農(nóng)村社區(qū)公共品供給機(jī)制創(chuàng)新

高振　楊晏　蘇萍　韓鵬云

我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給在國家治理和村莊治理方面出現(xiàn)了諸多問題，而同屬東亞的日本和韓國在歷史上與我國有相似國情，兩國開展的新村運(yùn)動(dòng)取得了開發(fā)農(nóng)村、發(fā)展農(nóng)村的重大成效，值得我國學(xué)習(xí)和借鑒。

一、日韓新村運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理經(jīng)驗(yàn)和共通邏輯

（一）日本新村運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗(yàn)

1955年日本開展的第一次新村建設(shè)主要做了三項(xiàng)工作，一是確定推行區(qū)域，二是建設(shè)新村推進(jìn)體制，三是加大對(duì)新村建設(shè)的資金扶持力度o1967年日本制定了針對(duì)農(nóng)村的“經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃”，稱為“第二次新村建設(shè)”。在兩次新農(nóng)村建設(shè)運(yùn)動(dòng)中，日本農(nóng)村社區(qū)公共品供給呈現(xiàn)出兩方面的特點(diǎn)：一是供給范圍和覆蓋面廣。二是供給品質(zhì)和效益高。日本農(nóng)村社區(qū)公共品供給的成效來源于兩個(gè)方面：

一是國家的高投入、法制化和多樣扶持。日本財(cái)政收入中農(nóng)業(yè)一般只占1%，對(duì)農(nóng)業(yè)的投入?yún)s占財(cái)政支出總預(yù)算的10%以上；再加上地方預(yù)算支出，財(cái)政支農(nóng)資金超過農(nóng)業(yè)GDP總額。在1961年，日本就以法律的形式確立了《農(nóng)業(yè)基本法》，其后又制定了《農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》《農(nóng)業(yè)振興法》《區(qū)域農(nóng)業(yè)開發(fā)法》等系列支農(nóng)惠農(nóng)政策法規(guī)，為農(nóng)村公共品供給提供了法律依據(jù)和保障。日本對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的扶持具有層次性和多樣性，包括了農(nóng)業(yè)建設(shè)公共事業(yè)補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化設(shè)備補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)合作組織支持、農(nóng)業(yè)貸款貼息等多方面。

二是農(nóng)協(xié)和土地改良區(qū)的重要治理作用。農(nóng)協(xié)是由從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶或公司法人所組織起來的群眾組織，日本99%的農(nóng)戶都參與其中并得到政府多方面的扶持，農(nóng)協(xié)可以通過影響選舉、直接參與、個(gè)人聯(lián)系、大眾宣傳與大眾動(dòng)員等多種途徑表達(dá)公共服務(wù)和公共品的需求；另外一個(gè)具有重要影響的組織是土地改良區(qū)。一般程序是先從村社單元中選出代表參加土地改良區(qū)的代表會(huì)議，由代表會(huì)議選舉出參加總代表會(huì)議的成員，組成土地改良區(qū)的最高決策機(jī)關(guān)，所有的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的事項(xiàng)皆由總代表會(huì)議來決定，而具體執(zhí)行的過程則由其下屬的理事會(huì)來操辦，監(jiān)督由監(jiān)事會(huì)來負(fù)責(zé)。同時(shí)土地改良區(qū)還組織農(nóng)民對(duì)公共品項(xiàng)目進(jìn)行維護(hù)和管理。

（二）韓國新村運(yùn)動(dòng)中農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗(yàn)

韓國開展“新村運(yùn)動(dòng)”歷經(jīng)了三個(gè)相互承繼的階段。第一階段是初期階段，大約從1970年至1973年，重點(diǎn)投向農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力改變農(nóng)村的居住和生活條件。第二階段是擴(kuò)散和提高階段，大約從1974年至1980年左右。在前期的基礎(chǔ)上，政府對(duì)不同類型的村莊采取了不同的推進(jìn)策略，如基礎(chǔ)村繼續(xù)致力于改善生產(chǎn)生活環(huán)境，自助村主要著眼于發(fā)展農(nóng)業(yè)多種經(jīng)營。第三階段是自我發(fā)展階段，自20世紀(jì)80年代一直持續(xù)至今。政府開始調(diào)整新村運(yùn)動(dòng)的各項(xiàng)政策，逐步走向了精神文明和鄉(xiāng)村共同體意識(shí)建設(shè)方面，既注重經(jīng)濟(jì)開發(fā)，又注重村莊的個(gè)性化建設(shè)。

韓國新村運(yùn)動(dòng)經(jīng)過幾十年的努力，改善了農(nóng)民的生產(chǎn)生活環(huán)境，同時(shí)，集體倫理建設(shè)和精神風(fēng)尚也發(fā)生了重大的轉(zhuǎn)變。主要有以下兩點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)：

首先，政府是農(nóng)村社區(qū)公共品的主要投入者和推動(dòng)者。自20世紀(jì)70年代新村運(yùn)動(dòng)之始，政府的投資總額不斷呈現(xiàn)上漲趨勢(shì)，從1979年開始超過四千億韓元，并且政府提供了大量的低息或無息貸款給鄉(xiāng)村。20世紀(jì)90年代之后，韓國政府又推出了針對(duì)農(nóng)村發(fā)展的多種專項(xiàng)事業(yè)支持，各級(jí)政府分別進(jìn)行了大規(guī)模投入；另外還專設(shè)了健全的組織領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行推動(dòng)，專門成立了中央新村運(yùn)動(dòng)咨詢與協(xié)調(diào)委員會(huì)來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其次，韓國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的成功來源于村莊和農(nóng)民的組織及參與。村莊成立了發(fā)展委員會(huì)，負(fù)責(zé)新村發(fā)展的計(jì)劃和具體執(zhí)行工作，同時(shí)村民大會(huì)選舉一男一女兩名“新村領(lǐng)袖”，新村領(lǐng)袖對(duì)公共品項(xiàng)目的選擇和執(zhí)行都能代表農(nóng)民的利益提出建議和意見：在此之外，農(nóng)民協(xié)會(huì)及新村婦女協(xié)會(huì)、青年協(xié)會(huì)等組織，在政府和農(nóng)民之間充當(dāng)了中介組織的作用，為新村運(yùn)動(dòng)的開展做出了重要貢獻(xiàn)。

（三）日韓農(nóng)村社區(qū)公共品供給經(jīng)驗(yàn)的共通邏輯及啟示

日韓新村運(yùn)動(dòng)在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中具有不同的舉措和特征，但也存在著邏輯上的共通點(diǎn)，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：

一是國家治理必須在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中發(fā)揮“外生”發(fā)動(dòng)作用，建立起明晰的治理規(guī)則。農(nóng)業(yè)自身具有弱質(zhì)性，完全依靠自身的資本積累不能解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展改造問題，必須由公共財(cái)政進(jìn)行重點(diǎn)扶持。兩國皆在公共品供給上進(jìn)行了大規(guī)模投資，且都具有針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品供給的公共財(cái)政體系和較為完善的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，能較好地平衡責(zé)權(quán)關(guān)系：兩國對(duì)公共品的供給都能不斷動(dòng)態(tài)化，具有戰(zhàn)略前瞻性和長久規(guī)劃，能持續(xù)滿足農(nóng)村社會(huì)的需求；兩國還加強(qiáng)了對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)智力資源的培育，支持鄉(xiāng)村精英發(fā)揮積極作用，從而服務(wù)于公共品的供給。

二是村莊治理在農(nóng)村社區(qū)公共品供給中發(fā)揮了“內(nèi)生”接應(yīng)作用，具有暢通的參與機(jī)制。日韓新村運(yùn)動(dòng)中政府在公共品供給中承擔(dān)了第一責(zé)任人的作用，但最終把建設(shè)和落實(shí)的主動(dòng)權(quán)交給了村莊和農(nóng)民，調(diào)動(dòng)起農(nóng)民的自主精神和參與積極性。首先農(nóng)民在公共品供給中的需求表達(dá)、決策機(jī)制健全：其次農(nóng)民對(duì)社區(qū)公共品的建造實(shí)施、監(jiān)督管理進(jìn)行了全程參與i再次一些民間組織如農(nóng)民協(xié)會(huì)、青年婦女組織、理事會(huì)等都在公共品供給中發(fā)揮積極作用。政府可以進(jìn)行推動(dòng)，但必須讓村莊在政府力所不能及的地方發(fā)揮起自主作用，從而實(shí)現(xiàn)共同協(xié)作。

二、我國農(nóng)村社區(qū)公共品供給的治理取向

回顧日韓兩國新村運(yùn)動(dòng)中關(guān)于農(nóng)村社區(qū)公共品供給的經(jīng)驗(yàn)，目的在于借鑒其基本邏輯和精神實(shí)質(zhì)，更好地推動(dòng)我國在公共品供給上的機(jī)制創(chuàng)新。

（一）多方推進(jìn)國家“資源下鄉(xiāng)”

新世紀(jì)以來，我國對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品加大了投入力度，但在治理規(guī)則方面依然需要多方推進(jìn)。首先是要建立起針對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品的公共財(cái)政體系，加大投入力度。由于我國農(nóng)村社區(qū)公共品的供給底子薄、基礎(chǔ)差、歷史欠賬多，應(yīng)借鑒其他國家經(jīng)驗(yàn)制定農(nóng)業(yè)投入法等系列法規(guī)，將支農(nóng)職責(zé)和投入上升到法律層面，確保各級(jí)政府成為供給的資金來源主渠道，同時(shí)逐步提高財(cái)政支農(nóng)資金比例，為公共品供給提供穩(wěn)定持續(xù)的財(cái)政保障：其次是理順供給的權(quán)責(zé)關(guān)系，探索轉(zhuǎn)移支付路徑和資金整合機(jī)制創(chuàng)新。合理劃分各級(jí)政府之間的供給權(quán)責(zé)是農(nóng)村社區(qū)公共品充足供給的前提條件，應(yīng)按照供給效率高低及受益范圍大小等原則來劃分事權(quán)，逐步進(jìn)行財(cái)政體制改革，增加地方提供公共品的能力；應(yīng)逐步增加轉(zhuǎn)移支付總量。針對(duì)中西部落后地區(qū)應(yīng)加大轉(zhuǎn)移支付比例，確保地區(qū)差異不會(huì)越拉越大；應(yīng)從行政組織機(jī)構(gòu)改革入手，積極探索支農(nóng)資金的整合。再次是加大對(duì)基層組織的監(jiān)督規(guī)訓(xùn)力度。部分地方政府在國家向鄉(xiāng)村社會(huì)供給公共品項(xiàng)目時(shí)，往往會(huì)從中謀利乃至成為國家“資源下鄉(xiāng)”的過濾方和分肥方，對(duì)此國家應(yīng)高度重視，逐步加強(qiáng)行政監(jiān)督體制建設(shè)，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督和規(guī)訓(xùn)。

（二）加強(qiáng)村級(jí)組織和農(nóng)民合作力建設(shè)

農(nóng)村社區(qū)公共品供給與農(nóng)民生產(chǎn)生活密切相關(guān)，要實(shí)現(xiàn)供給的良好績效，必須要加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)，培養(yǎng)起農(nóng)民的組織合作及參與意識(shí)。首先是加強(qiáng)村級(jí)組織的權(quán)威和治理能力，為供給打造良好的平臺(tái)。后稅費(fèi)時(shí)代，村級(jí)組織日益喪失了權(quán)威和資源配置能力，成為無責(zé)無權(quán)的空殼。但村級(jí)組織最了解村莊社區(qū)的需求，也是農(nóng)民表達(dá)需求、決策管理的基本單位，在公共品供給中具有基礎(chǔ)性作用。其次是扶持和培育各類民間組織和積極分子，使其為農(nóng)村社區(qū)公共品供給貢獻(xiàn)力量。村莊范圍內(nèi)各類的理事會(huì)組織、青年組織或婦女組織能聚合各類村莊資源并做出符合村莊實(shí)際的選擇，能提高村民對(duì)共同體的認(rèn)同感和歸屬感，服務(wù)于公共品的組織合作。另外還應(yīng)重視村民代表、老黨員、老教師或老干部等積極分子的作用，他們具有較強(qiáng)的公益心，應(yīng)給予重視并支持其參與到公共品供給的過程中來。再次是培育農(nóng)民的組織合作及參與意識(shí)。應(yīng)充分利用村莊的社會(huì)資本存量，建立村莊制度規(guī)范，一方面來約束和引導(dǎo)農(nóng)民的行為，另一方面激發(fā)起農(nóng)民的熱情和主人翁意識(shí)。

（三）資源和組織對(duì)接

稅費(fèi)改革之后，“一事一議”陷入“三難”困境。針對(duì)此，2008年中央選擇了若干省份開展全省范圍的“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)，并于2010年將財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)試點(diǎn)擴(kuò)大到全國27個(gè)省份。2011年起，一事一議財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)工作在全國所有?。▍^(qū)、市）展開。所謂“一事一議”獎(jiǎng)補(bǔ)，指的是各級(jí)政府通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金對(duì)村莊開展的公益性產(chǎn)品按照比例進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼，開展即可按照項(xiàng)目總投資獲得40%～60%（各地標(biāo)準(zhǔn)有浮動(dòng)）的財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)資金?！耙皇乱蛔h”獎(jiǎng)補(bǔ)政策的推出破解了農(nóng)民籌資難的問題，使陷入無效的“一事一議”重新發(fā)揮了重要作用，達(dá)成了村莊范圍內(nèi)的集體行動(dòng)。自獎(jiǎng)補(bǔ)制度在全國推廣以來，受到普遍歡迎，成為國家和村莊協(xié)同治理的良好開端。

筆者認(rèn)為，應(yīng)將國家轉(zhuǎn)移到農(nóng)村社區(qū)公共品的資源對(duì)接到村莊組織這一承接載體，打包注入“一事一議”的政策框架內(nèi)，村莊“自行點(diǎn)菜”，由國家“埋單”，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)國家與村莊的協(xié)作。一方面剝離農(nóng)民籌資的負(fù)擔(dān)，使政府財(cái)政完全擔(dān)負(fù)起公共品供給的資金需求，使農(nóng)民能共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的紅利，另一方面在國家財(cái)政資金支持下，能拓展“一事一議”的供給范圍，村莊可以在村民自治的框架內(nèi)通過民主決策和民主管理，參與到公共品的需求表達(dá)、決策乃至管理監(jiān)督中去，這樣還能推動(dòng)基層民主建設(shè)，增加農(nóng)民對(duì)政府政策的認(rèn)同感。當(dāng)然政府應(yīng)出臺(tái)相關(guān)制度對(duì)農(nóng)村社區(qū)公共品項(xiàng)目的財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的使用、管理等進(jìn)行監(jiān)管，相關(guān)職能部門也應(yīng)切實(shí)履行對(duì)具體公共品項(xiàng)目的指導(dǎo)和服務(wù)職責(zé)，還需建立起監(jiān)督管理和績效評(píng)估制度，以全面提升公共品供給項(xiàng)目的質(zhì)量及效率。

責(zé)任編輯：楊家海