公務(wù)員薪酬制度改革現(xiàn)狀研究

張方舟 任正華 祖廣振

【摘 要】當(dāng)前，公務(wù)員依然是許多剛步入社會的大學(xué)生們最佳的就業(yè)選擇，“一杯茶一支煙，一張報紙看半天”體現(xiàn)了社會非公人群對公務(wù)員工作的普遍認(rèn)知，然而其實際工作狀態(tài)卻不是如此的簡單輕松，公務(wù)員薪酬制度更是存在著嚴(yán)重的不足，亟需改革。作為公務(wù)員制度中一個非常重要的環(huán)節(jié)，同時也是公務(wù)員福利保障機制的核心，這種不足破壞了國家公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定性及其工作的積極性，關(guān)系到公共管理的公正性和效率，乃至影響到公眾與政府關(guān)系。本文將通過對比中外公務(wù)員薪酬制度，探究國內(nèi)公務(wù)員薪酬制度現(xiàn)狀，并結(jié)合我國實際提出相應(yīng)的改革建議。

【關(guān)鍵詞】公務(wù)員；薪酬制度；改革

2014年3月5日， 國務(wù)院總理李克強在2014年政府工作報告中指出，將改革機關(guān)事業(yè)單位工資制度。按照國務(wù)院部署，自2013年伊始，人社部等多個職能部門就已經(jīng)著手推進新一輪公務(wù)員薪酬改革，其中受益最多的將是占公務(wù)員隊伍比例最大的基層公務(wù)員階層。隨著近年來公務(wù)員制度改革的呼聲水漲船高，實施新一輪公務(wù)員薪酬制度改革的現(xiàn)實和長遠意義不言而喻。

一、中外公務(wù)員薪酬制度對比

1.薪酬確定方式與法律依據(jù)對比

發(fā)達國家公務(wù)員制度普遍重視公務(wù)員薪酬制度的法制化建設(shè)，擁有一套與公務(wù)員制度相適應(yīng)的完整的法律體系，以便于規(guī)范公務(wù)員工資標(biāo)準(zhǔn)、增長原則。按照市場規(guī)則，各國一方面依據(jù)企業(yè)同階層的員工工資來調(diào)整公務(wù)員的薪酬。另一方面參照國民經(jīng)濟現(xiàn)狀、物價指數(shù)等因素來及時調(diào)整公務(wù)員的工資水平。而我國公務(wù)員薪酬制度建設(shè)采用的是高度集權(quán)的模式，受行政能力的限制，仍然保留了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的痕跡。雖然以《公務(wù)員法》為依據(jù)，但是對于建立公務(wù)員薪酬制度的規(guī)定原則性不夠清晰，且沒有明確的薪酬決定機構(gòu)和確定形式，可操作性和系統(tǒng)性薄弱。由于我國缺乏一套完整地公務(wù)員工資法，導(dǎo)致公務(wù)員薪酬制度仍處于相對滯后的階段，在調(diào)整、設(shè)計、津貼的增補上都缺乏法律依據(jù)，導(dǎo)致常常出現(xiàn)公務(wù)員工資只增不減的情況，另一方面卻隨意發(fā)放公務(wù)員津補貼，公務(wù)員的薪酬調(diào)整缺少合理合法的程序。

2.薪酬結(jié)構(gòu)與制度類型對比

公務(wù)員薪酬普遍由基本工資、津貼和獎金構(gòu)成，其中基本工資占據(jù)主體地位。國外公務(wù)員薪酬制度通常會對不同的公務(wù)員設(shè)計不同的薪酬制度類型，以保持不同級別、類型合理工資差距，體現(xiàn)了根據(jù)工作的方式、性質(zhì)不同，承擔(dān)的責(zé)任也不相同的原則，而其中津貼在其全部收入中所占的比例也相對合理，僅在約20%-30%之間，而且大都實行嚴(yán)格的績效獎金，使個人薪酬與能力與貢獻掛鉤，以促進工資分配的公平性。而我國目前推行的職級工資制，以職務(wù)劃分薪酬等級的，只有升職時才會大幅度加薪，這實際上忽略了在公共管理部門中不同行業(yè)復(fù)雜的專業(yè)性特點，工資確定只依據(jù)職務(wù)職級高低，體現(xiàn)了濃重的“官本位”思想，直接導(dǎo)致了公務(wù)員群體的效率低下。而我國各地區(qū)、各部門自行設(shè)立的各種津貼也一直缺乏明確、規(guī)范的統(tǒng)一管理，常常利用津貼管理上的漏洞為轄區(qū)內(nèi)公務(wù)員彌補名義上收入的不足，進而導(dǎo)致不同地區(qū)以及同一地區(qū)的不同部門之間的薪酬水平出現(xiàn)落差，形成了如今公務(wù)員獎金、津貼反而超過基本工資占據(jù)薪酬制度主體的不合理局面。由人力資源和社會保障部勞動工資研究所發(fā)布的2011年《中國薪酬發(fā)展報告》顯示，部分省市的公務(wù)員津貼占據(jù)其收入的70%-80%，省與省之間差距在3-4倍之間。而在績效獎金方面，我國公務(wù)員法明確規(guī)定了考核與獎懲掛鉤，但在實際操作中卻矛盾重重，獎罰制度有失公平。

二、公務(wù)員薪酬制度現(xiàn)狀

1.公務(wù)員薪酬制度的發(fā)展歷程

從建國初到現(xiàn)在我國共經(jīng)歷了四次大的公務(wù)員薪酬改革。

1956年，我國推行職務(wù)等級工資制度，即將工資按各種職務(wù)由高到低分為30個等級，國家主席與工人相差近16倍。這種高度統(tǒng)一的管理模式在建國初期發(fā)揮其應(yīng)有的作用，但是隨著時間的發(fā)展，這種薪酬制度出現(xiàn)了勞酬脫節(jié)、職級不符、功能單一等問題，導(dǎo)致政府工作效率低下。

1985年，我國決定實行結(jié)構(gòu)工資制度，把工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、工齡工資、獎金，并在此基礎(chǔ)上加了副食補貼及行政費節(jié)支獎。結(jié)構(gòu)工資制度較過去功能單一的職務(wù)等級工資制，突出了崗位在工資中的作用，體現(xiàn)了多勞多得的分配原則，實現(xiàn)了與事業(yè)單位工資制度的分離，在很長一段時間內(nèi)效果顯著。

1993年，為適合社會形勢發(fā)展的需要，我國實施了職級工資制度，把公務(wù)員工資分為基礎(chǔ)工資、職務(wù)工資、級別工資和工齡工資，逐步建立起工資增長機制。這次改革，工資增長幅度較大，逐步明確了公務(wù)員工資和國民經(jīng)濟發(fā)展的橫向關(guān)系，是相對較為人性化的一次調(diào)整。

2006年，我國政府為簡化工資結(jié)構(gòu)，把工資結(jié)構(gòu)分為基本工資，職務(wù)工資和級別工資。這樣一來不僅可以通過調(diào)整職務(wù)，還可以通過累計五年考核合格晉升級別工資等級的途徑來增加工資，在保證工資標(biāo)準(zhǔn)的同時也適當(dāng)拉大了不同職務(wù)、級別之間工資差距，使我國逐步形成了正常的薪酬增長機制和科學(xué)的工資水平?jīng)Q定機制。

2.公務(wù)員薪酬水平的演變

從1985年以來，國家曾對機關(guān)和事業(yè)單位工資制度進行過大大小小共計8次調(diào)整，各階層公務(wù)員的工資差距10.2倍改善到如今的6.6倍。據(jù)調(diào)查，1986年公務(wù)員人均收入僅為1，300元，但是到2003年已提升到平均15，736元，增長了近11倍，每年遞增約15.8%，現(xiàn)在公務(wù)員一個月的收入比當(dāng)年一年的收入還多，使公務(wù)員收入水平與私人企業(yè)員工逐漸拉開了差距。然而在此以后我國卻再未對公務(wù)員統(tǒng)一調(diào)整過工資，導(dǎo)致如今公務(wù)員平均收入偏低。在美國、日本、法國等發(fā)達國家及澳門、香港地區(qū)，公務(wù)員收入普遍高于當(dāng)?shù)仄骄杖?。在?次工資調(diào)整后，我國公務(wù)員平均薪酬水平為15487元，在眾多行業(yè)的員工平均工資中僅處于中下水平。隨著城鎮(zhèn)員工收入逐年提高，公務(wù)員工資水平相對更低，而基層公務(wù)員工資水平無法滿足日常生活需要。

3.地區(qū)性具體措施

近年來部分省市對公務(wù)員薪酬制度進行了一些針對管理方式、激勵力度、工資水平、工資結(jié)構(gòu)等方面的改革和探索，為推動公務(wù)員薪酬制度實施和發(fā)展起到了促進作用。

上海市就率先實行了陽光帳戶政策，其實施方案分為三大步，第一步是集中收付，總量調(diào)控，逐步縮小差距；第二步是將公務(wù)員收入分配標(biāo)準(zhǔn)化，財政上實施統(tǒng)收統(tǒng)支；第三步是建立以市規(guī)法為基礎(chǔ)的機關(guān)收入分配機制。這一系列方案縮小了工資外收入差距，并逐步使各級公務(wù)員的收入公開化。

北京市悄然推行“3581”工程，以工作津貼和績效獎金取代各單位自定的補貼，其中工作津貼按職務(wù)拉開差距，同一職務(wù)內(nèi)則按任職時間和工齡拉開差距，充分考慮到公務(wù)員的實際貢獻和工作經(jīng)驗，并將績效獎金與對公務(wù)員的考勤掛鉤，緩解了工資分配失控、激勵機制不夠健全等問題。

浙江省則主要采用由財政部門管理的途徑對各單位自定的補貼進行明確，由省財政廳規(guī)定各單位允許發(fā)放的預(yù)算外福利的額度，超過額度則按照累進遞增繳納調(diào)節(jié)賬款，年終時將根據(jù)繳納賬款的具體情況適當(dāng)調(diào)整獎金的發(fā)放，這樣一來便較適當(dāng)?shù)钠胶饬烁鞑块T之間的收入水平。

三、公務(wù)員薪酬制度改革建議

1.調(diào)整工資結(jié)構(gòu)

調(diào)整的重點是要把占公務(wù)員工資收入中比重過高的津貼降低，同時提高基本工資的占比。按照國際普遍的做法，津貼在其薪酬中的合理比例一般為20%～30%。在公務(wù)員津貼發(fā)放中，一方面要考慮公務(wù)員的資歷，同一職務(wù)公務(wù)員應(yīng)當(dāng)按照其任職年限來確定，使同職務(wù)不同任職年限的公務(wù)員在津貼上拉開合理的差距，另一方面要統(tǒng)一公務(wù)員津貼中的生活補貼，根據(jù)各地物價指數(shù)和實際生活成本合理設(shè)定不同職務(wù)公務(wù)員的生活補貼均為同一標(biāo)準(zhǔn)，以體現(xiàn)公平性的原則。同時，在全國范圍內(nèi)出臺相關(guān)的附加津貼制度，使公務(wù)員的每項收入都有據(jù)可查，并逐步提高艱苦邊遠地區(qū)的公務(wù)員津貼，使津貼發(fā)放不失人性化。

2.擴展晉升空間

級別工資理應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)相同職務(wù)的公務(wù)員在工齡、能力等方面的差別，改變?nèi)缃衤殑?wù)直接決定級別，級別則直接決定工資的局面，使公務(wù)員還能通過提高級別的途徑來改善待遇。但是應(yīng)當(dāng)注意的是，政府績效成果的滯后性可能會限制這種以績效結(jié)果為導(dǎo)向的薪酬制度模式實際的應(yīng)用前景，扁平化的組織結(jié)構(gòu)易使職業(yè)上升通道變窄，故應(yīng)結(jié)合實際取其之長。

3.建立調(diào)查比較機制

《公務(wù)員法》中明確表示，公務(wù)員工資水平應(yīng)當(dāng)以私人企業(yè)作為參照進行持續(xù)地調(diào)整，并使其與國有企業(yè)基本持平。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)薪酬水平在勞動力市場和產(chǎn)品市場的雙重競爭性作用下，能夠形成一個市場均衡價格。因此，薪酬水平的決定應(yīng)該和市場結(jié)合，參照同行業(yè)的工資水平、自身購買力和外部經(jīng)濟環(huán)境的變化來制定，這樣才能合理的確定公務(wù)員薪酬水平。如果公務(wù)員薪酬水平低于社會薪酬水平，則能夠有充分理由來提高公務(wù)員薪酬水平，不必?fù)?dān)心引起社會爭議；而當(dāng)公務(wù)員薪酬水平高于社會薪酬水平，則適當(dāng)降低公務(wù)員薪酬水平，也有利于緩解民眾的不滿情緒，而公務(wù)員薪酬的重大調(diào)整應(yīng)該每五年根據(jù)實際經(jīng)濟情況進行討論，提交人民代表大會通過。

4.實施配套改革

從理論角度看，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有組織內(nèi)外部環(huán)境，兼顧大目標(biāo)和小調(diào)整，穩(wěn)中求變，將薪酬改革融入到整個公務(wù)員體制的改革，甚至是社會收入分配的改革中去。在實踐過程中，應(yīng)當(dāng)貫徹執(zhí)行，兼顧原則性和靈活性，把薪酬制度改革建立在社保、醫(yī)保、住房等多項改革之上，將薪酬與我國實行的醫(yī)保、社?！安④墶?，規(guī)范購房便利，規(guī)范低價、集資購房等亂象。此外，公務(wù)員薪酬制度改革也需要結(jié)合干部人事制度改革，將公務(wù)員分為政務(wù)官和事務(wù)官兩種角色，前者統(tǒng)籌決策、進行全局性把握；后者則主要從事具體的工作，重點考核其行政效率。在特殊福利削減的基礎(chǔ)上，其薪酬可以市場作為參照進行透明公開地上漲。

在24字方針的基礎(chǔ)上，一方面，當(dāng)前我國公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)各種津貼、補貼和獎金較多，而作為主要收入的基本工資過低，其比例至少應(yīng)該占到總薪酬的70%以上。同時，還應(yīng)該將類似“三公費用”的消費和支出劃入個人薪酬，嚴(yán)格控制隱形的費用，實現(xiàn)公務(wù)員薪酬結(jié)構(gòu)的透明化，變隱性分配為顯性分配，規(guī)范公務(wù)員福利發(fā)放制度，同時公開的財政支出，讓“提低”建立在“限高”的基礎(chǔ)上。另一方面，要公務(wù)員養(yǎng)老制度與社會養(yǎng)老制度相統(tǒng)一，讓公務(wù)員參與到社會保障中去，消除公務(wù)員養(yǎng)老包辦的歷史傳統(tǒng)，建立社會公平公正的基礎(chǔ)。

四、結(jié)論

我國公務(wù)員薪酬制度改革仍然任重而道遠，必須與其他配套政策同步進行。在借鑒、吸收國外相關(guān)成熟經(jīng)驗、理論的基礎(chǔ)上，探索出一套具有中國特色的公務(wù)員薪酬制度。同時，制度的改革往往不是一蹴而就的，要想實現(xiàn)規(guī)范化、法制化，就必須在實踐中探索，以確定符合我國國情的改革方案。

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作者簡介：

張方舟（1993—），男，漢族，江蘇南通人，南京審計學(xué)院在校本科生，會計學(xué)；任正華（1994—），女，漢族，江蘇南京人，南京審計學(xué)院在校本科生，審計學(xué)；祖廣振（1992—），男，漢族，江蘇宿遷人，南京審計學(xué)院在校本科生，審計學(xué)。

本文作者為2014年省級大學(xué)生實踐創(chuàng)新項目《中國基層公務(wù)員生活現(xiàn)狀與薪酬水平調(diào)查研究》的項目主持人，該項目由南京審計學(xué)院資助。其他成員為：袁書晴、宦成。