構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入體制

王賢德

摘 要：新世紀(jì)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育把握新的發(fā)展契機(jī)，取得了豐碩的成果。但是在實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的過(guò)程中，仍然面臨著教育財(cái)政體制的困擾。在新公共產(chǎn)品理論和公共選擇理論的指導(dǎo)下，迫切需要構(gòu)建促進(jìn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育財(cái)政體制，要做到進(jìn)一步明確各級(jí)政府的財(cái)政分擔(dān)；建立返鄉(xiāng)獎(jiǎng)勵(lì)、扶助機(jī)制；建立評(píng)審、監(jiān)督機(jī)制；構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財(cái)政體制

中圖分類號(hào)：F812 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）04-0104-02

《說(shuō)文解字》中，“均”解釋為“平”，“衡”解釋為“衡量”或“準(zhǔn)則”，均衡即為平衡?！掇o?！分邪选熬狻苯忉尀槊艿臅簳r(shí)的相對(duì)的統(tǒng)一或協(xié)調(diào)。平衡是相對(duì)的，它與不平衡相反相成，相互轉(zhuǎn)化。當(dāng)前我們關(guān)注的“義務(wù)教育均衡發(fā)展”，具體指我國(guó)不同地區(qū)之間，同一地區(qū)不同學(xué)校之間、同一學(xué)校不同群體之間的教育均衡發(fā)展問(wèn)題[1]。最基本的要求是社會(huì)在正常的教育群體之間平等地分配教育資源和份額，到達(dá)教育需求與教育供給的相對(duì)均衡，并最終落實(shí)在人們對(duì)教育資源的支配和使用上[2]。義務(wù)教育投入均衡是義務(wù)教育均衡的重要內(nèi)容，是指國(guó)家及地方政府在義務(wù)教育資源投入方面實(shí)現(xiàn)的區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、校際之間以及群體之間的相對(duì)均衡?，F(xiàn)實(shí)背景下我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育面臨著嚴(yán)峻的投入不均衡形勢(shì)。

一、農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入問(wèn)題

現(xiàn)階段“以縣為主”的教育財(cái)政體制下，我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政存在著諸多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入不足

根據(jù)《中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)，2010年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入為14 670億元，據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值是397 983億元，相比之下，2010年我國(guó)國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP的總量?jī)H有3.69%，比國(guó)家4%的預(yù)定目標(biāo)少了0.31個(gè)百分點(diǎn)，2010年農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入僅占GDP的1.3%。直到2013年才實(shí)現(xiàn)國(guó)家財(cái)政性教育支出占GDP比重4%的目標(biāo)，但這與發(fā)達(dá)國(guó)家及一些發(fā)展中國(guó)家相比都差距甚遠(yuǎn)。

（二）地域間教育經(jīng)費(fèi)投入不合理

政府對(duì)于義務(wù)教育的財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入，在城、鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間都顯示出了不合理。2008年，我國(guó)東、中、西部初中生均事業(yè)費(fèi)與全國(guó)初中生均事業(yè)費(fèi)的比值分別為1.85、0.89與0.97，初中生均基建經(jīng)費(fèi)與全國(guó)初中生均基建費(fèi)的比值分別是3.49、0.45與3.86。相比之下，我國(guó)中、西部地區(qū)，特別是中部地區(qū)的教育投入顯得尤為薄弱。

（三）三級(jí)教育間經(jīng)費(fèi)投入不合理

從生均教育經(jīng)費(fèi)的角度來(lái)看，2004年，預(yù)算內(nèi)初中生均經(jīng)費(fèi)與大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)之比為1：4.3，預(yù)算內(nèi)小學(xué)生均經(jīng)費(fèi)與大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)之比為1：4.8[3]。以江西省為例，以小學(xué)的生均經(jīng)費(fèi)為基準(zhǔn)，2003～2005年，普通大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)大約是農(nóng)村小學(xué)生的11倍、12倍和7倍；以農(nóng)村初中的生均經(jīng)費(fèi)為基準(zhǔn)，普通大學(xué)生均經(jīng)費(fèi)大約是農(nóng)村初中生的10倍、9倍和6倍[4]。

二、構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入體制的理論訴求

（一）新公共產(chǎn)品理論對(duì)教育的訴求

1.新公共產(chǎn)品理論下迫切需求農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展

公共產(chǎn)品尤其是純公共產(chǎn)品相對(duì)于私人產(chǎn)品而言，具有非排他性和消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性雙重特性。排他性是指只有對(duì)商品支付價(jià)格的人才能夠使用該商品；競(jìng)爭(zhēng)性指如果某人已經(jīng)使用了某個(gè)商品，則其他人就不能再同時(shí)使用該商品[5]。教育是非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性不完全的產(chǎn)品，被稱為混合產(chǎn)品或準(zhǔn)公共產(chǎn)品。具有外溢性的特征。

2.新公共產(chǎn)品理論下需要重構(gòu)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入體制

“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下，農(nóng)村義務(wù)教育投入的主體為縣市級(jí)政府。教育投入的最終目的是優(yōu)秀人力資本的輸出，經(jīng)濟(jì)的外部誘因及受教育者對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追逐，受過(guò)較高教育的農(nóng)村人力資本大都并沒(méi)有回鄉(xiāng)工作，而選擇城市，因而農(nóng)村地區(qū)教育人力資本外流的現(xiàn)象普遍存在，教育的外溢性，在農(nóng)村地區(qū)則表現(xiàn)為利益的外流。地方而言，高額的義務(wù)教育投入，換取的有可能只是高素質(zhì)人才的普遍外流，從一定程度上體現(xiàn)了投資與回報(bào)間的不相對(duì)稱，必然會(huì)挫傷地方發(fā)展農(nóng)村義務(wù)教育的積極性，就需要更高層政府的控制和調(diào)節(jié)，因此，這種形式下迫切需要進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)村義務(wù)教育的投資格局，建構(gòu)促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入體制。

（二）公共選擇理論對(duì)教育的訴求

1.農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展是公共選擇的取向

公共選擇關(guān)注的是那些與政府行為有關(guān)的集體選擇問(wèn)題。公共選擇理論體制下提出集體選擇的多種方式，包括多數(shù)規(guī)則、加權(quán)規(guī)則及否決規(guī)則。通過(guò)否決規(guī)則篩選后留下來(lái)的集體選擇方案將是帕累托最優(yōu)的。

農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政政策，關(guān)系集體的利益，各種決策的制定應(yīng)該遵循公共選擇理論，適用最優(yōu)規(guī)則。優(yōu)化義務(wù)教育資源配置原本是政府官員運(yùn)用公共權(quán)力為社會(huì)提供公共服務(wù)的基本職責(zé)。然而，現(xiàn)實(shí)中義務(wù)教育財(cái)政政策的制定，往往從決策者自身利益為出發(fā)，以見(jiàn)效快、顯政績(jī)?yōu)楹饬繕?biāo)準(zhǔn)。“在義務(wù)教育資源配置過(guò)程中，政府官員往往將公共權(quán)力做非公共利用，以謀求個(gè)人利益?！薄霸诹x務(wù)教育資源配置過(guò)程中，‘扶持政策往往向縣城重點(diǎn)學(xué)校傾斜，最終產(chǎn)生‘錦上添花而非雪中送炭的怪象。”[6]因此，政府的義務(wù)教育財(cái)政決策中，為了追求義務(wù)教育整體發(fā)展這一最終目的，農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展才是政府決策中符合公共選擇的取向。

2.公共選擇理論下需要重構(gòu)農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政投入體制

我國(guó)是一個(gè)多貧困縣的國(guó)家，對(duì)于貧困縣而言，已有的財(cái)力很難支撐義務(wù)教育的優(yōu)質(zhì)發(fā)展，因此，區(qū)域間的義務(wù)教育存在著嚴(yán)重的均衡問(wèn)題。從公共選擇理論這一角度考慮，“以縣為主”教育政策的執(zhí)行顯然不符合加權(quán)規(guī)則。“以縣為主”這一決策的主要利益攸關(guān)方是縣級(jí)政府，關(guān)鍵要看縣級(jí)政府的意見(jiàn)，很多縣級(jí)部門(mén)都是硬著頭皮來(lái)辦義務(wù)教育，存在很多困難，正因?yàn)檫@樣區(qū)域間義務(wù)教育財(cái)政不均衡現(xiàn)象顯著。另外，“以縣為主”義務(wù)教育財(cái)政體制也不符合否決規(guī)則，一些教育研究者就“以縣為主”的現(xiàn)實(shí)弊病，提出不同意見(jiàn)，范先佐曾提出要構(gòu)建“以省為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制，事實(shí)上，“以縣為主”的教育財(cái)政決策并未為農(nóng)村義務(wù)教育的均衡發(fā)展帶來(lái)帕累托最優(yōu)。因此，公共選擇理論下，要求重新審視“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制，以構(gòu)建有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展的教育財(cái)政新體制。

三、構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政體制的政策建議

（一）建立返鄉(xiāng)獎(jiǎng)勵(lì)、扶助機(jī)制

農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展，必須更加關(guān)注其產(chǎn)出。投入和產(chǎn)出的相對(duì)應(yīng)，才能激發(fā)投入的活力，保持投入的源源不斷。當(dāng)下情境較大的困難在于農(nóng)村義務(wù)教育正外部性的外流，規(guī)避這些外流現(xiàn)象，還要從教育的投入著手，農(nóng)村義務(wù)教育人才外流的主要原因是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益的追求，因此，提供經(jīng)濟(jì)上的支持可以從一定程度上遏制人才外流的現(xiàn)象。要將教育的投入延伸到工作補(bǔ)貼上，即設(shè)立地方專項(xiàng)基金，用于對(duì)返鄉(xiāng)工作人才的專項(xiàng)補(bǔ)貼。資金的來(lái)源從地方教育資金中定額提取一小部分，再由地方財(cái)政中撥付一部分，這一部分資金由地方教育部門(mén)統(tǒng)籌安排，由財(cái)務(wù)處負(fù)責(zé)建立賬戶，建立財(cái)務(wù)公開(kāi)，形成該項(xiàng)資金的公共監(jiān)督體制。

（二）建立評(píng)審、監(jiān)督機(jī)制

構(gòu)建農(nóng)村義務(wù)教育均衡發(fā)展的財(cái)政體制，還需要遵照公共選擇理論。財(cái)政體制制定的過(guò)程中，政府官員要避免自身利益或小群體利益高于公共利益的傾向，避免重在追求見(jiàn)效快、效益高的部分學(xué)校的發(fā)展，忽視普通學(xué)校，甚至是克扣挪用普通學(xué)校的發(fā)展資金。眼下必須建構(gòu)既發(fā)揮重點(diǎn)學(xué)校的“領(lǐng)頭羊”作用，還能激發(fā)普通學(xué)校發(fā)展活力的財(cái)政體制。首先，建構(gòu)一整套完善的教育財(cái)政評(píng)審機(jī)制，使決策最大可能地照顧到各學(xué)校和學(xué)生的利益。其次，建構(gòu)嚴(yán)密的監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督機(jī)制包括自我監(jiān)督和公眾監(jiān)督兩方面。自我監(jiān)督屬?zèng)Q策層次內(nèi)部的監(jiān)督，以避免決策中的腐敗現(xiàn)象，保證義務(wù)教育財(cái)政體制決策過(guò)程中能真正做到代表廣大群眾的利益。公眾監(jiān)督是指形成義務(wù)教育財(cái)政體制的社會(huì)監(jiān)督，教育財(cái)政公開(kāi)化的基礎(chǔ)上成立專門(mén)的信訪部門(mén)，接受全社會(huì)對(duì)義務(wù)教育財(cái)政體制的制定及執(zhí)行的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建轉(zhuǎn)移支付機(jī)制

保證農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)投入，還需要建立“地市級(jí)財(cái)政收支缺口”為標(biāo)準(zhǔn)，多種模式并存的轉(zhuǎn)移支付制度。具體思路是：第一，以全國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)最低保障線為依據(jù)，以地級(jí)市為基本單位，按照因素法測(cè)算本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)支出和標(biāo)準(zhǔn)收入，通過(guò)計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型的客觀測(cè)算，確定地級(jí)市農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政收支缺口[7]；第二，中央和省級(jí)政府共同承擔(dān)起轉(zhuǎn)移支付的重任，根據(jù)地市級(jí)農(nóng)村義務(wù)教育的財(cái)政收支缺口，以及其所在省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，由中央和省級(jí)政府按比例承擔(dān)轉(zhuǎn)移支付的額度。第三，針對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育中存在的各種財(cái)政收支缺口，中央和省級(jí)政府設(shè)立各種形式的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付基金，如圖書(shū)設(shè)備添置資金、學(xué)校危房改造資金和人才引進(jìn)資金等，建立以一般轉(zhuǎn)移支付為主多種轉(zhuǎn)移支付模式并存的轉(zhuǎn)移支付制度。

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