推進(jìn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)探析

王艷芳

[摘 要]在農(nóng)村土地快速流轉(zhuǎn)的同時(shí)，存在著糧食安全、農(nóng)民權(quán)益保障、拉美陷阱等方面的挑戰(zhàn)。因此，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，全面建成小康社會(huì)，要建立長效機(jī)制，有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

[關(guān)鍵詞]土地流轉(zhuǎn)；城市化；農(nóng)民權(quán)益

[中圖分類號]F321 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）04 — 0093 — 02

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅有利于發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性，而且有利于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的發(fā)展進(jìn)程。因此如何正確認(rèn)識、有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為事關(guān)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要任務(wù)。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

2008年10月，中共十七屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。政策出臺之后，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的速度逐步加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2010年土地流轉(zhuǎn)總面積占整個(gè)承包地面積達(dá)到13%， 2012年底達(dá)到21.2%，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)到2.78億畝。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，逐漸形成了比較顯著的特征和模式。

（一）流轉(zhuǎn)特征

當(dāng)前，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的特征主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：非農(nóng)非糧化明顯、區(qū)域差異較大、政府和集體作用明顯。

1.非農(nóng)非糧化明顯

在市場經(jīng)濟(jì)體制下，土地流轉(zhuǎn)有利于提高生產(chǎn)效率和規(guī)模化經(jīng)營程度。由于糧食生產(chǎn)比較效益偏低，市場機(jī)制使得流轉(zhuǎn)出去的土地越來越傾向于非農(nóng)生產(chǎn)經(jīng)營，特別是非糧食種植，導(dǎo)致耕地“非糧化”和“非農(nóng)化”。在逐利沖動(dòng)下，新型主體和工商資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)越來越普遍，大多從事高效農(nóng)業(yè)、或者非農(nóng)產(chǎn)業(yè)。目前糧食播種面積能夠保持相對穩(wěn)定，一定程度上是因?yàn)檫€有大量普通農(nóng)戶在務(wù)農(nóng)。近年來，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的比重持續(xù)下降。在全部流轉(zhuǎn)耕地中，2010年流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的占68.8%， 2012年占64.7%。同時(shí)，流入企業(yè)的比例逐年上升，2010年占8.0%，2012年占9.2%?；趶V州的調(diào)查表明：流轉(zhuǎn)前用于種糧的農(nóng)地所占的比例為48.15%，而流轉(zhuǎn)后僅為4.55%，降低了43.6%?！?〕

2.區(qū)域差異大

我國幅員遼闊，不同地域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平存在較大差異，從而導(dǎo)致各地土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程表現(xiàn)出較大的差異。整體表現(xiàn)的趨勢是：易于集中連片、規(guī)?；a(chǎn)的平原地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)率較地勢復(fù)雜、零星分散的山地丘陵地區(qū)高；經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅猛的地區(qū)較經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)土地流轉(zhuǎn)率高；地理位置優(yōu)越的城郊土地流轉(zhuǎn)比偏僻邊遠(yuǎn)地區(qū)高。2012年，耕地流轉(zhuǎn)面積占耕地承包面積比重最高的省級行政區(qū)域是上海市，比重是60.1%，其次是江蘇、北京、浙江，分別是48.2%、48.2%、42.9%，均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國平均水平的21.2%。

3.政府、集體作用明顯

無論是在發(fā)達(dá)地區(qū)還是偏遠(yuǎn)落后地區(qū)，政府、農(nóng)村集體在土地流轉(zhuǎn)中都發(fā)揮著重要的作用。法律規(guī)定土地歸“農(nóng)民集體”所有，而具體誰代表農(nóng)民集體法律并沒有明確界定，地方政府、村集體組織基于政策主體、信息、人力資本等方面的優(yōu)勢，往往成為集體土地流轉(zhuǎn)過程中的主導(dǎo)者。政府從政策引導(dǎo)、市場主體培育、產(chǎn)業(yè)扶持和建立土地流轉(zhuǎn)支持和保障體系等多個(gè)方面影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，特別是2004 年國務(wù)院出臺“增減掛鉤”政策后，地方政府促進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的內(nèi)驅(qū)力大大增強(qiáng)，形成了各具特色的流轉(zhuǎn)模式。

（二）流轉(zhuǎn)模式

目前，農(nóng)村耕地流轉(zhuǎn)的主要方式有轉(zhuǎn)包、出租、互換、股份合作、轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)等。地方政府在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)過程中，積極探索，形成了比較有代表性的流轉(zhuǎn)模式。

1.珠三角農(nóng)村股份合作制模式

農(nóng)民通過土地承包權(quán)獲得配置股權(quán)，將手中的土地交給村集體成立的經(jīng)聯(lián)社或經(jīng)濟(jì)社統(tǒng)一經(jīng)營。經(jīng)聯(lián)社或直接出租土地，或建成廠房出租。土地入股，農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)物權(quán)化；農(nóng)民變股民，憑股權(quán)證定期分紅；建立“固化股權(quán)，出資購股，定期調(diào)整，合理流動(dòng)”的股權(quán)新機(jī)制。

2.成都“還權(quán)賦能”模式

還權(quán)賦能的字面含義是歸還財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并賦予更完備的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，就是農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)還給農(nóng)民，派生出來的轉(zhuǎn)讓權(quán)還給農(nóng)民。在全面確權(quán)的基礎(chǔ)上，農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)、山林承包權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)以及房屋產(chǎn)權(quán)可以規(guī)范流轉(zhuǎn)，土地指標(biāo)可以交易。

3.土地信托模式

土地信托，指土地所有權(quán)人（委托人）為有效利用土地，提高不動(dòng)產(chǎn)的開發(fā)與經(jīng)營效率，而將土地信托于受托人，由受托人利用其專業(yè)規(guī)劃與管理，將開發(fā)經(jīng)營的利潤作為信托受益分配金交付給受益人。

4.重慶地票模式

所謂“地票”，指包括農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗(yàn)收后產(chǎn)生的指標(biāo)。這些指標(biāo)被開發(fā)商購得，將之用于開發(fā)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間上轉(zhuǎn)移、價(jià)值放大， 克服了農(nóng)村建設(shè)用地交易存在剪刀差的缺陷， 地票價(jià)格的高低直接與拍賣價(jià)格掛鉤，無論是靠近城市的郊區(qū)土地， 還是偏僻的遠(yuǎn)郊區(qū)縣的土地， 都有可能獲得大體相當(dāng)?shù)耐恋貎r(jià)格。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的挑戰(zhàn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，目的是要提高土地的產(chǎn)出效率，現(xiàn)實(shí)中也確實(shí)產(chǎn)生了較好的經(jīng)濟(jì)效益。與此同時(shí)，隨著土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，我國也面臨著一些現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

（一）糧食安全如何保證

農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，糧食是基礎(chǔ)的基礎(chǔ)，確保糧食安全是農(nóng)業(yè)政策也是農(nóng)地制度的重要目標(biāo)。確保糧食安全，必須保證耕地?cái)?shù)量不下降，即嚴(yán)守18億畝耕地紅線，確保糧食種植面積。一般來說，通過農(nóng)戶之間自主自由交易實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)的土地會(huì)保持原有用途。而通過鄉(xiāng)村集體提供中介服務(wù)流轉(zhuǎn)的土地一般會(huì)改變土地原有用途。目前存在的幾種主要流轉(zhuǎn)模式，沒有任何一種模式的主要目標(biāo)是提高種糧積極性、穩(wěn)定種糧面積的。當(dāng)前，農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)的比重持續(xù)下降，流入企業(yè)比重逐年提高，特別是如果大規(guī)模流轉(zhuǎn)，市場機(jī)制作用下比較利益的驅(qū)動(dòng)，對糧食種植面積將帶來現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。

（二）農(nóng)民權(quán)益如何保障

土地流轉(zhuǎn)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，“確權(quán)”是基礎(chǔ)，“流轉(zhuǎn)”是核心，“配套”是保障。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民群體地位存在先天的弱勢，話語權(quán)小，容易受到土地發(fā)包方或基層政府以及土地受讓方的侵害。發(fā)包方或基層政府往往以土地規(guī)模經(jīng)營等為借口，以低價(jià)租用、強(qiáng)行反租、強(qiáng)行轉(zhuǎn)讓等手段獲取租金利益或是克扣農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益等，使得農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益受到嚴(yán)重侵害?？傮w而言，農(nóng)民集體所有權(quán)“有點(diǎn)虛”、土地承包權(quán)“有點(diǎn)輕”、流轉(zhuǎn)收益權(quán)“有點(diǎn)低”、話語權(quán)“有點(diǎn)小”、合作利益權(quán)“有點(diǎn)險(xiǎn)”。 〔2〕

（三）拉美陷阱如何避開

巴西、阿根廷和烏拉圭等拉美國家在殖民地時(shí)期產(chǎn)生的大地產(chǎn)制度在獨(dú)立后仍被保留。土地高度集中推動(dòng)工業(yè)化快速發(fā)展過程中收入分配差距迅速擴(kuò)大，當(dāng)占大多數(shù)的農(nóng)民無法提高收入水平、只能住貧民窟時(shí)，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)不足、后勁不足，進(jìn)而陷入中等收入陷阱。當(dāng)前，我國服務(wù)業(yè)吸納就業(yè)能力弱、制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)低端化、農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營矛盾相對較小，土地仍然是農(nóng)民最重要的社會(huì)保障。而目前的土地流轉(zhuǎn)方式使“貧者越貧，富者越富”，固化了農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)。〔3〕在社會(huì)配套措施沒有完善的情況下，大規(guī)?？焖偻七M(jìn)土地流轉(zhuǎn)，陷入“拉美陷阱”的風(fēng)險(xiǎn)較大。

三、有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的建議

當(dāng)前，農(nóng)民對土地的依賴性較強(qiáng)，又缺乏有效的保障體系，快速推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，失地農(nóng)民就有可能出現(xiàn)無房、無地、無保、無業(yè)，從而對社會(huì)不滿，引起社會(huì)動(dòng)蕩。因此，促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，就必須有序推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

（一）完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

土地的有序流轉(zhuǎn)，必須明確土地產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)的界定對資源的配置及使用效率起著決定性作用， 是一切產(chǎn)權(quán)制度安排有效性的根本前提。因此，必須在法理和實(shí)踐上對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定，對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的期限進(jìn)行明確，降低不確定性和農(nóng)民的預(yù)期，提高流轉(zhuǎn)的期限，促進(jìn)規(guī)?；?jīng)營。加快推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)頒證，在完成農(nóng)民承包土地確權(quán)頒證工作的基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民清晰而完整的土地產(chǎn)權(quán)， 保障農(nóng)民擁有對土地的占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能， 探索農(nóng)民以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押和擔(dān)保等實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的具體形式， 以最大化農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值。

（二）建立完善農(nóng)民權(quán)益保護(hù)機(jī)制

保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，就要提高農(nóng)民保護(hù)自我權(quán)益的意識和能力，拓展農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的途徑。一是建立農(nóng)民利益表達(dá)能力提高機(jī)制。采用政府購買公共服務(wù)的方式，為農(nóng)民免費(fèi)提供法律服務(wù)，提高農(nóng)民的組織化程度及其在土地流轉(zhuǎn)中準(zhǔn)確表達(dá)自身利益訴求的能力和談判的能力，引導(dǎo)農(nóng)民采用適宜的表達(dá)方式與技巧維護(hù)自身在土地流轉(zhuǎn)中的利益。二是健全農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)機(jī)制。完善組織化表達(dá)渠道和公開輿論表達(dá)渠道，打造土地流轉(zhuǎn)中的利益表達(dá)平臺，建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)中公眾利益表達(dá)與政府回應(yīng)的互動(dòng)機(jī)制。三是建立土地流轉(zhuǎn)收益分享機(jī)制和社會(huì)保障機(jī)制。在農(nóng)地大規(guī)模流轉(zhuǎn)的地方，推行以土地經(jīng)營權(quán)入股的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，讓農(nóng)民分享土地收益。對于自愿放棄全部農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民，政府應(yīng)將其及時(shí)納入社保范圍，享受市民待遇。對于農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，要根據(jù)具體情況，置換城市住房。

（三）建立規(guī)范透明的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場體系

規(guī)范透明的土地流轉(zhuǎn)市場體系是土地有序流轉(zhuǎn)的組織保障。一是形成土地流轉(zhuǎn)市場網(wǎng)絡(luò)。逐步建立土地流轉(zhuǎn)平臺和縣鄉(xiāng)村三級土地流轉(zhuǎn)市場，實(shí)現(xiàn)流轉(zhuǎn)信息上網(wǎng)，強(qiáng)化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價(jià)格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)。二是規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理，規(guī)范農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)行為。政府要對農(nóng)民承包地發(fā)放確權(quán)證書，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同，避免發(fā)生因時(shí)間長、合同責(zé)任義務(wù)不清、原因不明等情況所導(dǎo)致的糾紛，維護(hù)土地流轉(zhuǎn)雙方的合法權(quán)益。三是激勵(lì)土地流入主體種糧的積極性，將種糧補(bǔ)貼的補(bǔ)助對象確定為直接經(jīng)營土地的農(nóng)民，并將補(bǔ)貼更多傾向于種子、化肥、農(nóng)機(jī)等方面。四是強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)制。加強(qiáng)耕地流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)督，流轉(zhuǎn)的土地不能改變土地性質(zhì)，對于改變用途的要堅(jiān)決進(jìn)行糾正。

（四）完善農(nóng)村成人教育培訓(xùn)激勵(lì)機(jī)制

實(shí)行免費(fèi)教育或者給予補(bǔ)貼，激勵(lì)廣大農(nóng)民積極參加成人教育培訓(xùn)，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展能力。一是培育新型職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代家庭農(nóng)場主，可采取補(bǔ)貼學(xué)費(fèi)、學(xué)習(xí)合格給予認(rèn)證等方式，激勵(lì)農(nóng)民參加培訓(xùn)。對學(xué)習(xí)完一定課程、符合一定標(biāo)準(zhǔn)的學(xué)員，頒發(fā)特定的證書，作為享受農(nóng)業(yè)支持政策、特定領(lǐng)域準(zhǔn)入（如成為家庭農(nóng)場主）等的憑證。二是免費(fèi)對所有農(nóng)民提供法律、經(jīng)濟(jì)、管理等方面的培訓(xùn)，提高其在土地流轉(zhuǎn)過程中維護(hù)自身權(quán)益的能力、表達(dá)自身利益需求的能力和談判過程中的技巧。三是多途徑提高農(nóng)民職業(yè)技能，針對從事農(nóng)業(yè)還是其他行業(yè)，利用現(xiàn)有的職業(yè)教育資源，有針對性地提供培訓(xùn)，采取免收培訓(xùn)費(fèi)、其他費(fèi)用自理的方式進(jìn)行，提高農(nóng)民的就業(yè)能力。四是加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)前后農(nóng)民的教育培訓(xùn)，從思想觀念、生活方式、就業(yè)技能等方面進(jìn)行全面培訓(xùn)，使其融入城市生活，真正市民化。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕陳利昌，李帥.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及完善對策〔J〕.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2012，（12）：90-92.

〔2〕何紅衛(wèi)，余愛民，胡小芳.土地流轉(zhuǎn)七個(gè)重大問題〔N〕.農(nóng)民日報(bào)，2013-10-29-04.

〔3〕余練.大規(guī)模土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村階層固化〔J〕.中共杭州市委黨校學(xué)報(bào)，2013，（3）：73-79.

〔責(zé)任編輯：史煥翔〕