土地信托職能與發(fā)展對策研究

江佳

中圖分類號：F301.1 文獻標識碼：A

一、前言

我國正處于新型城鎮(zhèn)化及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進程深刻變革的歷史節(jié)點，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的不斷深入使農(nóng)村勞動力大規(guī)模向非農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分地區(qū)出現(xiàn)農(nóng)村土地拋荒閑置、“空心化”現(xiàn)象。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)民走出土地，實現(xiàn)就業(yè)轉(zhuǎn)移進而解決農(nóng)民增收問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前的土地流轉(zhuǎn)零星分散，不活躍，也不規(guī)范。改革開放以來，大批農(nóng)村剩余勞動力進入城鎮(zhèn)經(jīng)商務(wù)工，他們不愿意轉(zhuǎn)包自己承包的耕地，但又沒有充足的時間和精力去經(jīng)營，造成農(nóng)村耕地利用效率低，甚至有些地方出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。同時，一些農(nóng)業(yè)企業(yè)、合作社、種地能手想擴大種植規(guī)模，卻很難租借到合適的土地。已有的土地流轉(zhuǎn)還停留在低層次、低水平上，隱患很多，不具有可持續(xù)性，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模也比較小。大部分農(nóng)村地區(qū)還沒有建立統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)平臺或土地流轉(zhuǎn)市場，中介服務(wù)機構(gòu)很少，信息服務(wù)缺乏，也影響了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模、范圍和層次。

2014年1月，中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》正式公布，強調(diào)“抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作……可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”，進一步掃清了土地權(quán)屬不清的障礙，為未來大范圍的土地流轉(zhuǎn)奠定了基礎(chǔ)。在不改變土地集體所有性質(zhì)、不改變土地用途的前提下，確認土地權(quán)屬，綜合土地整治，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，最大限度地提高農(nóng)村土地的利用效率，是當前我國農(nóng)村土地制度改革的重點。全國各地充分結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，以農(nóng)村土地改革為突破口推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，先后探索和推廣多種土地規(guī)模經(jīng)營模式。浙江紹興、福建沙縣、湖南益陽等地嘗試引入信托機制，增強土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化、市場化和有序化。

所謂土地信托，是指在堅持所有權(quán)不變、承包權(quán)穩(wěn)定的前提下，按照土地使用權(quán)依法、自愿、有償轉(zhuǎn)讓的原則，土地信托服務(wù)機構(gòu)受土地承包者委托，將其擁有的土地使用權(quán)，在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給其他單位和個人的行為。這里要說明的是，土地信托指的是土地使用權(quán)的信托，不是土地所有權(quán)，也不是承包權(quán)。土地信托能進一步穩(wěn)制活田，推進土地使用權(quán)市場化，有利于加快和優(yōu)化土地流轉(zhuǎn)。例如，中信信托的一款產(chǎn)品，委托人把土地承包經(jīng)營權(quán)委托給中信信托，中信信托保持土地性質(zhì)不變，完成土地歸集整理、士壤有機改良、道路和水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，然后將其轉(zhuǎn)移集中到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)種植企業(yè)。

二、 土地信托開展現(xiàn)狀

2013年l0月，中信信托正式推出“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃”，標志著首單土地信托的正式實施。北京信托緊隨其后，于11月7日成立“北京信托·土地信托之無錫桃園村項目”。截至目前，中信信托與北京信托已分別成立六單與三單信托計劃。中糧信托、華寶信托、中航信托、國元信托和上海信托等也都在進行土地信托的緊張布局。目前已推出的九單信托計劃中，較為成熟和典型的兩種業(yè)務(wù)模式分別為中信信托的“宿州模式”——事務(wù)管理類信托+資金信托模式和北京信托的“雙合作社模式”——土地合作社+專業(yè)合作社模式。

北京國際信托有限公司是國內(nèi)最早涉足土地信托業(yè)務(wù)的信托公司之一，截至2013年第4季度末，共設(shè)立三單土地信托項目，合計歸集1.06萬畝土地承包經(jīng)營權(quán)，涉及村民2824人。從該公司已開展的土地信托業(yè)務(wù)模式看，主要呈現(xiàn)以下特點：一是委托人均為土地股份專業(yè)合作機構(gòu)。信托公司未直接接受村民委托，而由村民將其確權(quán)到戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，經(jīng)專業(yè)評估機構(gòu)估價后，作為出資入股成立土地股份專業(yè)合作社（以下簡稱土地合作社），再由土地合作社將歸集的土地承包經(jīng)營權(quán)作為信托財產(chǎn)委托給北京信托設(shè)立財產(chǎn)權(quán)信托。二是流轉(zhuǎn)土地的村民直接作為信托受益人。為保證信托利益能夠直接交付到村民手中，北京信托在土地信托中采取了“他益信托”模式，即委托人為土地合作社，受益人為村民，確保了村民能夠直接享有信托受益權(quán)。三是信托期限設(shè)置多為長期。為保證信托期限與土地承包經(jīng)營權(quán)期限相匹配，信托期限設(shè)置均在10年以上，信托終止時，以可供分配的信托利益為限，按照信托財產(chǎn)現(xiàn)狀向受益人分配剩余全部信托利益。四是涉及流轉(zhuǎn)的土地均為農(nóng)用地，土地集中后由信托公司轉(zhuǎn)租或入股至第三方機構(gòu)進行管理、運作。

三、土地信托的特性及優(yōu)勢

信托財產(chǎn)的特定性。土地信托以承包土地的使用權(quán)為信托財產(chǎn)，不涉及土地所有權(quán)和土地承包權(quán)。其所有制屬性和用途不能改變，是農(nóng)村集體所有，只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地信托關(guān)系成立后，受托方在信托期限內(nèi)享有的是土地的使用權(quán)和收益權(quán)，而不具有占有權(quán)和處分權(quán)，不得背離農(nóng)民的意愿，損害農(nóng)民對土地的承包權(quán)益。農(nóng)村土地有承包期限，土地流轉(zhuǎn)期限不能超過土地承包期限或延包期限。我國農(nóng)村土地承包期限最長不超過30年。

委托人的特定性。委托人身份具有特定性，只有擁有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民或村委會才能成為委托人。委托人委托的是作為不動產(chǎn)土地的使用權(quán)。在信托契約生效后，委托人即把對土地的控制權(quán)轉(zhuǎn)讓給受托人，委托人失去對土地的直接控制權(quán)。在信托契約中，對流轉(zhuǎn)土地的使用、管理等都有嚴格、詳細的規(guī)定，受托人運作流轉(zhuǎn)土地只能按照契約界定的范圍和方式來進行。

受益人的特定性。為了保護農(nóng)民作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)所有者的權(quán)益，一般來說委托人就是受益人。土地承包權(quán)承載著農(nóng)民基本生活收入、養(yǎng)老保障等諸多功能，受托人必須依據(jù)信托合同的約定，使農(nóng)民所擁有的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)效益最大化，確保農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益持續(xù)高于其自主經(jīng)營土地收入。

土地信托有助于提高土地利用效率?，F(xiàn)有的土地流轉(zhuǎn)多以傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)包、租賃、互換、反租倒包等形式為主，主要是村民自發(fā)進行的低層次流轉(zhuǎn)，不僅面臨較大的信息搜尋成本，而且限制了土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域范圍，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的發(fā)展。信托制度能夠更好地滿足委托人對于土地運作效率的需求。土地信托由專業(yè)的土地信托機構(gòu)和中介服務(wù)組織組成規(guī)范的組織和形式，采用較為科學的土地經(jīng)營管理方法來運營。通過土地信托的資源聚集功能，可把以戶為單位的小塊零星土地歸集整理，形成適度規(guī)模，統(tǒng)一規(guī)劃和利用。通過信托的財產(chǎn)管理功能，把信托土地向農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作社、經(jīng)營大戶、種養(yǎng)能手集中，可提高土地的配置效率。農(nóng)業(yè)企業(yè)等經(jīng)濟主體只需與信托公司直接打交道就可獲得有較長經(jīng)營期限的成片土地，可擴大經(jīng)營規(guī)模，生產(chǎn)優(yōu)勢經(jīng)濟產(chǎn)品，提高機械化程度與勞動生產(chǎn)率，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化和高利潤化經(jīng)營。總之，土地信托使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全性，有利于區(qū)域農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

有利于維護農(nóng)民的土地權(quán)益。土地信托將能夠最大限度的保障農(nóng)民獲得實質(zhì)利益，同時免去無暇管理土地之憂。農(nóng)民的土地比較零散，如一家一戶流轉(zhuǎn)土地，議價能力較弱。農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的意愿可以接受的價格、土地承包期都不同，企業(yè)把土地集中在一起的難度非常大，談判成本也較高，借鑒信托機制把土地統(tǒng)一集中起來對外進行流轉(zhuǎn)，一方面有助于提升農(nóng)民議價能力，另一方面也解決了企業(yè)談判成本問題。在土地信托制度下，作為委托人的農(nóng)民，將作為信托財產(chǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)托付給可以信任的受托人或信托機構(gòu)，其按信托契約規(guī)定行使管理責任。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有根據(jù)信托契約應(yīng)獲取的利益。土地信托還可以通過契約形式規(guī)定在農(nóng)民獲取的報酬達到一定程度后，分享到部分超額收益。此外，在土地信托契約中也要確定公共資金和政策扶持形成的增值以及農(nóng)業(yè)補貼收益向農(nóng)民分配的比例。把土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民可以和土地信托流轉(zhuǎn)的承包方建立勞務(wù)關(guān)系，成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人，獲取工資收入。

四、土地信托的缺陷與障礙

（一）土地確權(quán)工作開展困難。土地確權(quán)是土地規(guī)范流轉(zhuǎn)的法律基礎(chǔ)。目前我國農(nóng)村還有大量的土地尚未進行確權(quán)登記頒證，尤其是在落后地區(qū)。而確權(quán)登記在實施過程中也存在著諸多問題。首先是確權(quán)工作需要付出大量的時間成本和溝通成本，但是成本的具體承擔方目前尚未規(guī)定。其次，農(nóng)民的實際使用土地面積與承包土地面積存在著較大的誤差，這使確權(quán)工作在實際開展中遇到了許多糾紛。即使是已經(jīng)確權(quán)的土地，同樣存在著問題。我國已確權(quán)土地的確權(quán)工作大部分在20世紀9O年代完成，由于當時的測算精度等問題，造成實際土地面積和憑證面積不符，這在土地流轉(zhuǎn)項目的實際推進中造成了諸多不便。

（二）產(chǎn)業(yè)固有風險。農(nóng)業(yè)經(jīng)營的風險較大且難以控制，經(jīng)營周期很長，利潤率卻相對有限，有時還受到較差年景的影響。因此，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的固有風險成為了土地信托的最大風險點。正是由于農(nóng)業(yè)的投資周期很長，效益需要在長期內(nèi)才能體現(xiàn)，需要有長期的資金支持，這對信托公司的資金配置能力提出了較高要求。

（三）主動管理能力不足。土地信托本質(zhì)上為事務(wù)管理類信托，實現(xiàn)土地效益的增值是信托公司作為受托方的核心任務(wù)。但是受限于其在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的能力欠缺以及專業(yè)人才的匱乏，目前信托公司發(fā)揮的仍主要是制度構(gòu)建的作用。在事務(wù)管理領(lǐng)域，其主要仰仗于作為第三方的專業(yè)服務(wù)商，主動管理能力不足。在服務(wù)商和承包方的引入環(huán)節(jié)，信托公司也尚未建立起標準化的篩選機制和風險控制流程。

（四）過度依賴政府作用。土地信托的前置條件是大面積土地的歸集成片。但是，一方面，農(nóng)村土地的確權(quán)工作還未完成，土地歸集工作實施比較困難；另一方面，農(nóng)民由于金融領(lǐng)域的知識欠缺和對信托公司的信任不足，并不總會采取合作的態(tài)度。這導致目前的土地歸集工作主要仍由當?shù)卣雒嫱瓿桑焕诶迩逭c市場的邊界，也導致在信托計劃的實施過程中，政府仍然占據(jù)了主導地位。

（五）受益權(quán)流動性不足。由于信托登記制度的缺失，目前國內(nèi)尚未搭建起規(guī)模較大的信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓平臺，加上銀行的信托受益權(quán)質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)剛剛起步，作為非標產(chǎn)品的信托在流動性方面較其他金融產(chǎn)品存在著先天的劣勢。而土地信托受益權(quán)的憑證化和標準化程度不足也進一步限制了信托受益權(quán)的流動性。如在北京信托模式中，信托受益權(quán)是在土地股權(quán)的基礎(chǔ)上建立的，信托受益權(quán)的流轉(zhuǎn)需要結(jié)合土地股權(quán)的轉(zhuǎn)讓，未能實現(xiàn)信托受益權(quán)的獨立流通。

五、政策建議

（一）切實維護農(nóng)民基本權(quán)利和利益土地信托設(shè)立的目的不僅僅是通過集約化方式提高土地利用率，而更重要的是幫助農(nóng)民盤活土地財產(chǎn)，增加農(nóng)民可支配收入。信托公司在業(yè)務(wù)模式設(shè)計、信托存續(xù)管理、信托利益分配等環(huán)節(jié)應(yīng)充分履行受托人責任，確保農(nóng)民權(quán)利不受損害。一是以高度的社會責任感和歷史責任感，做好土地信托業(yè)務(wù)，真正發(fā)揮“推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)”的作用，在適當考慮公司經(jīng)濟收益的同時，提高政治敏感性，更加關(guān)注社會責任和義務(wù)，更加注重公司聲譽風險管理。二是按照“平等協(xié)商、自愿、有償”的原則實現(xiàn)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的歸集，尊重農(nóng)民自主選擇權(quán)，不得借助任何個人或組織強迫農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地，不得以強行歸集的土地作為信托財產(chǎn)。三是在村委會、土地合作社和農(nóng)民并列成為受益人時，賦予農(nóng)民和土地合作社、村委會同等的信息知情權(quán)，做到對全體受益人的充分信息披露。四是根據(jù)信托項目實際運營情況，盡力配合農(nóng)民解決其合理訴求，與利益各方探索建立可操作的農(nóng)民土土地信托業(yè)務(wù)基本模式、風險分析及監(jiān)管建議、合作社“退出”機制。

（二）堅持信托公司市場化主體地位信托公司應(yīng)明確自身在土地信托業(yè)務(wù)中的功能定位，發(fā)揮主導作用，在業(yè)務(wù)開展時要理清政府、村委會、土地合作社、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)等各方利益主體的角色定位和權(quán)責邊界。一是借助政府熟悉當?shù)厍闆r的優(yōu)勢，著重發(fā)揮其“牽線”作用，防止“越俎代庖”。二是村委會作為村內(nèi)治理主體，在土地信托業(yè)務(wù)中，應(yīng)發(fā)揮其宣傳、推動、組織及穩(wěn)定作用，由于其并非信托財產(chǎn)委托人，不宜作為信托受益人，其報酬應(yīng)由信托公司承擔。三是農(nóng)民應(yīng)作為直接、唯一的信托受益人。土地合作社雖然名義上為信托財產(chǎn)的委托人，但其交付的信托財產(chǎn)實質(zhì)上為歸集而來的土地承包地，不應(yīng)與農(nóng)民并列成為信托受益人，其報酬也不應(yīng)由信托公司承擔，而應(yīng)從合作社成員中收取。四是在符合國家宏觀政策的前提下，以受益人利益最大化為原則，市場化選擇承租人并履行相應(yīng)程序，客觀、合理收取費用并取得委托人及受益人的充分認可。五是在信托合同約定的范圍內(nèi)管理運用信托財產(chǎn)，持續(xù)評估相關(guān)法律風險和合規(guī)風險，提高政治敏感性，避免介入政府和農(nóng)民的矛盾沖突，嚴防聲譽風險。

（三）著力防范承租企業(yè)經(jīng)營風險信托存續(xù)期間，信托公司應(yīng)強化租后（投后）風險管理，密切關(guān)注農(nóng)業(yè)經(jīng)營企業(yè)的經(jīng)營情況、盈利狀況，多措并舉防范其經(jīng)營風險。一是引導經(jīng)營企業(yè)發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，提高勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)附加值，提升盈利能力，實現(xiàn)受益人和承租方的雙重利益需求。二是引入農(nóng)業(yè)保險制度和其他增信手段，落實各項風險控制措施，保障信托利益如期實現(xiàn)。三是完善信托項目后期管理監(jiān)督機制，監(jiān)督經(jīng)營企業(yè)依法、合理利用土地開展農(nóng)業(yè)經(jīng)營，確保不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途。

（四）審慎開展受益權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)，信托公司應(yīng)綜合考慮農(nóng)村社會的特殊性和現(xiàn)有農(nóng)業(yè)相關(guān)法律規(guī)定，適當限制土地信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓。一是對于不符合土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)對象的受讓人，嚴格限制其土地信托收益權(quán)受讓資格，防范利用信托制度進行監(jiān)管套利。二是辦理農(nóng)民信托受益權(quán)轉(zhuǎn)讓申請時，在模式中應(yīng)設(shè)計由明確的主體詳細說明未來的土地收益將隨著受益權(quán)轉(zhuǎn)讓而轉(zhuǎn)移，充分強調(diào)轉(zhuǎn)讓后面臨的“失地”風險，采取恰當程序證明已履行受益權(quán)轉(zhuǎn)讓風險的告知義務(wù)。

（五）盡快出臺財產(chǎn)權(quán)信托監(jiān)管法規(guī)建議銀監(jiān)會在充分調(diào)研市場上現(xiàn)有財產(chǎn)權(quán)信托業(yè)務(wù)開展情況的基礎(chǔ)上，早日出臺針對財產(chǎn)權(quán)信托業(yè)務(wù)監(jiān)管的指導意見及政策法規(guī)，形成完備的資金信托、財產(chǎn)權(quán)信托并行的監(jiān)管法規(guī)體系架構(gòu)，一方面保證對財產(chǎn)權(quán)信托業(yè)務(wù)的監(jiān)管有法可依，另一方面有助于提升監(jiān)管針對性和有效性，同時盡早對土地信托這類特殊業(yè)務(wù)予以指導。

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