地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效考評存在的問題

李青

摘要：目前我國對地質(zhì)調(diào)查項目績效考評體系的研究較少，本文以公共財政理論、受托經(jīng)濟責(zé)任理論、公共預(yù)算理論及新公共管理理論為基礎(chǔ)，對西方發(fā)達國家地質(zhì)調(diào)查項目績效考評發(fā)展實踐與研究現(xiàn)狀進行深刻剖析，比較之下提出目前我國地質(zhì)調(diào)查項目績效考評存在的問題，并以此為研究主線，創(chuàng)造性地將Values-Goals-Objectives-Criteria andStandards的指標設(shè)計方法應(yīng)用于地質(zhì)調(diào)查項目績效考評，通過層次分析法以及德爾菲法確定了指標權(quán)重，最后通過綜合計分模型計算績效考評結(jié)果。借鑒西方發(fā)達國家績效考評的有效經(jīng)驗，重點研究了地質(zhì)調(diào)查項目績效考評內(nèi)容體系，提出了資金管理考評、項目實施與管理效果考評、項目環(huán)境影響考評以及社會經(jīng)濟效益考評等四個考評領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：公共財政 地質(zhì)調(diào)查項目績效考評

一、國內(nèi)外地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系分析

1.國內(nèi)地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價現(xiàn)狀及存在問題

1.1 我國地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價系現(xiàn)狀

近幾年來，國內(nèi)相關(guān)部門借鑒西方發(fā)達國家績效評價理論和方法，對我國財政預(yù)算支出績效評價工作積極開展試點，并且取得了一些成績，為開展地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價工作奠定了良好的基礎(chǔ)。

2010年財政部在編制下年度中央部門預(yù)算的通知中指出對于財政預(yù)算支出績效評價的試點范圍需進一步推進，明確了各相關(guān)部門的相應(yīng)職責(zé)，對于績效評價的工作流程作出了進一步規(guī)范，同時加強了績效評價過程中的各項管理步驟，如項目確定、事前、事后自評及績效評價與結(jié)果運用等。逐步完善評價程序及指標，使評價工作更加具有規(guī)范性和可操作性。

2011年4月2日，《財政預(yù)算支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)[2011]285號）明確了財政預(yù)算支出績效評價的各項內(nèi)容，包括其主體、基本原則、主要依據(jù)、評價結(jié)果及應(yīng)用等。為建立更為科學(xué)的績效評價管理體系，規(guī)范其績效評價行為，提高財政資金使用效益，積極推進預(yù)算績效管理工作，提供了依據(jù)。推動了我國地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價工作的開展，繼而也標志著我國財政預(yù)算支出績效評價工作已逐步走向規(guī)范化、制度化的道路。

為建立科學(xué)、規(guī)范、高效的地質(zhì)調(diào)查財政資金預(yù)算決策機制和分配體制，強化投資項目資金全過程監(jiān)管、提高資金使用效益，進一步加強財政地質(zhì)調(diào)查項目支出管理，2012年4月15日，國土資源部《找礦突破戰(zhàn)略行動總體方案》提出了實現(xiàn)能源資源綜合勘查評價，促進節(jié)約集約與綜合利用推進地質(zhì)礦產(chǎn)開發(fā)體制機制改革。

1.2 我國地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系存在的問題

總體上來說，盡管我國財政預(yù)算支出績效評價試點工作的開展已經(jīng)初見成效，但現(xiàn)行地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價尚存在一些問題，主要是由于地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價工作的開展時間較短，仍處于初級階段，存在著諸多困難，如實施難、推行難、應(yīng)用難等問題。

1.2.1 地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價范圍過于狹窄。一是在地質(zhì)調(diào)查過程中，項目支出行為被視為主要的績效評價目標，忽視了對項目效率或發(fā)展效益方面的評價。局限于預(yù)算撥款對現(xiàn)行規(guī)章制度的遵守情況，是否符合現(xiàn)行財務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定，不算是真正意義上的財政預(yù)算支出績效評價，帶有明顯的審計特征。二是將績效評價的重點集中在支出項目本身，而對于項目宏觀因素的影響關(guān)注不夠，要使地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價工作達到為政府宏觀決策服務(wù)的目的，需加強項目投資行為對行業(yè)、社會及整個經(jīng)濟運行的影響的評價以及項目投資的自然環(huán)境、社會環(huán)境和政策環(huán)境對投資行為的影響的評價，必將有利于進一步提高財政資金的使用效果。

1.2.2 尚未構(gòu)建起規(guī)范的地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系。目前，雖然強調(diào)了財政預(yù)算支出績效評價資金使用的最終效果，但在財政預(yù)算支出績效評價指標設(shè)計上還差強人意。第一，由于地質(zhì)調(diào)查項目性質(zhì)領(lǐng)域不同，欠缺的科學(xué)、完備、統(tǒng)一的指標體系，財政預(yù)算支出績效評價指標設(shè)置呈平面化和單一性特征，尚不能全方位綜合滿足不同項目級次、不同特點的項目績效評價的要求；第二，指標的選擇仍然更多地關(guān)注投入或者中間產(chǎn)出，沒有突出最終要達到的結(jié)果即績效，側(cè)重于技術(shù)和資金使用的合規(guī)性評價，忽視了對工作量完成情況、質(zhì)量合格率、階段成果的提交及效益等方面的評價；第三，地質(zhì)調(diào)查項目數(shù)量眾多，部分定量指標可操作性不強，缺乏嚴密數(shù)據(jù)分析積累，反應(yīng)的評價內(nèi)容不夠全面。

1.2.3 財政預(yù)算支出績效評價管理責(zé)任機制不完善。預(yù)算績效評價管理涉及方方面面，包括資金使用者、資金管理部門、檢查部門和社會中介機構(gòu)等等。在我國，由于績效評價管理工作開展時間不長，還沒有形成完善的財政預(yù)算支出績效評價相關(guān)各方的約束機制。沒有充分體現(xiàn)財政資金使用主體責(zé)任，形成“誰干事誰花錢，誰花錢誰擔(dān)責(zé)”的權(quán)責(zé)機制。

1.2.4 地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的制度保障體系不健全?，F(xiàn)階段，各地主要是依靠各級財政部門制定的具體財政資金管理規(guī)章，開展地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價工作，尚未出臺全國統(tǒng)一的法律法規(guī)進行約束，同時缺乏一個專門的，權(quán)威的國家級地質(zhì)調(diào)查預(yù)算支出績效評價管理機構(gòu)，使其具有全面管理績效評價工作的開展、體系的構(gòu)建、制度評估等職能。造成我國目前的地質(zhì)調(diào)查財政預(yù)算支出績效評價工作還分散在各項目管理部門進行，且在指標、內(nèi)容、方法和組織程序方面的要求標準不統(tǒng)一，這些都是造成支出績效評價發(fā)展落后的重要因素。

1.2.5 缺乏有效的地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價結(jié)果應(yīng)用機制。財政預(yù)算支出績效評價的結(jié)果應(yīng)反饋到下一步的預(yù)算管理中才能使財政預(yù)算支出績效評價工作獲得相應(yīng)的生命力，也才能起到應(yīng)有的積極作用。目前對地質(zhì)調(diào)查項目績效評價結(jié)果的應(yīng)用，基本上還未真正用于實處，有的只作為項目實施檔案在地質(zhì)調(diào)查部門或財政部門歸檔，或僅在新上項目時起參考作用。沒有實際發(fā)揮績效評價的約束作用，即缺乏對具體支出項目執(zhí)行過程中各環(huán)節(jié)實施結(jié)果、存在問題及責(zé)任人的約束。因此造成項目實施單位忽視評價結(jié)果，進而也忽視了預(yù)算支出績效評價指標體系的構(gòu)建?？冃繕瞬粌H是評價指標選取的根據(jù)，同時也是整個績效評價體系的根本。而在地質(zhì)調(diào)查財政預(yù)算支出績效評價實踐中，存在將財政預(yù)算支出績效評價的結(jié)果與目的相混同的情況，這是因為大部分地區(qū)進行財政預(yù)算支出績效評價在一定程度上是為了完成上級領(lǐng)導(dǎo)交辦的任務(wù)，錯誤地認為績效評價是為了評價而評價，工作目標僅僅是為了節(jié)約財政資金或治理腐敗。其錯誤的根本就在于對績效評價工作的目標不夠清晰明了，把手段當(dāng)成了目的。目前，地質(zhì)調(diào)查財政預(yù)算支出績效評價往往在項目完工之后再由各項目管理部門制定績效指標及績效目標，且尚未建成一個資質(zhì)全面、程序完備的財政預(yù)算支出績效評價機構(gòu)，財政預(yù)算支出績效評價目標的選用也不盡完善。因而財政預(yù)算支出績效評價流于形式，從而影響了整個評價結(jié)果的準確定與科學(xué)性。

2.國外地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系分析

在西方發(fā)達國家，一般先組成一個財政項目預(yù)算支出績效評價體系，包括相關(guān)的法律制度的建立健全、評價內(nèi)容和對象的明確、評價實施程序的規(guī)范、評價主體及相應(yīng)職責(zé)的確定等方面。國外學(xué)者基于成本效益的視角，對區(qū)域地質(zhì)填圖的經(jīng)濟價值進行定量化評估和分析，探究了直接與間接效益的估算方法，發(fā)現(xiàn)地質(zhì)填圖的凈收益是非常可觀的。

2.1 財政預(yù)算支出績效評價制度體系

以美國、英國為例，說明國外財政項目預(yù)算績效評價的主要做法

美國按照管理和預(yù)算辦公室（OMB）20世紀七十年代未制定的文件《關(guān)于行政部門管理的改革和財政預(yù)算支出績效評價工作應(yīng)用》的指導(dǎo)，要求不斷尋求預(yù)算項目的實施結(jié)果和效益改進措施，以提高政府投資項目的使用效益，最大限度地優(yōu)化政府的公共決策行為。20世紀九十年代初期美國國會又頒布了《政府績效與結(jié)果法案》，通過使用評價的信息與結(jié)果來指導(dǎo)公共決策，進而提升聯(lián)邦政府的工作效率和責(zé)任心，以提高公共決策的有效性。要求通過編制財政項目預(yù)算績效評價辦法，設(shè)立財政投入的績效目標，進行年度財政預(yù)算支出績效評價，比較績效目標和實施成果，同時要求每年向國會提供預(yù)期5年以上的年度績效計劃和績效報告。此前出臺的《首席財務(wù)官法案》（CFO）與《政府績效與結(jié)果法案》和《政府管理改革法案》（GMRA）相配套，共同構(gòu)建、完善了的政府部門財政預(yù)算支出績效評價制度，使美國政府財政預(yù)算支出績效評價變“過程管理”為“結(jié)果管理”。

而英國的財政項目預(yù)算績效評價主要環(huán)節(jié)包括以下五個方面：第一，設(shè)定績效目標。從部門戰(zhàn)略目標的視角出發(fā)確定績效目標與指標，政府與各部門簽訂的公共服務(wù)協(xié)議中明確規(guī)定了戰(zhàn)略、績效目標與具體的績效指標。第二，分配預(yù)算資金。政府與各部門簽訂公共服務(wù)協(xié)議，同時取得（未來3年）預(yù)算資金，明確政府部門使用這些資金將要達到的績效結(jié)果。第三，監(jiān)督績效的進展狀況。政府部門每年年初需依據(jù)上年度績效報告來編制年度預(yù)算報告并作出提交匯報，而年末需向議會匯報年度決算報告和當(dāng)年的績效報告，并且對外公布。第四，進行報告審計。國家審計署隸屬于議會，要求其對財政項目預(yù)算績效評價報告進行審計，同時將審計結(jié)果提交議會與政府部門。第五，績效信息運用?？冃畔⑹巧鐣娔軌虻玫綇V泛了解、-并能夠有效監(jiān)督政府的渠道，同時，下一輪預(yù)算資金的分配需要依據(jù)各部門的績效信息?？傊目冃Ц母?，被稱為是世界上最完善、最持久、技術(shù)上最成熟應(yīng)用公共部門財政預(yù)算支出績效評價的一項改革。

2.2 財政預(yù)算支出績效評價主體及相應(yīng)職責(zé)

美國地質(zhì)調(diào)查財政預(yù)算支出績效評價主體，主要由三方面構(gòu)成，即總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室（OMB）、國會審計署（GAO）和地質(zhì)調(diào)查部門。以國會審計署（GAO）為主導(dǎo)，執(zhí)行財政預(yù)算支出績效評價，采取“外部型”的評價模式，評價主體多元化。國會委托審計署代表國會能夠授權(quán)予政府部門內(nèi)設(shè)的評估機構(gòu)，使其擁有對績效或項目、計劃作出評價的權(quán)利，同時審計署也能夠委托于獨立的第三方，進行專題審計，對部門、項目、計劃、專項工作的績效作出評價。總統(tǒng)預(yù)算與管理辦公室的職責(zé)，是協(xié)助總統(tǒng)指導(dǎo)和監(jiān)督年度預(yù)算編制和年度績效報告的執(zhí)行。

而英國的財政預(yù)算支出績效評價工作，內(nèi)閣委員會作為負責(zé)公共服務(wù)與公共支出的機構(gòu)（PSX），應(yīng)首先指導(dǎo)財政、管理等相關(guān)部門在內(nèi)部進行自我評估，然后由內(nèi)閣委員會（PSX）對其評價工作展開檢查與監(jiān)督。同時，其委員會代表也要檢查并監(jiān)督各部門的履職情況，并提出建議。同時，英國財政部每年對一些財政預(yù)算項目的績效做出評價。

2.3 財政預(yù)算支出績效評價實施方式

美國政府在《政府績效與結(jié)果法案》中，指出聯(lián)邦政府的各個部門必須做出長期財政預(yù)算支出績效戰(zhàn)略規(guī)劃和年度計劃，并進行執(zhí)行情況年度報告。同時要求由各政府部門內(nèi)部的評價機構(gòu)對財政預(yù)算支出績效進行自我評價，或者由國會審計署或其聘請的中介機構(gòu)進行評價，不受任何部門制約，獨立向國會提交評價報告。

公共支出財政預(yù)算支出績效評價理論作為地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價發(fā)展的實踐基礎(chǔ)，因此，它們都遵循一致的操作流程（見圖1）

英國政府規(guī)定，相關(guān)部門每年都必須與財政部簽訂《公共服務(wù)協(xié)約》包括目標條款、責(zé)任條款和目標實施辦法，“目標條款”用能夠量化且用相應(yīng)的衡量指標規(guī)定了財政預(yù)算支出項目需要完成的目標；“責(zé)任條款”規(guī)定項目的責(zé)任主體；“目標實施辦法”規(guī)定了應(yīng)采取的具體的工作方法。每年秋季，對《公共服務(wù)協(xié)約》所確立項目進行績效評價，向議會報告，并向社會公眾公布其結(jié)果。

2.4 財政預(yù)算支出績效評價內(nèi)容及對象

美國財政預(yù)算支出績效評價工作首先從項目可行性評價開始，主要評價財政預(yù)算支出項目立項的合理性，也稱為立項決策評估；其次對項目的效益情況進行評價，主要是評估財政預(yù)算支出項目的投入產(chǎn)出情況、獲利能力情況等；然后對最終成果的影響作出評價，主要是對項目實施后的成果資料對地區(qū)、行業(yè)、環(huán)境的影響等；最后是對項目的持續(xù)性與長期性作出評價，主要指項目完成以后，產(chǎn)生的長期的持續(xù)性影響對經(jīng)濟和社會的發(fā)展起到的作用。以上可行性評價、效益評價、成果評價、持續(xù)性和長期性評價四項構(gòu)成美國財政預(yù)算支出績效評價的主要內(nèi)容。

美國預(yù)算項目財政預(yù)算支出績效評價的對象是兩個“計劃”，即針對部門及所屬機構(gòu)項目在內(nèi)的“部門年度財政預(yù)算支出績效評價和支出計劃”以及“專題財政預(yù)算支出績效評價”。

英國在開展預(yù)算項目財政預(yù)算支出績效評價工作時首先要遵循的原則是“經(jīng)濟效益性”，因此英國的績效評價包括了對項目立項決策、技術(shù)方案與社會影響的效果評價、同時也包括對預(yù)算項目的經(jīng)濟性和有效性的評價。

2.5 財政預(yù)算支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用

美國、英國等西方發(fā)達國家，由于在財政預(yù)算支出績效評價制度的建立上已比較完善，投入力度上各國政府也投入了相當(dāng)大的財力、物力，因此在項目財政預(yù)算支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用上已收效顯著。

各級部門根據(jù)預(yù)算項目財政預(yù)算支出績效評價的結(jié)果，可以及時發(fā)現(xiàn)在管理過程中預(yù)算部門所存在的問題，同時提出有效的解決方案，為國會和政府提供參考，建立了一種以結(jié)果為基礎(chǔ)和導(dǎo)向的管理部門負責(zé)制。

財政預(yù)算支出績效評價的結(jié)果成為財政部門對以后年度部門制定預(yù)算的依據(jù)，也同時為政府調(diào)整長期經(jīng)濟的投入計劃與選擇目標提供了依據(jù)，國會和內(nèi)閣根據(jù)評價結(jié)果，緊密結(jié)合管理部門和實施單位的管理責(zé)任制，成為對管理部門在項目投入與產(chǎn)出責(zé)任制落實的重要依據(jù)；政府將其設(shè)立的為公眾服務(wù)的目標與其最終產(chǎn)出成果與最終績效報告，均提交給國會并向社會公開，接受公眾監(jiān)督，提高了財政投入項目的透明度和效率。

3.國外經(jīng)驗的啟示

通過分析對比國內(nèi)外預(yù)算項目財政支出績效評價工作實踐得出，西方國家財政預(yù)算支出績效評價制度中既存在著一般的規(guī)律，又由于其政治體制、制度環(huán)境、法律約束以及文化背景、社會環(huán)境不同，也存在著財政預(yù)算支出績效評價的特點和歷史發(fā)展過程不同等差異。西方國家財政預(yù)算支出績效評價，目的是使投入財政項目的資金達到預(yù)期的政治、經(jīng)濟及社會效益的目標所有的程序和步驟都是以績效目標或績效結(jié)果為導(dǎo)向的，都是在完善健全的法律框架和制度安排下，先設(shè)定財政預(yù)算支出應(yīng)實現(xiàn)的績效目標，并在財政預(yù)算支出的全過程中始終將績效目標、績效結(jié)果作為參考依據(jù)，指導(dǎo)工作的開展。

而我國正處于財政預(yù)算支出績效評價過程中的發(fā)展轉(zhuǎn)型期，專注于預(yù)算項目支出財政預(yù)算支出績效評價的研究甚少，在財政預(yù)算支出績效評價上的建設(shè)還處在初級階段，在評價過程中還存在著許多不足。我國要進一步完善地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系，需要借鑒國外公共財政理論與實踐成果，進行大量的理論問題需要研究和探索。

啟示一：確保項目財政預(yù)算支出績效評價權(quán)威性的重點在于有效的評價結(jié)果反饋機制。西方發(fā)達國家比較看重合理運用績效評價結(jié)果，進而提高公共支出的效益。各國財政預(yù)算支出績效評價把評價結(jié)果反饋給資源配置和決策部門并向社會公開，把財政預(yù)算支出績效評價的結(jié)果與評價對象的利益掛鉤，不僅確保了評價結(jié)果的客觀性與公開性，而且增強了評價主體以及評價客體能夠自覺、主動地貫徹執(zhí)行評價制度的意識。這就是西方國家之所以能夠持久地堅持建立健全的財政預(yù)算支出績效評價結(jié)果運用制度的關(guān)鍵所在。

啟示二：科學(xué)的、有效的財政預(yù)算支出績效評價指標體系，對財政預(yù)算支出績效評價起到政策指引作用，成為資源配置與決策部門進行評價工作的一個重要的核心環(huán)節(jié)。評價指標是對項目績效信息的科學(xué)構(gòu)建，引導(dǎo)著項目實施部門以及主管部門未來的前進方向，具有航標性的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，指標的科學(xué)性直接決定項目財政預(yù)算支出績效評價的質(zhì)量，因此科學(xué)地設(shè)定可操作性的財政預(yù)算支出績效評價指標體系具有十分重要的意義。

啟示三：有利于明確財政預(yù)算支出績效評價中多元化主體的制衡責(zé)任和權(quán)利。從西方國家績效評估的歷史進程來看，最早的評價主體主要是公共組織與專門的機構(gòu)，在財政預(yù)算支出績效評價中作為上級部門評審、控制下級部門的工具。隨著績效改革的深入發(fā)展，財政預(yù)算支出績效評價的主題逐步轉(zhuǎn)變?yōu)轭櫩蛯?dǎo)向以及質(zhì)量為本的思想，中介機構(gòu)、社會公眾等獨立組織也逐漸擴展為評價的主體，與過去的公共組織各方既相互協(xié)作又相互制衡，對順利開展財政預(yù)算支出績效評價工作起推動作用。

啟示四：良好的、積極的財政預(yù)算支出績效評價實施環(huán)境，是財政預(yù)算支出績效評價工作順利開展及目標實現(xiàn)的根本保障。我們可以看到，美國、英國等國家高度重視財政法制建設(shè)，財政預(yù)算支出績效評價體系的建立都具有明確的法律依據(jù)，國會或政府推動相關(guān)法律法規(guī)的制定以實現(xiàn)公共支出財政預(yù)算支出績效評價的完善。各國政府都制定了嚴密的財政預(yù)算支出績效評價程序，以保證財政預(yù)算支出績效評價的規(guī)范性。并且許多國家績效觀念已深入人心，全國的財政預(yù)算改革都把財政預(yù)算支出績效評價提上的重要日程，并逐步把財政預(yù)算支出績效評價工作的開展范圍推廣至全國，從而保障了財政預(yù)算支出績效評價實施的橫向深度和縱向廣度上的進一步發(fā)展。

二、地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系的設(shè)計

經(jīng)驗表明，地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系的構(gòu)成內(nèi)容主要包括：相關(guān)法律法規(guī)、績效管理基本制度、財政預(yù)算支出績效評價指標、財政預(yù)算支出績效評價客體、績效管理責(zé)任機制以及評價方法、財政預(yù)算支出績效評價實施程序。作者認為，應(yīng)根據(jù)系統(tǒng)分析的思想來完善地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系，通過分析評價所包含的對象，制定評價基本目標，確定評價內(nèi)容體系，然后應(yīng)用評價方法對根據(jù)評價的內(nèi)容確定完善了的評價指標體系進行科學(xué)評價。為能制定出滿足實踐需要的地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價體系，還需要全面系統(tǒng)的了解財政預(yù)算支出績效評價實施的相關(guān)制度體系、組織體系等評價的基本要素。

1.地質(zhì)調(diào)查項目指標體系的設(shè)計方法

1.1 VGOCS指標設(shè)計法

根據(jù)對國內(nèi)外現(xiàn)有評價指標體系建立的方法，分析總結(jié)出VGOCS指標設(shè)計法，即根據(jù)Values（價值）-Goals（目的）-Objectives（目標）-Criteria（指標）and Standards（標準）的邏輯思路來設(shè)計指標體系。其中，價值（Values）是一種被全社會普遍接受的價值觀；目的（Goals）是行動和努力要達到的境界，一般情況不考慮時間和空間因素；目標（Objec-tives）是所期望的成果、實現(xiàn)的程度，是更加的精確的、可測定的目的；指標（Criteria）是對目標完成情況的測度和標準，是比目標更精確的一個或一組參數(shù)或數(shù)據(jù)。標準（stan-dards），是用于指導(dǎo)評價應(yīng)采用的方案，是一個系統(tǒng)的過程。

他們的邏輯關(guān)系如下：預(yù)算項目的意義是價值所在，價值的理性行為是目的取向，目的的工具選擇是目標取向，目標效果的客觀反映是指標。即標準包括指標、指標反映目標、體現(xiàn)價值，通過實現(xiàn)目標達到目的。所設(shè)計的目標即使非常正確，若缺乏標準，在實際執(zhí)行過程中，由于無法測量其達成程度，從而導(dǎo)致監(jiān)督無法施行，結(jié)果仍會出現(xiàn)問題。

1.2 地質(zhì)調(diào)查項目指標體系的設(shè)計

依據(jù)地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價特點，地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系不必完全按照上述四個階段“價值一目的一目標一標準和指標”來建立，只需要進行其中的三個階段“Values（價值）-ObJectives（目標）-Criteria（指標）”的設(shè)計，就可以構(gòu)建一套全面的、科學(xué)的和實用的地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系。

地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系的具體設(shè)計思路如下：首先，確定地質(zhì)調(diào)查項目各個目標的價值；其次依據(jù)具體目標篩選出需要的反映指標，并且明確地質(zhì)調(diào)查項目評價領(lǐng)域與當(dāng)前社會所倡導(dǎo)的主流價值觀的關(guān)系，進而構(gòu)建與完善地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系。

2.地質(zhì)調(diào)查項目評價領(lǐng)域的確定

怎樣確定地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價領(lǐng)域，直接決定能否全面、科學(xué)完善財政預(yù)算支出績效評價。地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的初級目標，應(yīng)在對經(jīng)審查通過的項目的實施過程、實施效果以及最終影響等方面進行分析評價的基礎(chǔ)上，強化地質(zhì)調(diào)查投資項目的全過程監(jiān)管，從而提高財政資金支出的使用效率。因此，在進行財政預(yù)算支出績效評價的過程中，應(yīng)當(dāng)以評價的目標及對象作為出發(fā)點，從項目前期計劃，到中期的開展，至后期支出績效的評價，對地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的內(nèi)容體系進行確定及完善。因此文章認為在地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價內(nèi)容體系上應(yīng)以地質(zhì)項目實施的進度、質(zhì)量以及資金的使用管理三個方面為核心進行評價。

上述設(shè)立的財政預(yù)算支出績效評價內(nèi)容，首先是針對地質(zhì)調(diào)查項目實施主體進行的評價，另外，對于地質(zhì)調(diào)查項目的受益對象即地質(zhì)調(diào)查項目的服務(wù)對象，也就是地質(zhì)項目使用者也更為重要。社會需求和滿意程度，也就是社會效益最大化是地質(zhì)調(diào)查項目進行財政預(yù)算支出績效評價的另一目標。地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的一個重點內(nèi)容，是對“社會經(jīng)濟效益的財政預(yù)算支出績效評價”，其涵蓋實施程序績效、資金管理績效、項目預(yù)期影響績效等方面的內(nèi)容。因此，應(yīng)更進一步拓寬地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價內(nèi)容領(lǐng)域，在原有的評價范圍內(nèi)其財政預(yù)算支出績效評價內(nèi)容包括以下領(lǐng)域：一是配套資金的使用評價領(lǐng)域；二是工程施工與驗收檢查評價領(lǐng)域；三是成果資料評價領(lǐng)域；四是環(huán)境影響評價領(lǐng)域。

2.1 配套資金使用評價領(lǐng)域

投資在地質(zhì)調(diào)查項目的財政資金，嚴格按照“專款專用”原則對項目進行監(jiān)督，確保對于有限的地質(zhì)調(diào)查預(yù)算資金進行有效合理地使用，將會直接影響著地質(zhì)調(diào)查項目的實施。因此，地質(zhì)調(diào)查項目實施和管理的中心環(huán)節(jié)是管好用好項目資金，這也是實施和管理地質(zhì)調(diào)查項目的重中之重。為了保障項目資金用到實處，使地質(zhì)調(diào)查預(yù)算資金在有限的額度內(nèi)發(fā)揮最大的經(jīng)濟效益，就必須強化監(jiān)管地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算資金實施的各個環(huán)節(jié)的。

地質(zhì)調(diào)查項目的特點存在政策變化快、投資方式多、地域分布廣和實施地點雜等性質(zhì)，因此，如果按照一般的方法實施財政預(yù)算支出績效評價，會十分的繁瑣，并且評價難度將會很大，最終的評價結(jié)果與財政預(yù)算支出績效評價的本意形成差距。于是這就對地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價過程提出了更高的要求，既要遵循一般原則，又要根據(jù)地質(zhì)調(diào)查項目的具體特點，作出相應(yīng)的更具有針對性的一些評價內(nèi)容，使得財政預(yù)算支出績效得到發(fā)展。因此，文章認為，地質(zhì)調(diào)查項目配套資金使用績效評價結(jié)合項目特點考慮，主要包括以下幾個方面：立項論證的投入情況；項目撥款到位情況；項目資金的使用情況；設(shè)計預(yù)算完成情況等四個方面。

2.2 工程施工與驗收檢查評價領(lǐng)域

地質(zhì)調(diào)查項目是地質(zhì)工作中最基礎(chǔ)的工作之一，當(dāng)前我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展的前提基礎(chǔ)和重要保障是地質(zhì)工作，地質(zhì)成果服務(wù)于經(jīng)濟建設(shè)的方方面面，意義非常重大，因此為更好地把握好地質(zhì)調(diào)查項目的實施效果，在開展地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價過程中，一定要考慮地質(zhì)調(diào)查項目類型復(fù)雜、承擔(dān)單位多、分布地域廣等因素，結(jié)合項目特點對預(yù)算項目標準、項目工作手段實施流程、項目完成情況等，嚴格按照國家和地方項目的質(zhì)量要求和標準，做出客觀的評價。

2.3 成果資料評價領(lǐng)域

對地質(zhì)項目成果資料進行評價，是對地質(zhì)項目實施成果資料整理研究后對社會、經(jīng)濟發(fā)展的促進效果的評價，是地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的重要組成部分。由于地質(zhì)調(diào)查項目所涵蓋的內(nèi)容廣泛，故而對地質(zhì)調(diào)查項目成果資料績效評價內(nèi)容進行認定是十分必要的。

根據(jù)對所關(guān)注的成果資料和發(fā)表論文的等級、信息掌握的充分程度以及選用的方法的正確性，來確定研究范圍與內(nèi)容，基本手段要依據(jù)系統(tǒng)分析與綜合的情況確定，而最關(guān)鍵的因素還要看分析指標是否深刻、準確，這些都將直接影響到評價結(jié)果的真實可靠性。

2.4 環(huán)境影響評價領(lǐng)域

由于地質(zhì)項目在調(diào)查施工過程中，需運用鉆探、槽探、物探等一些工作手段，使用專用儀器設(shè)備，實施地質(zhì)工作不可避免地會破壞項目調(diào)查施工地的土地、草場等環(huán)境，雖然地質(zhì)調(diào)查工作要求對地質(zhì)工程在完成后要做土地回填、鉆井封孔等環(huán)境恢復(fù)工作，且會給予當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民一定的土地、青苗補償費作為補償，還必須通過對環(huán)境影響進行評價來衡量影響程度的大小，提出相應(yīng)的改進對策與措施，進而減輕或避免對環(huán)境的破壞。

我國地質(zhì)調(diào)查項目環(huán)境影響評價的主要內(nèi)容包括生態(tài)環(huán)境、社會環(huán)境影響評價與公共參與等幾個部分。

3.地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系的構(gòu)建

3.1 評價指標體系構(gòu)建原則

3.1.1 全面性原則。首先，全面性原則要求地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標要全面、系統(tǒng)地反映出財政預(yù)算支出績效評價的需求；第二，在運用評價指標體系時，具體指標之間要相互銜接，相互統(tǒng)一，便于對地質(zhì)調(diào)查項目績效各要素之間的數(shù)量關(guān)系及內(nèi)在聯(lián)系進行系統(tǒng)地反映。

3.1.2 重要性原則。指標體系設(shè)計指標的篩選應(yīng)根據(jù)其在整個評價體系中的地位及作用進行，應(yīng)避免項目財政預(yù)算支出績效評價成本的人為地加大，不能過于復(fù)雜，從而影響評價工作的實際進度；并且選擇最具有代表性且最能反映目標要求的指標對地質(zhì)調(diào)查項目進行實際評價。

3.1.3 以定量為主，定性與定量相結(jié)合的原則。定性分析專家是對每組評價指標及每組指標中各項指標的重要性的定性認識。定量分析是根據(jù)指標的內(nèi)容建立數(shù)學(xué)模型，確定各項參數(shù)，利用建立的數(shù)學(xué)模型計算得出評價對象的各項指標及其數(shù)值。

3.1.4 可擴展性原則。由于社會經(jīng)濟的發(fā)展水平在不同地區(qū)是參差不齊的，不同的項目具有的特點和所需要求不同，同時項目在不同時期實施與管理的重點不同，因此，在對指標體系進行設(shè)計時需要依據(jù)指標的不同特點進行補充，這就要求在設(shè)計地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系時具有一定的可拓展空間。

3.2 地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價理論指標體系設(shè)計

按照前面分析的地質(zhì)調(diào)查項目體現(xiàn)的價值觀，制定地質(zhì)調(diào)查項目在各評價領(lǐng)域的目標，形成地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價指標體系，采用“價值一目標一指標”邏輯思路，對各評價領(lǐng)域所采用的具體評價指標編表說明：

3.3 地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價測算指標體系設(shè)計

3.3.1 測算指標體系構(gòu)建

地質(zhì)調(diào)查項目財政支出績效評價，需要以工作項目為單元，從項目立項、設(shè)計編制與審查、質(zhì)量監(jiān)督、野外驗收、成果報告評審與驗收等環(huán)節(jié)確立一個便于操作的測算指標體系，以便清晰地反映項目績效。因此，文章結(jié)合實際可能獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)情況作進一步分析，通過對價值觀分析得到的績效理論指標體系進行重新組合，確立地質(zhì)調(diào)查項目、財政預(yù)算支出績效評價測算指標體系。測算指標體系如下圖所示：

3.3.2 財政預(yù)算支出績效評價測算指標說明

文章列出的地質(zhì)調(diào)查項目財政預(yù)算支出績效評價的測算指標，主要包括定性與定量兩類指標，定性指標簡單易懂，而定量指標多為一些比例或比率類的指標。在此，文章按照財政預(yù)算支出績效評價領(lǐng)域，對指標進行綜述。

3.3.2.1.地質(zhì)調(diào)查項目評價績效評價指標

（1）資金使用規(guī)范性

資金使用管理規(guī)范性，主要評價地質(zhì)調(diào)查項目支出是否符合國家相關(guān)規(guī)定，是否合理制定資金管理制度，是否符合項目管理部門對該項目設(shè)計預(yù)算的審查要求以及評價資金違紀率的大小等。

項目實際支出金額

預(yù)算執(zhí)行率=項目實際支出金額/項目預(yù)算金額×100% 公式（4-1）

資金違紀率=資金違規(guī)違紀金額/項目實際投入金額×100% 公式（4-2）

（2）資金籌措能力

資金籌措能力，是評價實際籌措項目預(yù)算所設(shè)計的使用資金的能力。包括：資金到位率、其他補助資金到位率以及財政投入乘數(shù)三個指標要素。

①資金到位率

資金到位率，主要是評價地質(zhì)調(diào)查項目設(shè)計預(yù)算要求的配套資金到位情況，指實際到位資金除以設(shè)計預(yù)算資金，該指標主要反映地質(zhì)調(diào)查項目資金的籌集和落實情況。

資金到位率=實際到位資金/設(shè)計預(yù)算資金×100% 公式（4-3）

②其他補助資金到位率

合作資金到位率，主要是評價項目單位籌措地方財政或市場上配套合作補助資金的能力。

補助資金到位率=實際到位補助資金/計劃到位補助資金×100%公式（4-4）

③財政投入乘數(shù)

在國民經(jīng)濟的計算中，乘數(shù)被定義為用來研究投資變動對總收入的倍增作用，即投資增加時會引起收入的增加。地質(zhì)調(diào)查項目財政資金投入乘數(shù)主要反映由項目資金帶動的各種補助資金的投入情況。

財政資金投入乘數(shù)=項目總到位資金-財政到位資金/財政到位資金公式（4-5）

（3）資金使用有效性

實際到位資會

資金使用效率=實際到位資金/實際使用資金×100% 公式（4-6）

項目成本節(jié)約或超支比例=項目計劃成本總額個項目實際成本總額/項目計劃成本總額×100%公式（4-7）

2.地質(zhì)調(diào)查項目工程施工與驗收評價指標

（1）項目實施評價

項目實施標準，是對項目各項管理制度的執(zhí)行情況、項目設(shè)計情況、項目程序執(zhí)行情況進行定性評價，其中管理制度主要包括項目法人資質(zhì)制度、招投標制度、項目監(jiān)理制度、項目實施合同制度四項。

（2）項目工作管理效果

①項目進度評價

該項指標要素分別從項目分年實施進度和提前完成時間方面進行評價。

項目提前（延期）完成時間評價：

項目提前（延期）完成時間=項目計劃完成時間一項目實際完成時間

分年實施進度評價：

K2=年度實施計劃落后年/總計劃實施年 公式（4-8）

②項目質(zhì)量評價

該指標主要根據(jù)項目管理部門組織的檢查專家組對野外工作階段和竣工驗收報告中評價項目質(zhì)量的說明，給出項目質(zhì)量評價結(jié)論。具體評價指標如下：

項目質(zhì)量合格率=合格項目數(shù)量/全部項目數(shù)量×100% 公式（4-9）

項目質(zhì)量優(yōu)良率=項目優(yōu)良數(shù)量/全部項目數(shù)量×100% 公式（4-10）

③項目安全評價

該指標主要評價項目在實施過程中是否有安全事故發(fā)生。

3.成果資料評價指標

（1）效益評價

①項目經(jīng)濟效益

項目經(jīng)濟收益指標，是指通過對該項目工作區(qū)的地質(zhì)調(diào)查所取得的地質(zhì)成果，指導(dǎo)當(dāng)?shù)氐耐顿Y方向，促進經(jīng)濟的發(fā)展，評價經(jīng)濟效益增長的指標。包括直接經(jīng)濟效益評價和間接效益評價兩個指標要素。

a.項目直接經(jīng)濟效益

地質(zhì)調(diào)查項目工作完成后產(chǎn)生的直接經(jīng)濟效益。

b.項目間接經(jīng)濟效益，是指地質(zhì)調(diào)查項目工作實施完成后，衍生得到的、提高資源和土地的利用價值、改善投資環(huán)境、促進項目地經(jīng)濟發(fā)展等其他經(jīng)濟效益。項目間接經(jīng)濟效益指標所涉及的方面即廣又雜，不便用經(jīng)濟尺度來衡量，因此選用定性分析的方法進行評價。

②經(jīng)濟凈現(xiàn)值

經(jīng)濟凈現(xiàn)值（ENPV），是指將項目工作期內(nèi)各年凈效益流量用社會折現(xiàn)率折算到項目工作期初的現(xiàn)值之和。ENPV表示項目占用國家投資對國民經(jīng)濟凈貢獻能力的絕對指標。其表達式如下：

其中：Is社會折現(xiàn)率。

當(dāng)ENPV>0時，說明國家為項目投入財政資金后，所得到以現(xiàn)值表示的超額效益；

當(dāng)ENPV=0時，表示項目所占用的財政資金對國民經(jīng)濟所作貢獻剛好滿足社會折現(xiàn)率的要求。

因此只有當(dāng)ENPVI>0時，說明項目是可行的。

③效益費用比

效益費用比（EBCR）是一項地質(zhì)調(diào)查項目輔助評價指標，是項目在計算期內(nèi)效益流量的現(xiàn)值與費用流量的現(xiàn)值比率。其表達式如下：

當(dāng)EBCR>1時，說明項目資源配置的經(jīng)濟效益達到了可以接受的水平。

（2）社會評價

社會評價指標主要包括：對促進區(qū)域社會經(jīng)濟效果、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響程度、公眾滿意程度、促進區(qū)域資源開發(fā)利用、人口生活水平提高、促進對外開放效果、促進地區(qū)科技發(fā)展以及項目可持續(xù)性影響等。

①促進區(qū)域社會經(jīng)濟效果

通過對一定地區(qū)的地質(zhì)調(diào)查，所形成的項目研究成果會對其所在區(qū)域的社會經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生重大作用，能夠帶來巨大的效益，催化、拉動地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展。其表達式如下：

促進區(qū)域社會經(jīng)濟效果=新增國民收入/原有國民收入×100%公式（4-13）

但是，應(yīng)注意的是，新增的國民收入應(yīng)是商品生產(chǎn)過程或經(jīng)濟活動各環(huán)節(jié)共同作用結(jié)果，并非全部由地質(zhì)調(diào)查項目投資產(chǎn)生，因此，在測算地質(zhì)調(diào)查項目對社會經(jīng)濟發(fā)展的效益時，避免高估其影響力，應(yīng)對該項指標采用定性分析。

②對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的影響程度

該指標要素可以通過分析該地區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化，反映出地質(zhì)調(diào)查項目引起地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化程度。

③提高居民生活水平

可以通過分析居民收入增長率來說明該項指標：

人均收入增長率=新增人均收入/原有人均收入×100% 公式（4-14）

④促進區(qū)域資源開發(fā)利用

地質(zhì)調(diào)查項目一般都要在短時間內(nèi)對當(dāng)?shù)氐耐恋亍⒉菰斐梢欢ǖ钠茐暮驼加?，但同時，又可以促進項目調(diào)查地區(qū)的各種資源的開發(fā)利用，這些對社會的影響都應(yīng)按有項目和無項目對比情況做出評價結(jié)論。計算公式如下：

區(qū)域自然資源開發(fā)效果=區(qū)域新增收益/無項目時區(qū)域收益 公式（4-15）

⑤公眾滿意程度

該項指標可以通過問卷調(diào)查、實地調(diào)查等方式得到公眾滿意程度。

⑥促進地區(qū)科技事業(yè)發(fā)展

地質(zhì)調(diào)查項目凝聚著科學(xué)技術(shù)成果的結(jié)晶，同時也會產(chǎn)生一系列的科技成果，從另一個側(cè)面標志著一個國家的社會文明程度，科學(xué)技術(shù)發(fā)展的水平。因此采用定性分析的方法對地質(zhì)調(diào)查項目對促進地區(qū)科技事業(yè)的發(fā)展程度進行評價。

⑦項目可持續(xù)性影響

該指標評價項目可用項目對未來發(fā)展的可持續(xù)性在調(diào)查成果、經(jīng)濟、財務(wù)以及社會等幾方面的影響來反映。

調(diào)查成果可持續(xù)，通過分析地質(zhì)調(diào)查項目的技術(shù)程序、工作手段、實施質(zhì)量、成果報告的等級，評價項目在一定的期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。

經(jīng)濟可持續(xù)，該指標用于衡量地質(zhì)調(diào)查項目所產(chǎn)生的經(jīng)濟效益能力在未來多個財政年度持續(xù)性發(fā)揮的作用，地質(zhì)調(diào)查項目實施后的效益需要一個較長的過程才能完全突顯出來。

財務(wù)可持續(xù)，通過分析項目支持方資金來源的可靠性，評價地質(zhì)調(diào)查項目的財務(wù)可持續(xù)性。

社會可持續(xù)，是以經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為目標的評價，是不便于量化的非物質(zhì)指標。

4.地質(zhì)調(diào)查項目環(huán)境影響評價指標

地質(zhì)調(diào)查項目環(huán)境影響評價指標，主要反映的是項目實施全過程中對環(huán)境所產(chǎn)生的各種影響，同時還需比較項目實施之前環(huán)境與按項目成果建議投資后的環(huán)境，綜合評價項目對生態(tài)、社會等環(huán)境影響程度。