服務(wù)型政府背景下政府行政倫理建設(shè)的探究

陳瑋瑋

[摘 要]經(jīng)過了統(tǒng)治型政府、管理型政府，服務(wù)型政府作為一種新型的、與時(shí)俱進(jìn)的社會(huì)治理模式，成為世界各國(guó)行政改革普遍追求的目標(biāo)。而服務(wù)型政府區(qū)別于傳統(tǒng)政府的一點(diǎn)在于對(duì)行政倫理的追求。因此，服務(wù)型政府背景下行政倫理的構(gòu)建成為了重中之重。本文在分析行政倫理提出的依據(jù)的基礎(chǔ)上，提出構(gòu)建行政倫理需要做到：解放思想，創(chuàng)新行政倫理理念;明確政府角色定位，加快轉(zhuǎn)變政府職能;加強(qiáng)行政倫理的法制化和制度化建設(shè);加強(qiáng)行政倫理主體自身的建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]行政倫理;服務(wù)型;政府

[中圖分類號(hào)]D630 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）12 — 0039 — 02

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，社會(huì)的不斷進(jìn)步，政府的職能發(fā)生分化，主要表現(xiàn)為公共管理社會(huì)化和政府公共政策化，政府也不斷適應(yīng)著社會(huì)的需求，嘗試著逐漸的從傳統(tǒng)管制、管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。服務(wù)型政府，即在公民本位，社會(huì)本位理念的指導(dǎo)下，在整個(gè)社會(huì)民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的，以為公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府?！?〕在服務(wù)型政府日益發(fā)展下，行政倫理的建設(shè)也迫在眉睫。

一、服務(wù)型政府背景下行政倫理的提出

在服務(wù)型政府建設(shè)背景下提出建設(shè)行政倫理，有其理論的支撐和現(xiàn)實(shí)的因素。

（一）理論依據(jù)

其一，人民當(dāng)家做主的立國(guó)原則。全心全意為人民服務(wù)是共產(chǎn)黨的根本宗旨，在我國(guó)，國(guó)家的主人全體人民，人民賦予政府權(quán)力，因此。政府應(yīng)該做到為人民服務(wù)，這是服務(wù)型政府行政倫理構(gòu)建的根本。其二，政府構(gòu)建行政倫理的積極功能。政府建設(shè)起行政倫理的制度規(guī)范，通過規(guī)范，指導(dǎo)，教育，處罰，積極培養(yǎng)政府工作人員良好的道德素質(zhì)。 其三，服務(wù)型政府職能的要求。建設(shè)服務(wù)型政府，樹立以人為本，服務(wù)于民的行政倫理顯得尤為重要。政府須樹立并貫徹民主、公正、責(zé)任、效益、法治、協(xié)調(diào)、透明和自律的行政倫理理念，以便更好的履行服務(wù)型政府的各項(xiàng)職能?！?〕

（二）現(xiàn)實(shí)依據(jù)

現(xiàn)代社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型期間，政府原有的行政倫理理念并沒有與時(shí)俱進(jìn)，積極轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致現(xiàn)有的行政倫理理念極大地阻礙著政府以及社會(huì)的發(fā)展。同時(shí)，由于法制不健全、對(duì)權(quán)力的監(jiān)督不配套、輿論監(jiān)督程度不夠等原因，導(dǎo)致行政倫理失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這種現(xiàn)象的發(fā)生從側(cè)面反映出我國(guó)行政倫理建設(shè)還存在著很大的問題，從根本上講，行政倫理失范是因?yàn)樾姓?quán)力發(fā)生了變異。〔3〕

具體而言，當(dāng)代中國(guó)行政倫理失范的形式主要體現(xiàn)在三個(gè)領(lǐng)域：（1）經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。近幾年，從媒體公布的因貪污受賄而被逮捕的高級(jí)官員數(shù)不勝數(shù)，主要是利用權(quán)力貪污、受賄、挪用公款、隱匿財(cái)產(chǎn)。（2）政治領(lǐng)域。主要表現(xiàn)為嚴(yán)重的官僚主義、權(quán)力尋租、瀆職失職，隨意侵害公民權(quán)利，辦事效率低，服務(wù)態(tài)度差。（3）社會(huì)生活領(lǐng)域。一些官員借用工作，考察的名義，到處吃喝玩樂，游山玩水，揮霍公款等，甚至違反社會(huì)基本道德規(guī)范。行政倫理失范不僅嚴(yán)重?fù)p害了人民的利益，而且破壞了政府的形象，危及到國(guó)家利益和國(guó)家形象。因此，要想建立服務(wù)型政府，構(gòu)建和諧社會(huì)，行政倫理建構(gòu)刻不容緩。

二、服務(wù)型政府背景下行政倫理的內(nèi)涵

傳統(tǒng)的政府治理模式要求行政人員必須服從于法律和上級(jí)，嚴(yán)格執(zhí)行命令，追求行政效率的最大化。而在服務(wù)型政府的背景下，行政人員不僅僅強(qiáng)調(diào)對(duì)效率的追求，更加強(qiáng)調(diào)對(duì)公平、正義的追求。

在服務(wù)型政府的背景下，行政倫理精神應(yīng)當(dāng)囊括幾個(gè)方面的精神：責(zé)任精神，保證政府依法行使權(quán)力;公正精神，是政府的首要理念和價(jià)值目標(biāo);協(xié)調(diào)精神，是政府正確處理與公民的關(guān)系的基礎(chǔ);寬容精神，是對(duì)公民生活態(tài)度和方式的理解，有助于促進(jìn)公民管理國(guó)家的積極性。

三、服務(wù)型政府背景下的行政倫理的控制途徑

隨著社會(huì)的發(fā)展，行政改革的浪潮開始席卷全世界，各個(gè)國(guó)家根據(jù)自己的實(shí)際情況建構(gòu)行政倫理。美國(guó)學(xué)者特里庫珀曾經(jīng)界定，行政責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任。〔4〕客觀責(zé)任是國(guó)家、社會(huì)和公民對(duì)行政人員的一種期望，對(duì)于政府及其行政人員而言是一種外在壓力，要求政府及其行政人員要對(duì)國(guó)家、社會(huì)和公民負(fù)責(zé)，行政人員首先必須要完成法律法規(guī)和上級(jí)交代的任務(wù)，其次在社會(huì)公平原則的指導(dǎo)下維護(hù)公共利益。主觀責(zé)任基礎(chǔ)是行政人員自己心中對(duì)忠誠(chéng)、良知的信仰，它通過環(huán)境影響的特點(diǎn)，影響行政人員的認(rèn)知思維，然后通過行政人員的實(shí)踐活動(dòng)中表現(xiàn)出來。

透過對(duì)客觀責(zé)任和主觀責(zé)任特征的認(rèn)識(shí)，可以總結(jié)出在服務(wù)型政府的背景下，要想保持住行政人員負(fù)責(zé)的態(tài)度和行為，構(gòu)建合理的行政倫理，可以分為兩種控制途徑：內(nèi)部控制途徑和外部控制途徑。

（一）外部控制途徑

外部控制途徑是基于對(duì)客觀責(zé)任特征的認(rèn)識(shí)，是通過改變外界的影響因素，而不是通過改變行政人員個(gè)人的思想來達(dá)到一個(gè)理想的權(quán)力運(yùn)行狀態(tài)。首先，行政倫理制度化、規(guī)范化。可以看到，在行政權(quán)力運(yùn)行過程中，經(jīng)常出現(xiàn)行政倫理失范現(xiàn)象，所以應(yīng)當(dāng)通過制定法律、法規(guī)等規(guī)范性文件來提高行政人員的道德素質(zhì)。從世界范圍看，美國(guó)、巴基斯坦等都已頒布關(guān)于培養(yǎng)行政人員倫理素質(zhì)的法律文件。這表明，世界上許多國(guó)家都已意識(shí)到行政人員的道德素質(zhì)對(duì)一個(gè)國(guó)家的影響之大，行政人員起著示范帶頭作用。為了強(qiáng)化這種外部控制的效果，許多國(guó)家還設(shè)立了與之相適應(yīng)的機(jī)構(gòu)，即行政倫理的管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)。例如，美國(guó)設(shè)立的“政府道德署”，日本的“人文院”等。通過設(shè)立這種管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，既可以保證相關(guān)行政倫理法規(guī)的實(shí)行，也大大的促進(jìn)了行政人員良好的道德素質(zhì)的提高，從而形成一個(gè)良性的循環(huán)。

（二）內(nèi)部控制途徑。

內(nèi)部控制途徑是基于對(duì)主觀責(zé)任特征的認(rèn)識(shí)，與外部控制途徑不同，內(nèi)部控制途徑是改變行政人員個(gè)人的價(jià)值觀和信仰，通過定期的開展一些教育培訓(xùn)活動(dòng)，開展一些宣傳活動(dòng)，使行政人員從內(nèi)心確立起一套正確的行政倫理價(jià)值觀，從而能夠正確的指導(dǎo)活動(dòng)行為。世界范圍內(nèi)有許多國(guó)家的做法可以給我們提供借鑒。例如，在美國(guó)，政府會(huì)將行政倫理規(guī)范長(zhǎng)期公布在類似《公共行政評(píng)論》的雜志的封頁上，對(duì)其行政人員起到一定的警醒作用。目的就是為了提高行政人員的倫理素質(zhì)，形成正確的倫理觀。

四、 服務(wù)型政府背景下行政倫理的構(gòu)建措施

（一）解放思想，創(chuàng)新行政倫理理念

“理論是實(shí)踐的基礎(chǔ)”，構(gòu)建新形勢(shì)下的行政倫理觀，首要任務(wù)是繼續(xù)解放思想，在解放思想的前提下再創(chuàng)新行政倫理理論。因此，行政倫理也應(yīng)及時(shí)更新，使其與服務(wù)型政府的理念相適應(yīng)。第一，要培育政府及其行政人員的公共理性，促進(jìn)行政人員形成以公共利益為目標(biāo)的高度自覺性，從而制定科學(xué)合理的決定和政策。第二，政府及行政人員要明確政府的角色定位，以服務(wù)為目標(biāo)，使他們意識(shí)到服務(wù)不僅是一種必須履行的政府職能，更是政府的一種基本信念和價(jià)值追求?！?〕

（二）明確政府角色定位，加快轉(zhuǎn)變政府職能

改革開放以來，我國(guó)政府在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指導(dǎo)思想下，與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，經(jīng)濟(jì)取得了飛速發(fā)展，但同時(shí)也存在著一個(gè)巨大的問題，即政府該以怎樣的姿態(tài)在社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)揮作用，應(yīng)該是“小政府，大社會(huì)”，還是“大政府，小社會(huì)”？一直以來，我們國(guó)家強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該盡量放權(quán)，做到“小政府，大社會(huì)”。但是，從美國(guó)的政府改革歷程來看，它走過的卻是一條從小政府到大政府，政府對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的介入日益深廣，但腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延卻越來越受到抑制的道路?！?〕

美國(guó)的這條道路給我們的啟示是大政府與腐敗并沒有必然的聯(lián)系，政府要做的就是明確自己的角色，及時(shí)的轉(zhuǎn)變政府職能，切實(shí)把政府“無所不包”的觀念轉(zhuǎn)變過來，正確處理好與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府原有的經(jīng)濟(jì)管理職能為市場(chǎng)提供良好的服務(wù)，創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。這是行政倫理建設(shè)的前提和基礎(chǔ)，也是構(gòu)建和諧社會(huì)的保障。

（三）加強(qiáng)行政倫理的法制化和制度化建設(shè)

法律是現(xiàn)代行政的理論依據(jù)，也是建設(shè)服務(wù)型政府的根本保障，更是建構(gòu)行政倫理的基本前提。我國(guó)目前頒布的《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》已實(shí)施十幾年，對(duì)規(guī)范行政人員的行為起到了積極作用，但是隨著我國(guó)政府體制的改革，許多規(guī)章條例因過于死板而無法與時(shí)俱進(jìn)，從而減弱了對(duì)政府和行政人員的規(guī)范制約作用。因此，制定新的法律法規(guī)尤為迫切。而且，正如前面提到的，中國(guó)的行政倫理失范現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，嚴(yán)重?fù)p害了政府形象。 盡管已經(jīng)有法律規(guī)定了公務(wù)員務(wù)必“德、能、勤、績(jī)”，“作風(fēng)正派，清正廉潔，辦事公道，帶頭起模范作用”，對(duì)“社會(huì)公德造成不良影響”的追究其責(zé)任?！?〕但是，這只是一小步，為了從根本上鏟除行政人員的倫理失范現(xiàn)象，必須要建立起一套完整系統(tǒng)的法律，制定一部行政倫理方面的專門法律，加強(qiáng)法制化的自律，把公務(wù)員行政倫理的培養(yǎng)提升到法律約束層面?！?〕

除了制定系統(tǒng)完整的專門法律外，政府應(yīng)該進(jìn)行制度上的設(shè)計(jì)，確保行政人員的行政規(guī)范和道德準(zhǔn)則得到有效的貫徹和執(zhí)行。首先，設(shè)立專門的監(jiān)督和制約機(jī)構(gòu)，這是制度設(shè)計(jì)的首要環(huán)節(jié)，如果缺少這一環(huán)節(jié)，其他的制度設(shè)計(jì)也只會(huì)流于形式。在立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)公民和新聞媒體的參與，發(fā)揮他們強(qiáng)大的監(jiān)督作用。其次，建立行政信用制度，依法設(shè)立起行政信用資源管理的結(jié)構(gòu)，根據(jù)行政人員在實(shí)施行政行為的信用狀況，建立行政人員個(gè)人行政信用檔案，從而有利于提高了行政人員辦事效率和透明度。最后，設(shè)立行政行政倫理咨詢?cè)u(píng)議機(jī)構(gòu)，把行政倫理納入到行政人員的績(jī)效評(píng)估考核中，同時(shí)引入道德懲罰機(jī)制，從而提高了行政人員對(duì)行政倫理的重視程度，激勵(lì)行政人員奮發(fā)向上?！?〕

（四）加強(qiáng)行政倫理主體自身的建設(shè)

首先，營(yíng)造良好的行政環(huán)境。良好的行政環(huán)境是行政倫理在中國(guó)發(fā)展的重要條件，行政倫理的優(yōu)化與社會(huì)風(fēng)氣的息息相關(guān)。通過良好的氛圍，能夠影響行政人員的道德行為和選擇?！?0〕其次就是行政人員自身素質(zhì)的提高。政府應(yīng)在汲取中華民族傳統(tǒng)美德的基礎(chǔ)上，區(qū)分不同行政人員進(jìn)行不同層次、不同角度的行政倫理道德教育，提高他們的行政倫理的認(rèn)知水平;應(yīng)定期舉辦關(guān)于行政倫理的學(xué)習(xí)班、進(jìn)修班，廣泛宣傳正確的倫理觀，樹立模范，使行政人員形成正確的倫理價(jià)值，從而有力的指導(dǎo)了行政人員的行政行為，減少了行政倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕劉熙瑞.“三個(gè)代表”重要思想與服務(wù)型政府建設(shè)〔R〕. 第十六期司（廳局）級(jí)公務(wù)員任職培訓(xùn)授課提綱.

〔2〕 彭未名，丁輝霞.論我國(guó)服務(wù)型政府的行政倫理建構(gòu)〔J〕.太平洋學(xué)報(bào)，2005：10.

〔3〕 石國(guó)亮.服務(wù)型政府視野下的行政倫理研究〔J〕.江海學(xué)刊，2009：05.

〔4〕〔美〕特里·L·庫珀.行政倫理學(xué)：實(shí)現(xiàn)行政責(zé)任的途徑〔M〕.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001：73-75.

〔5〕 石國(guó)亮.服務(wù)型政府：中國(guó)政府治理新思維〔M〕. 北京：研究出版社：147-150-156-157-159-163-166.

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〔7〕 段龍飛.服務(wù)型政府時(shí)期的行政倫理建設(shè)研究〔J〕.蘭州學(xué)刊，2005，（04）：19.

〔8〕 方蘇，喬姍姍.關(guān)于服務(wù)型政府行政倫理法制化的思考〔J〕.貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（04）.

〔9〕 黃劍宇.服務(wù)型政府視角下的行政倫理研究〔J〕.江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，（06）：01.

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〔責(zé)任編輯：張 港〕