淺議現行體制下高校內部控制問題及解決路徑

崔林菁

[摘 要]隨著高校近年來舞弊事件的頻發(fā)，公眾的視線越來越多的開始關注高校教育改革的問題，剛剛召開的兩會也提出要加強黨風廉政建設，透過舞弊事件我們看到背后更深層次的是內部控制問題，對于深化高校內部控制的改革，強化內部控制力度，筆者立足于國內外專家學者的研究成果，結合我國高校實際情況，從風險防范角度、主體角度、政策制定角度、組織實施角度對現行體制下高校內部控制改革提出幾點思考。

[關鍵詞]高校內部控制；風險防范；主體視角；政策制定；組織實施

[中圖分類號]F274 [文獻標識碼]A [文章編號]1005-6432（2014）30-0180-03

1 引 言

近年來，高校招生腐敗案件頻發(fā)，保送生舞弊事件、加分門等惡性事件層出不窮，自主招生、補錄及調換專業(yè)成為容易滋生腐敗問題的三大環(huán)節(jié)。對此，上海交通大學教授熊丙奇建議：“不能因為高校招生出現了腐敗就只關注招生，其實這是制度的問題，而制度背后，又是行政部門不放權的問題。因此，從根本上解決高校招生腐敗問題，還是需要高校去行政化。”由于高校內部控制不得力，改革成為必然趨勢。如何改革使高校內部控制更為有效，成為不少國內專家學者致力研究的一大課題。

2 文獻綜述

2. 1 國外研究現狀

國外高校的內部控制制度和學校的管理模式不同于我國，且相對完善，發(fā)生的問題較少，直接涉及這方面的研究成果也較少，而國際高校普遍采用的是各個國家針對企業(yè)發(fā)布的規(guī)定來建立自身內部控制制度：普遍以美國COSO委員會的《內部控制——整體框架》和《全面風險管理——整體框架》這兩個理論體系為標準。

1992年COSO框架提出內部控制構成要素有：①控制環(huán)境，包括治理結構、內部審計、人力資源政策、企業(yè)文化及機構設置等。②風險評估，即及時識別、系統(tǒng)分析經營活動中與實現內部控制目標相關的風險，合理確定風險應對策略。③控制活動，即根據風險評估的結果，采用相應的控制措施，將風險控制在可承受度之內。④信息與溝通，即及時、準確地收集、傳遞與內部控制有關的信息，確保信息在單位內部、單位與外部之間進行有效溝通。⑤監(jiān)督，即單位對內部控制建立與實施情況進行監(jiān)督檢查，發(fā)現缺陷并及時改正。

繼COSO框架后，委員會又于2004年頒布了《全面風險管理——整體框架》。該報告將內部控制整合到風險管理整體框架之中，將其視為風險管理的一個重要部分，這使內部控制的內涵得到延伸。

2. 2 國內研究現狀

與國外不同的是，國內高校內部控制制度的制定流程為發(fā)現問題——提出對策——頒布法規(guī)的形式，其中一些法規(guī)集中體現了國內前沿主流的研究成果，主要有：《高等教育學校財務制度》、《教育系統(tǒng)內部審計工作規(guī)定》等。

目前，國內學術界對于高校內部控制的研究主要有以下幾個方面：

第一，高校內部控制存在的問題及根源探究。丁新農等（2010）從財務、資源等四個層面提出目前高校內部控制失效的具體表現，楊雅蘭（2011）主要從意識和制度兩方面探討內部控制存在的問題根源，唐華琳（2012）認為目前高校內部控制審計尚存在四個亟待突破的難點。

第二，完善高校內部控制現狀的對策。王衛(wèi)星等（2008）提出應根據高校內部控制要素兩個層次的具體指標按比例制定合理的內控制度監(jiān)管體系。唐華琳（2012）則從思路、形式、程序等方面提出了具體建議。與二者不同的是，袁燕（2012）立足于具體的微觀層面——高校內部控制的組織實施，提出各個環(huán)節(jié)嚴抓共管，共同促進。

第三，基于COSO整體框架某一具體要素所進行的研究。劉正兵（2013）基于財務風險管控角度提出應從治理、產權和財務預算制度方面規(guī)范內部控制。類似地，年素英（2011）也基于風險管理角度提出要分別從環(huán)境、規(guī)范、意識和評估機制四個方面防范風險。

基于以上思路，筆者結合國內外研究學者的研究成果及國內高校的特點和內部控制的現狀，從理論和實踐角度對解決我國高校內部控制出現的問題提出更為合理化的建議，為高校完善內部控制提供更為有效的參考。

3 高校內部控制存在的問題及表現

3. 1 內部控制環(huán)境不成熟，高校治理結構存在缺陷

從宏觀層面上看，內部控制是組成高校內部控制體系的基礎，探討高校內控問題的根源首先要從控制環(huán)境著手。

由于部分高校管理層和治理層缺乏重視，實施力度方面不盡如人意，流于形式，逃避實際問題；高校治理結構不合理，政府監(jiān)管不嚴、產權代表缺位、人情大于法制，弱化了內部控制環(huán)境。主要表現：院校系的組織架構易形成獨攬大權、有些單位片面追求高收益，出現了資金投向不合理、資金期滿難收回的現象，導致國有資產流失和浪費；停留在傳統(tǒng)的人事管理階段，干部任用論資排輩，沒有有效調動教師積極性，浪費了人力資源；部分教師缺乏職業(yè)理想和責任感，利用工作之便收受錢財，給學校造成不良影響。

3. 2 內部控制制度不完善，控制評價標準不明確

我國高校目前采用的2001年《內部控制規(guī)范——基本規(guī)范（試行）》主要適用于國家行政機關和企事業(yè)單位。高校內部控制仍單純停留在內部會計控制的范圍內。

學校資產內部控制存在缺陷。①存在于貨幣資金內部控制：制度本身存在漏洞；學校管理者忽視資金的內部控制；內部審計的獨立性受限。②存在于固定資產內部控制：采購環(huán)節(jié)、驗收環(huán)節(jié)、報廢審批環(huán)節(jié)管控不嚴，導致信息失真、賬實不符。

隨著高校科研的經濟活動在教學科研、行政管理、后勤保障、校辦企業(yè)等方面內容的不斷增加，舊的內控制度不能與時俱進以適應日益復雜的經濟業(yè)務，某些領域出現管理真空。

3. 3 內部控制意識薄弱，風險和成本意識不強

大部分高校管理者內部控制意識薄弱，對內部控制的必要性認識不足，漠視風險防范的重要性。事實上高校在運營中存在許多風險，如財務管理風險、人力資源管理風險、基建立項風險等，如果不注意防范，可能會給學校帶來巨大的經濟損失。據不完全統(tǒng)計，至2009年年底，全國公立高校銀行貸款總額達4500億～5000億元，且數額在不斷刷新。高校債務壓力越大，對其經濟運行、形象和穩(wěn)定性的不利影響就越大。

長久以來，高校慣于服從計劃經濟體制，對于成本的使用缺乏計劃性，不少高校采用固定教室而非流動教室，致使大量教室資源閑置；校園綠化、基礎設施的重復設置造成資源的隱性浪費。

3. 4 信息化水平低，溝通效率低下

會計制度陳舊，會計報表提供的信息有用性差：負債內容披露不全面；債券資產核算不完整；忽視對無形資產的核算等。

“科層制”的信息傳遞模式，即單一的自上而下傳遞行政命令，這并不利于信息的網狀傳遞和有效交換。

同時部分高校仍采用手工記賬的方式，結算方式單一；各部門內部自成體系，相互孤立；財務溝通的效果差，財務信息披露不完整。

3. 5 內外部監(jiān)察力度不夠

有效的監(jiān)督能夠保證高校內部控制的實施，但目前國內高校的監(jiān)督并沒能充分發(fā)揮。這是由于政府、審計部門等外部監(jiān)督機構（教育部門）監(jiān)管松散，資金管理與預算執(zhí)行不能及時到位；信息閉塞，社會監(jiān)督無法實現；高校的內部控制制度本身存在漏洞及人情因素，有關紀檢機構很難真正發(fā)揮監(jiān)督作用，同時缺乏有力的獎懲機制，這一系列因素使得檢查力度不夠，高校領導違規(guī)違紀現象頻發(fā)。

4 完善高校內部控制解決路徑

為了順應新形勢下市場經濟的發(fā)展，克服高校在內部控制方面的缺陷，提出一條適合國內高校改革發(fā)展的路徑迫在眉睫。因此筆者從不同角度提出了完善內部控制的幾點思路建議。

4. 1 風險防范視角下的高校內部控制

從風險管理意識上看，不斷強化風險管理意識，充分認識到風險管理的重要性，關系到每一位教師。建立風險管理委員會，吸納財務、情報、安全、管理、法律等方面的專業(yè)人才。

從風險評估機制上看，建立一整套有效的風險評估機制，設定控制目標，化被動為主動，及時開展對科研、房產設備、財務和物資采購管理等環(huán)節(jié)的風險評估。針對重大方面采用定性與定量的方法，按照發(fā)生的可能性及影響程度分析識別的風險，制定應對措施。

從審計程序中的準備階段采用查閱、調查、研討會、自評等方法收集資料，重點調查，識別風險及其發(fā)生的可能性，形成審計方案。實施階段采用觀察法、穿行測試法、問卷調查法，建立專案小組，分別對內部控制五要素進行測評，形成工作底稿。終結階段根據結論出具審計報告，呈報給高管，同時提出意見建議，嚴格全程把控風險及漏洞。

4. 2 主體視角下的高校內部控制

維護高校內部控制高效運行，有必要以國際化的視野從主體角度考慮，重視審計問題。

有賴于美國高校審計的獨立性，2012年美國北達科他州發(fā)生的高?！拔膽{門”事件才得以曝光。據悉，美國大學同時接受聯(lián)邦政府、州政府、社會和內部審計4個方面的監(jiān)督。

中國在實施審計時可結合自身情況對美國審計方面的具體內容加以借鑒。具體應該按層級進行劃分：第一層是國家審計機關，審計高校財務收支進行的合法性、真實性、效益性及領導任期經濟責任；第二層是教育部門設置監(jiān)察處，監(jiān)督財政財務收支和使用情況；第三層是校內審計監(jiān)審處，審計下屬院校和后勤部門；第四層是由相關部門委托會計師事務所開展專項審計；第五層是高校師生和社會群體，增強個體的審計意識，開通監(jiān)督舉報渠道，形成全社會廣泛的審計體系。

另外，政策制定方應不斷完善審計監(jiān)控的領域，避免遺漏，使舞弊更容易被查處；高校內部不斷培訓和提升審計人員素質，優(yōu)化內部控制結構，增強內控風險意識，重視內控取得的收益；外部監(jiān)管機構加大對高校審計的查處力度。

4. 3 政策制定視角下的高校內部控制

優(yōu)化內部控制環(huán)境。建設有特色的校長負責制，處理好黨委、行政和學術三者的關系，從根本上改變國企的性質；實行市場化管理，精簡機構，采取市場化招聘，教學和行政相分離，防止一權獨大的現象。

合理化內部控制標準。高校內部控制評價指標體系是內部控制有效運行的核心。做好一般指標（健全性、有效性）和具體指標（總體評價指標、業(yè)務層級評價指標、部門層級評價指標）相結合。根據風險發(fā)生概率、重要性水平設定權重形成具體的評價分值對照表，據此對一般指標作出評價。

完善內部控制制度。完整的高校內部控制制度有賴于把各種制度和組織機構建立的原則和方法貫穿到授權和財務風險控制制度、資金預算和工程項目管理制度中去。

4. 4 組織實施視角下的高校內部控制

高校業(yè)務活動種類繁多，應對內部控制的新變化，也要從組織實施這一微觀層面考慮：

設備采購過程中應制定科學的供應商評估準入制度，嚴格擇優(yōu)選擇供應商，設置專門的驗收人員負責驗收報告，增強付款環(huán)節(jié)的合法性、有效性及預付賬款的定期追蹤核查；固定資產管理過程應嚴格詳細信息的登記，定期清查，同時關注關聯(lián)交易，防止資產流失；基建過程執(zhí)行崗位責任制，委托專業(yè)的評估機構評審，嚴格招投標過程和工程監(jiān)理制度；人力資源過程控制應堅持招聘和錄取的透明化公開化，預防舞弊；融資控制應規(guī)定必須對融資方案進行風險評估，嚴格簽字權和監(jiān)察制度。

在組織實施過程中，高校各職能部門和全體員工都應當積極配合，全力承擔責任。

總結，高校內部控制的高效運行有賴于高校內部、監(jiān)管部門和社會群體的共同維護，從風險防范、審計監(jiān)察、政策制定和組織實施等各個方面全面把握，盡管現行內部控制制度方面還存在諸多不足，但是相信在社會各界不斷積極完善的努力之后，高校內部控制制度將取得前所未有的成績。

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