發(fā)達國家養(yǎng)老保障和服務體系建設經(jīng)驗及其啟示

孟慶梓 鄭黎芳 范曉萍 秦元海

[摘 要]發(fā)達國家老齡事業(yè)發(fā)展大都經(jīng)歷了長期歷程，在養(yǎng)老保障制度和養(yǎng)老服務體系建設方面已有不少成功經(jīng)驗。從國情發(fā)展需要出發(fā)考察分析這些經(jīng)驗對于當前我國進一步健全養(yǎng)老社會保障法制體系、優(yōu)化養(yǎng)老保險基金形成機制、探索社區(qū)化居家養(yǎng)老新模式，以及構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務體系均有一定啟示。

[關鍵詞]發(fā)達國家;養(yǎng)老保障;養(yǎng)老服務

[中圖分類號]G913.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）12 — 0046 — 02

進入21世紀以來，面對日益嚴峻的養(yǎng)老形勢，我國養(yǎng)老保障與服務事業(yè)仍亟待加力，深入拓展。就此而言，在堅持立足國情發(fā)展我國老齡事業(yè)的基礎上，適當借鑒若干國際有關經(jīng)驗，將是一個有益的選項。有鑒于此，本文將對部分發(fā)達國家養(yǎng)老保障和服務體系建設經(jīng)驗試做分析歸納，并探討其對當前我國老齡保障和服務事業(yè)發(fā)展的啟示和借鑒意義。

一、以立法和價值觀為引導，推進老年人社會保障制度建設

（一）立法程序與發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度建設

法律制度建設支撐有助于深化社會保障體系建設中政府和公民之間的責權(quán)關系理解：即政府不僅僅把提供社會保障看作是對國民的一項恩賜，而是當成政府應履行的一項職能及應盡的職責;同樣國民也不僅僅把享受社會保障當成一種補償，更是把它作為自己一項正當?shù)暮戏ǖ臋?quán)利，因而可以保證社會保障制度的強制性和穩(wěn)定性。〔1〕從發(fā)達國家經(jīng)驗看，走法制化道路成為發(fā)達國家老年人社會保障制度建設取得成效的必要條件。例如，美國以1935年《社會保障法》為基礎，設立了社會保障署，由聯(lián)邦政府直接管理老年保險計劃，并逐步形成了一套以老年、遺屬、殘廢保險和老年醫(yī)療幫助為主要內(nèi)容的社會保險制度;日本自1959年頒布《國民年金法》以后，又先后頒布《老人福利法》、《老人保健法》、《護理保險法》、《介護保險法》等多部社會保障法規(guī)制度，截止目前，其養(yǎng)老保障已經(jīng)形成了集社會福祉、公共扶助、公共衛(wèi)生、社會保險于一體的全方位保障制度體系。

（二）養(yǎng)老保險與發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度建設

不同發(fā)達國家的普遍經(jīng)驗顯示，立法程序支撐下的多層次、全方位社會養(yǎng)老保險及其他各種養(yǎng)老基金籌備和保障機制成為發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度體系建設的核心內(nèi)容。

例如，在強調(diào)政府主導責任的背景下，北歐國家確立了基本養(yǎng)老金和補充養(yǎng)老金及其他補助金的多元基金籌集結(jié)構(gòu);在美國養(yǎng)老保障法制體系下，養(yǎng)老保險基金主要源于兩種渠道：政府運作的養(yǎng)老保障措施和民間私營養(yǎng)老保障計劃。其中前者即強制性養(yǎng)老保險措施，后者則以現(xiàn)金方式、定期支付的養(yǎng)老金和個人通過理財、股票、債券等有價證券獲取投資回報作為養(yǎng)老金的投資養(yǎng)老;〔2〕在日本，1961年政府建立了個人繳納保險費和國家財政預算相結(jié)合的國民養(yǎng)老金制度，之后又在該基礎上建立了以企業(yè)薪職人員為對象的厚生養(yǎng)老金和以公務員為對象的共濟養(yǎng)老金，由個人和企業(yè)對半分擔，由國家統(tǒng)一管理;在新加坡，早在英殖民地時代的1955年，政府便通過立法確立了由雇主和雇員承擔的中央公積金制度，即強制儲蓄型社會保障制度，其基本宗旨是為退休人員設立的一項強制性儲蓄計劃。

（三）人文關懷與發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度建設

在立法保障的基礎上，以人文關懷為內(nèi)涵的價值觀導向也是一些發(fā)達國家養(yǎng)老保障制度建設的重要依據(jù)。例如，在新加坡，政府堅持通過價值觀引導和立法程序的結(jié)合，尤其重視培養(yǎng)全民的家庭觀念，倡導儒家思想中的孝道觀念，號召全社會關愛、孝敬老年人，并頒布《贍養(yǎng)父母法》，對愿意與老人同住的組屋申請者提供便利與優(yōu)惠，為需要贍養(yǎng)老人的低收入家庭提供養(yǎng)老、醫(yī)療方面的津貼等具體措施加以積極推進;〔3〕在美國社會保障制度中，政府則對特殊老人群體養(yǎng)老尤其是老年殘疾人制定了專門的政策以體現(xiàn)人文關懷。20世紀30年代以來，美國政府已制定數(shù)十項殘疾人社保法案，內(nèi)容連貫、詳細，并還在住房、出行、交通等方面給予特殊照顧。

二、推行社區(qū)化養(yǎng)老服務模式，構(gòu)建社會化養(yǎng)老服務體系

（一）以居家照料為中心，推進社區(qū)化居家養(yǎng)老服務模式探索實踐

社區(qū)居家照料服務在一些國家和地區(qū)一般稱為老年人社區(qū)照顧，強調(diào)“在社區(qū)內(nèi)照顧”和“由社區(qū)來照顧”，目前其已日漸成為發(fā)達國家普遍采用推廣的重要方式。

在北歐，近年來當?shù)貒移毡閷⒗夏耆苏疹櫡盏闹攸c由設施機構(gòu)養(yǎng)老照顧向長期居家養(yǎng)老照料轉(zhuǎn)變;在美國，聯(lián)邦政府也順應并積極鼓勵居家養(yǎng)老模式的拓展，先后頒布了美國老年事務局的老人營養(yǎng)服務計劃和全國家庭護理照料人員支援計劃，在政策和資金方面對居家養(yǎng)老服務提供有力支持，同時也還積極推進社會養(yǎng)老服務項目建設以更好地滿足社區(qū)化居家養(yǎng)老服務需求;在日本，政府積極推行家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老并舉的方針，并逐漸突出社區(qū)的作用，1980年進一步通過實施《黃金計劃》建立起社區(qū)化照顧服務體系，使日本的社區(qū)照顧服務體系日益完善，能為老年人提供居家養(yǎng)老所需的全方位服務;在新加坡，當?shù)乩夏耆损B(yǎng)老方式主要有“居家養(yǎng)老”、“日托養(yǎng)老”、“機構(gòu)養(yǎng)老”，其中居家養(yǎng)老仍是當前大多數(shù)新加坡老年人首選的養(yǎng)老方式。為了鞏固和改善居家養(yǎng)老保障和服務的質(zhì)量，新加坡政府創(chuàng)辦了眾多為老人提供休閑、健身、娛樂、學習的樂齡俱樂部、社區(qū)民眾聯(lián)絡所等輔助養(yǎng)老單位，以使其達到“老有所學、老有所樂、老有所為”的最終目的。

（二）以政府為主導，構(gòu)建多方社會力量參與的養(yǎng)老服務體系

目前各國普遍推行的社區(qū)化居家照顧養(yǎng)老概念與傳統(tǒng)意義上居住在家并由家庭成員提供生活服務的家庭養(yǎng)老并不相同，而是“由個人、家庭、社區(qū)、國家共同支持，以社區(qū)養(yǎng)老服務和社會養(yǎng)老網(wǎng)絡為載體，將家庭養(yǎng)老和社會養(yǎng)老相結(jié)合的養(yǎng)老方式”，其服務內(nèi)容包括家政服務、生活照料、文化娛樂、療保健、精神慰藉、法律維權(quán)、高科技通訊設施安裝等多個方面?！?〕該意義上的社區(qū)化居家養(yǎng)老長期照料方式的實現(xiàn)有賴于各種相關公共服務配套的基本健全。由此，近年來發(fā)達國家日益重視構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務體系建設。

在北歐國家瑞典，近年來政府逐漸重新認識到家庭、社區(qū)、志愿組織、贏利組織以及各級政府在老年人公共服務體系建設中的各自角色與功能，注意協(xié)調(diào)各方面力量提供老年人生活所需的綜合服務，培育出“家庭幫助服務”、“家庭衛(wèi)生保健”、“日間照料中心”、“集體生活照護”、“服務中心（住宅群）”、“老年之家”、“養(yǎng)老院”、“老年病房和康復中心”的社區(qū)化居家型養(yǎng)老服務模塊體系;〔5〕在美國，政府積極推進社會化和市場化的雙重取向，充分運用社會和市場兩種資源建立起一套涵蓋養(yǎng)老院照顧、專管老人住屋、老年之家、居家照料等項目的服務體系，其中家庭、社區(qū)、企業(yè)以及眾多生活服務類非政府組織成為建構(gòu)該體系的主體力量;在日本，為了更好地為老年人提供各種生活服務所需，同時也為了尋求新的“銀發(fā)經(jīng)濟”發(fā)展商機，政府積極鼓勵民間養(yǎng)老的多元化養(yǎng)老模式探索，尤其重視大力培育老年需求市場和開發(fā)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，當前日本的老年產(chǎn)業(yè)不僅涉及養(yǎng)老院、日常飲食、醫(yī)療保健及看護等常規(guī)領域，還涵蓋了住宅建筑、服裝設計以及休閑娛樂等多種行業(yè)。

三、發(fā)達國家養(yǎng)老保障和服務體系建設經(jīng)驗對我國的啟示

綜上所述，發(fā)達國家在養(yǎng)老保障和服務體系建設方面已經(jīng)形成不少經(jīng)驗，受這些經(jīng)驗啟示并與我國國情相聯(lián)系，我們可以得出以下一些可做進一步探討的若干建議：

其一，健全養(yǎng)老社會保障法制體系。就我國法律建設現(xiàn)狀而言，除社會保險法和老年人權(quán)益保障法較多討論養(yǎng)老保障制度外，其他關涉老年人的法律大都散見于民法、刑法、婚姻法等其他大法之中，直接以老年人社會保障為主題的法律制度仍然較少或有待完善。由此，根據(jù)我國的有關法規(guī)定和各地區(qū)的實行情況，并與傳統(tǒng)中華敬老美德相結(jié)合，進一步健全各項養(yǎng)老保障法規(guī)建設已成為促進我國的養(yǎng)老保障事業(yè)繼續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展的必然要求。

其二，優(yōu)化養(yǎng)老保險基金形成機制。從我國實際來看，雖然目前已經(jīng)確立了以社會統(tǒng)籌加個人帳戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險制度，并正逐步由現(xiàn)收現(xiàn)付制向部分積累制轉(zhuǎn)變的過程中。不過在我國，由于這種形式建立比較晚，且由于上世紀末以來老齡化速度的日益加快，從而導致我國現(xiàn)階段仍然不得不面對現(xiàn)金流量缺口和制度轉(zhuǎn)換成本的巨大潛在壓力。為此，參考國外有關成功經(jīng)驗，加大個人養(yǎng)老保險基金積累制的覆蓋范圍和推進步伐，拓展商業(yè)保險、慈善事業(yè)等養(yǎng)老基金籌集渠道，規(guī)范、優(yōu)化養(yǎng)老保險基金保值增值管理運行機制，完善高齡津貼、護理補貼、救助津貼等政府津貼制度，以及推進退休年齡制度調(diào)整等問題應成為當前我國養(yǎng)老金制度改革的重要取向之一。

其三，探索社區(qū)化居家養(yǎng)老新模式。目前，社區(qū)居家照料日漸成為各國普遍采用的養(yǎng)老服務新方式，它是一種盡力將家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老二者優(yōu)點結(jié)合起來的當代養(yǎng)老服務新模式。從我國實際情況看，傳統(tǒng)養(yǎng)老觀念影響下的家庭養(yǎng)老仍然在很大范圍內(nèi)和程度上廣泛存在，現(xiàn)代意義上的社區(qū)居家照料養(yǎng)老服務模式實踐則起步不久，如何實現(xiàn)我國傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老習俗和現(xiàn)代社區(qū)化養(yǎng)老模式的有效融合，以及全面拓展社區(qū)居家養(yǎng)老模式的實踐空間已成為我們老齡事業(yè)發(fā)展中亟待解決的一個重要現(xiàn)實問題。

其四，構(gòu)建多元化社會養(yǎng)老服務體系。目前我國的社會化養(yǎng)老服務體系建設已經(jīng)初具形態(tài)，但是由于總體起步晚，因而在很多方面仍有巨大改進與完善的拓展空間。2006年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)全國老齡委等聯(lián)合部門的《關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的意見》中首次提出要按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則，逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎、社區(qū)服務為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充的服務體系。以此為基礎，在我國未來的社會養(yǎng)老服務體系構(gòu)建中，有必要繼續(xù)堅持“政府主導、社會參與、全民關懷”的原則，全面推進以需求為導向的養(yǎng)老服務多元化、專業(yè)化和職業(yè)化，積極培育以老人護理康復、生活照料、休閑飲食、住宅設計、機構(gòu)養(yǎng)老等現(xiàn)代需求滿足為導向的市場化養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系。

〔參 考 文 獻〕

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〔2〕張愷悌，郭平.美國養(yǎng)老〔M〕.北京：中國社會出版社，2010：56-57.

〔3〕胡燦偉.新加坡家庭養(yǎng)老模式及其啟示〔J〕.云南民族大學學報，2003，（03）：35-36.

〔4〕沈長月，時媛媛，郭牧琦.國內(nèi)外居家養(yǎng)老服務保障的理論、理念與發(fā)展研究〔J〕.廣西經(jīng)濟管理干部學院學報，2011，（02）：10.

〔5〕李兵，張愷悌.中外老齡政策與實踐〔M〕.北京：中國社會出版社，2010：112.

〔責任編輯：陳玉榮〕