疏解非首都核心功能的城市治理研究

田惠敏 張丹

摘要：首都北京的城鎮(zhèn)化建設(shè)取得了舉世矚目的成就，但也存在著過度集中的城市功能和龐大人口規(guī)模的問題，加之較為嚴(yán)重的空氣污染、交通擁堵、水資源短缺等“大城市病”，北京迫切需要加強(qiáng)首都核心功能，疏解非首都核心功能，以加強(qiáng)首都城市治理，實(shí)現(xiàn)建設(shè)國(guó)際一流的和諧宜居之都的目標(biāo)。本文對(duì)首都城市發(fā)展的現(xiàn)狀、疏解非首都核心功能的意義進(jìn)行分析，借鑒日本疏解非核心功能的城市治理經(jīng)驗(yàn)，并提出相關(guān)的政策建議。

關(guān)鍵詞：核心功能；非核心功能；城市治理；人口規(guī)模

中圖分類號(hào)：F299

城市治理是每個(gè)城市都要面臨的問題。首都北京目前面臨著越發(fā)嚴(yán)重的交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)退化、公共服務(wù)不足、治安維穩(wěn)艱巨等突出問題，已經(jīng)出現(xiàn)了“大城市病”。首都城市發(fā)展中出現(xiàn)的這些問題，倒逼城市管理體制機(jī)制改革，必須創(chuàng)新治理體制機(jī)制，提高城市治理能力和治理水平。調(diào)整疏解非首都核心功能，是落實(shí)新時(shí)期首都城市戰(zhàn)略定位，加強(qiáng)城市治理，促進(jìn)城市及周邊地區(qū)和諧可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

一、首都城市治理現(xiàn)狀及問題

本部分主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行分析。

（一）經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成績(jī)斐然

北京經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成績(jī)，城市面貌煥然一新，發(fā)生了滄桑巨變，城市管理和服務(wù)水平不斷提高，社會(huì)發(fā)展活力不斷增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度、質(zhì)量和總量、城鄉(xiāng)居民收入以及城市化和城市現(xiàn)代化水平走在了全國(guó)前列。

（二）城市功能不斷增強(qiáng)與完善

首都城市功能得到增強(qiáng)和完善，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)。一是首都北京的各種基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)配套得到發(fā)展和提升。二是企業(yè)對(duì)信息、基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的需求在這里得到滿足，紛紛入駐北京。三是人才在這里實(shí)現(xiàn)了個(gè)人才能的展示和職業(yè)的發(fā)展，提升了自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力、科研實(shí)力和競(jìng)爭(zhēng)力。

（三）城市功能聚變疊加帶來的影響

首都北京以主城區(qū)為中心，形成了“單中心+環(huán)線”的城市發(fā)展模式。城市功能的聚變疊加，要求有更大的空間，其影響如下：一是城市變得越來越大，人們出行越來越不便，車輛大量增加，不合理的城市結(jié)構(gòu)和交通布局使首都變成了“首堵”。二是土地城鎮(zhèn)化的表面繁榮，掩蓋了人口城鎮(zhèn)化的滯后。人們從小城市、農(nóng)村來到北京，卻在教育、醫(yī)療等各方面享受不到同當(dāng)?shù)貞艏丝谝粯拥墓卜?wù)，造成了極大的不公平。三是人口規(guī)模的不斷膨脹與各種資源的矛盾。例如北京水資源的短缺嚴(yán)重制約著城市的可持續(xù)發(fā)展；城市過大以及人口過多給城市治安帶來了難度，增加了城市管理成本；空氣霧霾嚴(yán)重，地價(jià)奇高，影響著首都北京的和諧宜居。

首都城市功能的聚變疊加，不僅給自身帶來了各種問題，也對(duì)周邊縣市的城鎮(zhèn)化發(fā)展，也起到了負(fù)面作用。例如北京周圍縣市沒有享受到與北京相近的位置優(yōu)勢(shì)，反而出現(xiàn)了本地人才資源流向北京，自身發(fā)展緩慢，在北京周圍形成“凹地”的問題。

二、疏解非首都核心功能的意義

2014年2月，習(xí)近平總書記視察北京時(shí)明確了北京全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心的四個(gè)中心功能定位，并提出建設(shè)國(guó)際一流和諧宜居之都的總目標(biāo)。疏解非首都核心功能，對(duì)于推進(jìn)首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義。

（一）實(shí)現(xiàn)首都可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的重要抓手

北京患上的“大城市病”的深層原因是北京承載的城市功能太過集聚，吸引了過多的人口。疏解非首都核心功能，雖然會(huì)損失一些利益，但從中國(guó)城鎮(zhèn)化這盤棋通盤考慮，從北京首都城市的戰(zhàn)略地位來看，是有長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光的選擇。首都的核心功能會(huì)因?yàn)榉鞘锥己诵墓δ艿牡玫綇?qiáng)調(diào)，北京作為政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心和科技創(chuàng)新中心的地位更加明顯，首都功能的發(fā)揮也將更加淋漓盡致。

（二）實(shí)現(xiàn)城市人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)的重要措施

將非首都核心功能疏解到其他地區(qū)，相關(guān)產(chǎn)業(yè)人員也會(huì)隨之轉(zhuǎn)移至其他地區(qū)，這是實(shí)現(xiàn)北京城市人口規(guī)模調(diào)控目標(biāo)的重要措施。北京的人口規(guī)模得到控制，甚至縮小，交通擁堵、住房緊張、資源使用過度的情況就能夠得到有效的緩解，城市管理、協(xié)調(diào)更加容易，城市功能也能得到更好的發(fā)揮，群眾的生產(chǎn)和生活也更加和諧。北京也可以節(jié)省更多以往維持龐大人口的資金和人力成本，將更多的資源、資金用于城鎮(zhèn)化質(zhì)量的改善，尤其是在提高非北京戶籍人口的公共服務(wù)方面，使其共享北京城鎮(zhèn)化的成果，在人口城鎮(zhèn)化的道路上邁出堅(jiān)實(shí)的一步。

（三）促進(jìn)承接地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，拓展首都北京發(fā)展空間

疏解非首都核心功能產(chǎn)業(yè)，不僅會(huì)對(duì)承接地的經(jīng)濟(jì)帶來刺激作用，吸引更多勞動(dòng)力入駐，還會(huì)帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施的完善、服務(wù)業(yè)的發(fā)展，可以有力地促進(jìn)承接地城鎮(zhèn)化的建設(shè)。進(jìn)而拓展首都北京的發(fā)展空間。

三、日本東京的經(jīng)驗(yàn)

經(jīng)過近百年的城市化，日本形成了以首都東京為中心、向周圍輻射擴(kuò)大城市地域的極化布局。北京與東京的城市發(fā)展模式很接近，也面臨著人口高度密集、城市功能過度集中的現(xiàn)狀，日本建立首都圈、“副都心”和新城等疏解非首都核心功能的做法，對(duì)北京的城市治理具有借鑒意義。

（一）建設(shè)“副都心”

東京很早就采取了分散多核的城市布局，即以東京為城市中心，新宿、上野、澀谷、池袋、大崎、錦絲町和臨海作為“副都心”，形成一個(gè)中心加七個(gè)副中心的地域空間結(jié)構(gòu)。其中，池袋、新宿和澀谷3個(gè)地區(qū)是早在1958年就設(shè)立的，其余幾個(gè)是20世紀(jì)80年代～90年代追加的，有效疏解了首都東京的部分產(chǎn)業(yè)和城市功能。

（二）興建新城

新城由政府、國(guó)家機(jī)關(guān)企業(yè)或軌道交通、房地產(chǎn)公司等投資興建，建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施和生活住宅，多為居住目的，也有大學(xué)城或科技城。圍繞東京有千葉新城、多摩新城、筑波新城等九大新城，新城承擔(dān)城市重要功能，且與中心城市分工協(xié)作，有良好的交通網(wǎng)絡(luò)。需要吸取日本新城建設(shè)教訓(xùn)的是，伴隨新城的興建，應(yīng)配套產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移，早期的多摩新城就是東京的“臥城”，直到政府引導(dǎo)電子、生物、醫(yī)藥等產(chǎn)業(yè)入駐，才改變了多摩新城的功能，實(shí)現(xiàn)職住平衡和城市的可持續(xù)發(fā)展。

（三）規(guī)劃首都圈

在1998年日本國(guó)土廳發(fā)表的第五次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃中，國(guó)土審議會(huì)首都圈整備特別委員會(huì)提出了新首都圈的概念。新首都圈包括東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣、茨城縣、櫪木縣、群馬縣、山梨縣等7縣的部分地區(qū)，半徑超過100公里，人口有4000多萬。具體做法：一是以此疏解首都東京的城市功能，減弱東京對(duì)人口和企業(yè)的吸引力。二是改變單中心的城市空間布局結(jié)構(gòu)，形成多層次均衡的城市化體系。三是轉(zhuǎn)移國(guó)家政治和管理功能，促使國(guó)家的政治行政中心與經(jīng)濟(jì)中心的分離。四是投資建設(shè)新城市，鼓勵(lì)內(nèi)需和技術(shù)創(chuàng)新。五是改善東京過密的城市現(xiàn)狀，增強(qiáng)抵御災(zāi)害的能力。

1999年底，日本國(guó)會(huì)眾議院提案遷都，提議將政府機(jī)關(guān)和政治職能遷往其他城市。2001年，為避免遷都，東京都市政廳發(fā)布了《首都圈規(guī)劃構(gòu)想》，以提升日本國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，提高居民生活水平，東京都、琦玉縣、千葉縣、神奈川縣、橫濱市、川崎市、千葉市等7都縣市聯(lián)合健全交通網(wǎng)絡(luò)，運(yùn)用人口聚集優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化戰(zhàn)略?！妒锥既σ?guī)劃構(gòu)想》在第五次全國(guó)綜合開發(fā)計(jì)劃的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)對(duì)首都進(jìn)行綜合規(guī)劃，使東京與周邊地區(qū)均衡發(fā)展。強(qiáng)調(diào)7個(gè)都縣市作為一體共同解決解決首都圈內(nèi)長(zhǎng)期存在的影響深遠(yuǎn)的問題，例如緩解交通擁堵、治理大氣污染等。

（四）完善法律體系

日本十分重視法律保障和規(guī)劃先行。為確保東京城市治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)任務(wù)如期高質(zhì)量完成，日本建立了完備的城鎮(zhèn)化建設(shè)法律體系，既有針對(duì)東京城市治理的《首都圈整備法》、《首都圈市街地開發(fā)區(qū)域整備法》、《首都圈建成區(qū)限制工業(yè)法》、《首都圈近郊綠地保護(hù)法》等法律，又有《國(guó)土開發(fā)規(guī)劃法》、《土地區(qū)劃整理法》、《城市規(guī)劃法》等針對(duì)全國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)的國(guó)家法律，相關(guān)法律每十年修訂一次，滿足東京城市治理和城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷變化發(fā)展的需要，有效應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的新問題。

四、政策建議

根據(jù)上文分析，提出以下四個(gè)政策建議。

（一）加強(qiáng)城市治理頂層設(shè)計(jì)

疏解菲首都核心功能首先要加強(qiáng)城市治理的頂層設(shè)計(jì)。一是完善首都的戰(zhàn)略布局，適時(shí)調(diào)整戰(zhàn)略重點(diǎn)。始終首都核心功能發(fā)展，制定出符合北京戰(zhàn)略目標(biāo)和定位的城市規(guī)劃。二是建立統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。建議成立“首都城市治理委員會(huì)”，建立相應(yīng)的統(tǒng)籌規(guī)劃?rùn)C(jī)制和溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)與周邊縣市區(qū)域協(xié)同發(fā)展。三是從制度和體制上徹底改革。淡化城市等級(jí)觀念，實(shí)現(xiàn)福利制度和城市發(fā)展均等化，逐漸減少與大城市戶籍掛鉤的福利，提高其他地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量，降低大城市對(duì)外地人員的吸引力。

（二）疏解部分產(chǎn)業(yè)功能

疏解非首都核心功能首先將從產(chǎn)業(yè)入手。從京津冀協(xié)同發(fā)展的國(guó)家戰(zhàn)略高度來重新認(rèn)識(shí)首都的產(chǎn)業(yè)布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整問題，積極穩(wěn)妥地進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化。一是為保障居民生活質(zhì)量，關(guān)、停、轉(zhuǎn)高污染高能耗高水耗的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。二是將制造業(yè)的生產(chǎn)環(huán)節(jié)逐步疏解到首都經(jīng)濟(jì)圈和環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的其他地方。三是在中心城區(qū)嚴(yán)格控制大型建設(shè)項(xiàng)目，在城六區(qū)留出更多的空間建綠地、河流、園林、健身活動(dòng)場(chǎng)所，保護(hù)具有文化紀(jì)念和傳承價(jià)值的建筑。四是遷移大型批發(fā)企業(yè)和市場(chǎng)。五是促進(jìn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)外遷。六是建設(shè)和發(fā)展通州、新機(jī)場(chǎng)醫(yī)療園區(qū)，減輕外地患者在城市中心區(qū)就診的壓力。七是發(fā)展高效現(xiàn)代都市型農(nóng)業(yè)，適當(dāng)減少農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖面積，減少水資源消耗和土地占用，實(shí)施退耕還林、退耕還湖。

（三）加強(qiáng)周邊地區(qū)協(xié)同發(fā)展

建設(shè)首都經(jīng)濟(jì)圈，實(shí)現(xiàn)京津冀各方面、全方位發(fā)展的一體化。一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，明確三地功能定位、產(chǎn)業(yè)分工、城市布局、設(shè)施配套、綜合交通體系等重大問題。二是要著力加大對(duì)協(xié)同發(fā)展的推動(dòng)，充分發(fā)揮環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟(jì)合作發(fā)展協(xié)調(diào)機(jī)制的作用。三是要著力加快推進(jìn)產(chǎn)業(yè)對(duì)接協(xié)作，形成區(qū)域間產(chǎn)業(yè)合理分布和上下游聯(lián)動(dòng)機(jī)制。四是調(diào)整優(yōu)化城市布局和空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市分工協(xié)作。五是擴(kuò)大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)合作。六是構(gòu)建現(xiàn)代化交通網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，加快構(gòu)建互聯(lián)互通綜合交通網(wǎng)絡(luò)。七是加快推進(jìn)市場(chǎng)一體化進(jìn)程，推動(dòng)各種要素按照市場(chǎng)規(guī)律在區(qū)域內(nèi)自由流動(dòng)和優(yōu)化配置。

（四）完善法律法規(guī)體系

城市治理要綜合運(yùn)用法律、行政、經(jīng)濟(jì)等多種手段，完善法制環(huán)境，健全市場(chǎng)體制，調(diào)動(dòng)社會(huì)各個(gè)層面的力量共同參與，形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)等多元主體合作的治理機(jī)制。疏解非首都核心功能的城市治理，一方面要明確城市治理規(guī)劃方案，城市規(guī)劃具體內(nèi)容以法律條文形式確定下來，嚴(yán)格按照相關(guān)法律執(zhí)行，保質(zhì)保量分階段地進(jìn)行城市治理，并根據(jù)具體情況和進(jìn)度，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修訂。另一方要明確規(guī)定各機(jī)構(gòu)、各利益團(tuán)體的職責(zé)和權(quán)限，使城市治理的各項(xiàng)工作公開透明化，操作執(zhí)行規(guī)范化，鼓勵(lì)和支持創(chuàng)新，善于聽取民意，提高市民的參與度，生動(dòng)活潑有序高效地開展城市治理工作。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭興業(yè).面向新世紀(jì)的首都城市功能定位與展望[J].中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2000（4）.

[2]袁政.城市治理理論及其在中國(guó)的實(shí)踐[J].學(xué)術(shù)研究，2007（7）.

[3]毛其智.日本首都功能轉(zhuǎn)移考[J].國(guó)際城市規(guī)劃，2009（1）.

[4] 袁蕾.東京新城發(fā)展及對(duì)北京的啟示[J].科技信息，2011（4）.

[5]新玉言.國(guó)外城鎮(zhèn)化比較研究與經(jīng)驗(yàn)啟示[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013.

[6]新玉言.新型城鎮(zhèn)化模式分析與實(shí)踐路徑[M].北京：國(guó)家行政學(xué)院出版社，2013.

[7] 陳萬欽.關(guān)于首都功能疏解的若干設(shè)想[J].經(jīng)濟(jì)與管理，2013（28）.

[8] 吳向陽.大城市應(yīng)對(duì)氣候變化發(fā)展的戰(zhàn)略研究——以北京市為例[J].中國(guó)市場(chǎng)，2013（27）.

[9]龐世輝.大城市和諧交通國(guó)際模式與策略比較[J] .中國(guó)市場(chǎng)，2013（35）.

[10]張自然.把牢首都核心功能關(guān)鍵在頂層設(shè)計(jì)[J].投資北京，2014（5）.

（編輯：韋京）