海關監(jiān)管之外的其他重要優(yōu)勢，比如減免企業(yè)經營稅收、不受外匯管制、企業(yè)注冊簡便、金融活動自由等。保稅港區(qū)是我國目前政策最為優(yōu)惠的海關特殊監(jiān)管區(qū)域，但與自由港相比，仍有很大的差距（見表1）。

由于各方面原因，目前尚不適宜完全實施自由港政策，但可以隨著各方面條件的逐步成熟，在一些具體領域完善、創(chuàng)新甚至突破現有政策和制度，有序地向著建成自由港的目標不斷邁進。海關可以重點通過推動“三區(qū)三港”聯動發(fā)展，積極推動電子口岸新開發(fā)的聯網項目在“三區(qū)三港”先行先試，切實提高“三區(qū)三港”信息化管理水平。進一步完善特殊監(jiān)管區(qū)域海關信息化管理系統，支持企業(yè)在“三區(qū)”內跨區(qū)開展業(yè)務，努力實現資源使用效能最大化，切實提升上海的整體貿易服務能力。

3.保障國際貿易安全

一是大力提高實際監(jiān)管效能。充分發(fā)揮大型集裝箱檢查設備及各類檢查儀器的使用效能，盡可能減少對貨物外包裝的破壞，逐步實現非侵入式查驗繼續(xù)開發(fā)完善現有智能化手段如GPS、電子關鎖等在物流監(jiān)控中的使用效能，對承運海關監(jiān)管貨物的運輸車輛安裝GPS定位系統，實時監(jiān)控運輸車輛的路線和時間，有效防范非監(jiān)管車輛承運海關監(jiān)管貨物及可能出現的迂回運輸和偷換貨物的風險，杜絕監(jiān)管場所偷貨、換貨行為的發(fā)生

二是強化口岸打私力度。根據上?？诎短攸c，以打團伙、辦大案、辦精品案為主攻方向，以謀略性案件經營為重要手段，集中力量嚴厲打擊各類惡性走私活動，適時組織開展打擊走私專項斗爭和聯合行動，進一步加強對非傳統走私物品及渠道的查控，努力實現緝私辦案的法治效果與社會效益的有機統一。支持國家品牌戰(zhàn)略，加大知識產權海關保護力度，配合有關部門對國內名牌商品、出口創(chuàng)匯能力強的商品、科技含量高的商品和自主創(chuàng)新類的產品進行重點保護，堅決打擊進出口領域內的假冒、盜版、侵權等行為，建立健全進出口貨物知識產權狀況預確認制度，保障相關國際貿易貨物快速通關。進一步發(fā)揮各有關行業(yè)協會等中介機構的作用，探索以規(guī)范企業(yè)經營行為為目的的反走私綜合治理新模式和新途徑，發(fā)揮整體威懾作用。

三、上海自由貿易試驗區(qū)的現實思考與發(fā)展展望

上海自貿區(qū)實行“一線逐步徹底放開、二線安全高效管住、區(qū)內貨物自由流動”的創(chuàng)新監(jiān)管服務模式。簡而言之，就是在上海自貿區(qū)簡化監(jiān)管手續(xù)、降低成本。經過3～5年努力，把中國上海自由貿易試驗區(qū)建設成為：服務貿易發(fā)展充分、貿易投資便利、貨幣兌換自由、離岸業(yè)務發(fā)達、監(jiān)管高效便捷、透明度良好的自由貿易試驗區(qū)。成為我國深耕亞太，融入經濟全球化發(fā)展的重要載體；范圍包括上海綜管區(qū)“三港三區(qū)”四個海關特殊監(jiān)管區(qū)域（外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)），總面積為28.78平方公里（相當于上海市面積的1/226）。其特征可概括為“三大自由” ：一是貨物進出自由：凡合乎國際慣例的貨物進出均暢通無阻，免受海關通常監(jiān)管；二是投資自由：投資不會因國別差異帶來行業(yè)限制與經營方式限制（負面清單）；三是金融自由：主要包括外匯自由兌換，資金出入與轉換自由。其功能定位在于：國際投資規(guī)則的試驗區(qū)、服務貿易創(chuàng)新的引導區(qū)、離岸型產業(yè)體系的集聚區(qū)、對外投資服務的先導區(qū)、監(jiān)管方式優(yōu)化的先行區(qū)、政府管理創(chuàng)新的示范區(qū)。

專家對于建立上海自由貿易區(qū)的看法主要有以下幾個方面。一是在上海開辟自由貿易區(qū)利好上海與全國經濟發(fā)展；二是人民幣開放程度不高，生產力不高，在上海建立自由貿易區(qū)可行性不大；三是上海建立自由貿易區(qū)將進一步上海資源環(huán)境壓力、推高上海房價；四是在上海建立自由貿易區(qū)將造成更大的區(qū)域不平衡；五是上海建立自由貿易區(qū)將使得香港的影響力被削弱；六是可以在江蘇或浙江建立自由貿易區(qū)，利于形成城市群。其包含五大領域政策創(chuàng)新：（1）人民幣資本項目開放；（2）自貿區(qū)將爭取 15%企業(yè)所得稅優(yōu)惠；（3）貿易領域將實施創(chuàng)新監(jiān)管新模式；（4）構建離岸金融中心需行政法規(guī)創(chuàng)新；（5）借自貿東風 國際航運中心建設或有新突破。

上海自貿區(qū)的影響包括：一是外匯和稅收政策改革：自由貿易區(qū)需要有便捷的資本進出通道；稅收政策更加需要有國際競爭力，在關稅、所得稅和流轉稅層面有更為寬松自由的變革。二是轉變整體管理思路：需要有關部門從現在的以監(jiān)管為主，把自由貿易區(qū)看成一家現代意義上的企業(yè)來經營。三是利益平衡：如果浦東退稅后產品價格仍明顯高於香港，結果必然是政府削弱浦東免稅店的競爭力；但如果完全自由放開，包括內地等二三線城市高端零售業(yè)也會遭遇沖擊將難以分流香港消費者。四是帶來金融風險：若浦東區(qū)域內實現了貨幣自由兌換，港幣的地位將會被削弱。若今后自由兌換進入內地，則人民幣可能受到海外資本的惡意做空。

對此，建議各政府部門在推進自貿試驗區(qū)建設中注意準確把握安全有效監(jiān)管與支持促進、先行先試與“可復制、可推廣”的關系，切實采取措施確保有效監(jiān)管、風險可控。具體而言：一是圍繞《國務院關于印發(fā)中國（上海）自由貿易試驗區(qū)總體方案的通知》、《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)監(jiān)管方案（試行）》等重要文件，制發(fā)政策解讀和試驗區(qū)監(jiān)管實務操作指引等輔導材料，準確把握新形勢、新改革帶來的新變化，在安全有效監(jiān)管的前提下積極穩(wěn)妥推進試驗區(qū)建設。二是完善配套機制，提升執(zhí)法規(guī)范化水平，加大科技投入，提升風險防控能力。完成試驗區(qū)監(jiān)管信息化系統開發(fā)，為各項試點項目提供有力的信息化作業(yè)平臺。實現車輛過卡時系統一次完成車輛GPS信息核銷、車牌及集裝箱號自動識別、貨物信息掃描驗核及卡口自動抬杠驗放等程序，并在卡口實施無人工干預隨機布控查驗，正確把握“安全有效管住”與“支持促進”關系，依法履行監(jiān)管職責，營造良好執(zhí)法環(huán)境，穩(wěn)妥、合力推進試驗區(qū)建設。

綜上所述，上海自貿區(qū)的建設有利于推動上海貿易、航運、金融等服務業(yè)發(fā)展，而在上海進行試點先行取得突破為以后能在全國推廣打下基礎，另外自由貿易園區(qū)獲批有利于引進跨國公司，從而通過投資體制的突破來激發(fā)本土企業(yè)的創(chuàng)新能力。上海自貿區(qū)若逐步實現人民幣資本項目自由兌換，對于上海打造金融中心意義重大，甚至將引領中國金融業(yè)新格局的形成。對于香港來說，建立自由貿易區(qū)將有助于幫助香港緩解內地客流帶來的壓力。但港幣的地位將會被削弱，香港亞洲金融中心的地位也可能受到動搖，由于整個中國與周邊國家發(fā)展模式的改變，香港的影響力會變得越來越微弱。上海自貿區(qū)會使內地二三線城市乃至香港的高端零售業(yè)遭遇巨大沖擊，其負面作用值得警惕。站在中國未來發(fā)展的角度來看，對中國未來經濟結構轉型是至關重要的戰(zhàn)略基礎。此舉有利于縮減與世界自由貿易園區(qū)的差距，加大貿易開放程度，防止中國消費力外流。

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（編輯：韋京）