農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中善治的實(shí)現(xiàn)

【摘 要】本文探尋內(nèi)生于中國(guó)土地流轉(zhuǎn)政策的治道之變。當(dāng)前，農(nóng)民尚未對(duì)土地流轉(zhuǎn)形成穩(wěn)定的收益預(yù)期，導(dǎo)致他們對(duì)土地流轉(zhuǎn)多有顧慮。在類似經(jīng)濟(jì)人的地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)改制的主導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)尋租博弈在很多方面走向善治的對(duì)立面，與中國(guó)在推行土地流轉(zhuǎn)政策中未能改變治理模式是分不開(kāi)的。因此，中國(guó)應(yīng)該采取提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益水平和相關(guān)措施來(lái)在推行土地流轉(zhuǎn)政策中建立適宜的治理模式。

【關(guān)鍵詞】善治；土地流轉(zhuǎn)；治理模式

一、前言

近年來(lái)，中國(guó)耕地向建設(shè)用地轉(zhuǎn)變引發(fā)一場(chǎng)空前的淘金熱。盡管中國(guó)初步建立經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)，拍賣和掛牌制度，但是這沒(méi)有避免地方政府和開(kāi)發(fā)商從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中抽租，以致征地糾紛成為首要農(nóng)村信訪和行政訴訟案件。根據(jù)國(guó)家審計(jì)署發(fā)布的2010年第六號(hào)公告，40個(gè)地市州和56個(gè)縣區(qū)市中有11個(gè)市以招商引資之類的名目減免土地出讓金近20億元，有3個(gè)市以基準(zhǔn)地價(jià)30%的價(jià)格轉(zhuǎn)讓近萬(wàn)畝土地，有3個(gè)市提高一千余畝土地容積率和未征近11億元土地出讓金。農(nóng)村土地成為中國(guó)基層腐敗的一片沃土由此可見(jiàn)一斑。

地方政府和開(kāi)發(fā)商試圖在土地流轉(zhuǎn)中謀取暴利，反映中國(guó)現(xiàn)行土地制度對(duì)于其受益者存在大量可尋之租。國(guó)土資源部先后在11號(hào)令和21號(hào)令中將經(jīng)營(yíng)性用地轉(zhuǎn)讓的主要方式限定為招標(biāo)，拍賣和掛牌。不過(guò)，各地在征地中依然主要以協(xié)議的形式讓渡土地使用權(quán)，與協(xié)議可以充當(dāng)?shù)胤秸烷_(kāi)發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)中暗箱操作的工具是分不開(kāi)的。地方政府和開(kāi)發(fā)商分別希望從土地流轉(zhuǎn)中獲得預(yù)算外收入和低地價(jià)，促使它們訂立具有明顯不完備性的協(xié)議。即使中國(guó)早在1997年修訂的刑法中增設(shè)關(guān)于破壞耕地罪，非法批地罪和非法轉(zhuǎn)讓土地罪的司法解釋，這未能阻止中國(guó)現(xiàn)行土地制度受益者為獨(dú)占土地收益而鋌而走險(xiǎn)。

在中國(guó)將土地流轉(zhuǎn)提上議事日程后，公共經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于中國(guó)土地尋租研究重點(diǎn)有待從對(duì)土地尋租揭丑走向探尋亟需的治道之變。目前，許多學(xué)者運(yùn)用公共選擇理論分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的尋租表現(xiàn)，成因和解決措施。周其仁（2004）和劉平（2008）迪將土地尋租當(dāng)作一種制度性腐敗，進(jìn)而提出實(shí)施農(nóng)村土地私有化改革的主張。張換兆（2008）和倪英（2006）在未區(qū)分國(guó)有土地和集體土地的情況下計(jì)算中國(guó)土地尋租金額。亦有一些學(xué)者就農(nóng)村土地私有化改革對(duì)于解決土地尋租的功效展開(kāi)討論，進(jìn)而形成土地私有化改革漸進(jìn)派，激進(jìn)派和維持派等派別。不過(guò)，將土地尋租與基層治理相聯(lián)系的研究依然不多見(jiàn)，與基層選舉研究取得突破性進(jìn)展形成鮮明對(duì)比。

本文認(rèn)為研究推行土地流轉(zhuǎn)政策必需的治道之變對(duì)于中國(guó)加快廉政建設(shè)具有重要意義。隨著廉政建設(shè)成為一項(xiàng)中國(guó)基層制度創(chuàng)新熱點(diǎn)，土地流轉(zhuǎn)將成為中國(guó)發(fā)展治理理論一個(gè)重要試驗(yàn)場(chǎng)。相應(yīng)地，中國(guó)治理土地尋租的一個(gè)重要方向?qū)⑹窃谕恋亓鬓D(zhuǎn)中建成有限政府。只是在中國(guó)土地市場(chǎng)依然存在雙邊壟斷的情況下，中國(guó)近年來(lái)出現(xiàn)的以嘉興模式為代表的農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式并非沒(méi)有土地尋租空間。倘若將土地尋租研究局限于分析土地流轉(zhuǎn)相關(guān)改制必要性和可行性，成本和收益，那么中國(guó)在土地流轉(zhuǎn)上增強(qiáng)政府信用將依然無(wú)從談起。

二、農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的有限理性決策

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)借助家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制解放農(nóng)村生產(chǎn)力，從而為農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)市場(chǎng)發(fā)展奠定基礎(chǔ)。然而，農(nóng)民在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下尚未像不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家預(yù)期的那樣成為活躍的土地市場(chǎng)主體，使行政手段依然在農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓中發(fā)揮主要作用。在農(nóng)地加快向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)化的同時(shí)，農(nóng)民依然缺乏流轉(zhuǎn)土地的意愿，反映他們遠(yuǎn)未像土地革命中那樣對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)形成理性預(yù)期。

經(jīng)濟(jì)學(xué)界和社會(huì)學(xué)界關(guān)于農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)決策影響因素的探討并不少見(jiàn)。不少學(xué)者運(yùn)用產(chǎn)權(quán)理論解釋農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地涉及的法律問(wèn)題：他們強(qiáng)調(diào)農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)缺乏排他性妨礙農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)，以及改革戶籍制度有助于鼓勵(lì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)。亦有一些學(xué)者看到非農(nóng)就業(yè)率，家庭最高教育水平，單位面積農(nóng)業(yè)純收益等經(jīng)濟(jì)因素對(duì)農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)具有重要影響。此外，一些學(xué)者認(rèn)為國(guó)家保持土地承包關(guān)系長(zhǎng)久不變會(huì)帶來(lái)越來(lái)越多的無(wú)地農(nóng)民，因而構(gòu)成農(nóng)村土地分配起點(diǎn)不公。遺憾的是，這些研究大多由于假設(shè)農(nóng)民屬于具有完全理性的個(gè)體，而無(wú)法說(shuō)明農(nóng)民在進(jìn)入非農(nóng)部門后依然以兼業(yè)代替流轉(zhuǎn)土地的動(dòng)因。

在工具理性與價(jià)值理性雙重指導(dǎo)下，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的利益計(jì)算具有高度不確定性，正如他們年復(fù)一年地在城市與鄉(xiāng)村之間遷徙。根據(jù)前景理論，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)決策可以被分為兩個(gè)階段：農(nóng)民在編輯階段利用某個(gè)中性參照點(diǎn)將土地流轉(zhuǎn)結(jié)果分為收益和損失；他們?cè)谠u(píng)價(jià)階段以價(jià)值函數(shù)v（x）和決策權(quán)重函數(shù)w（y）乘積為標(biāo)準(zhǔn)在參與和放棄土地流轉(zhuǎn)之間抉擇。價(jià)值函數(shù)單調(diào)性與農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)偏好息息相關(guān)，而決策權(quán)重函數(shù)是概率的遞增函數(shù)。設(shè)pi和qi分別為農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)和放棄土地流轉(zhuǎn)所得出現(xiàn)各種情況的概率，d為預(yù)期收益相對(duì)于中性參照點(diǎn)的偏離值，則可知農(nóng)民不再以兼業(yè)代替流轉(zhuǎn)土地必須滿足以下條件。

∑v（pi）w（d）< ∑v（qi）w（d）

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策中會(huì)以當(dāng)前財(cái)富水平為中性參照點(diǎn)衡量參與和放棄土地流轉(zhuǎn)的得失。在農(nóng)業(yè)比較收益相對(duì)于非農(nóng)部門走低的當(dāng)代，流入非農(nóng)部門的農(nóng)民不再將土地當(dāng)做財(cái)富之母，而只將其作為失業(yè)保險(xiǎn)。農(nóng)村青壯年在勞動(dòng)能力上優(yōu)于老人，婦女和其他弱者，從而不會(huì)像后者那樣在淪為勞動(dòng)力市場(chǎng)的棄兒后成為留守群體。加上農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率提高降低單位產(chǎn)出必須的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者數(shù)量和質(zhì)量，農(nóng)村老人，婦女和其他弱者可以將在自家土地上勞作作為其就業(yè)方式。為了降低務(wù)農(nóng)的機(jī)會(huì)成本，農(nóng)戶會(huì)允許青壯年進(jìn)城務(wù)工來(lái)獲得逐年增長(zhǎng)的非農(nóng)收入；它們?cè)试S其他成員在保有土地上勞作的目的是防范非農(nóng)收入減少。

農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)決策中亦會(huì)形成關(guān)于收入若干可能情況的主觀概率。一般地，農(nóng)民會(huì)高估這些可能情況中小概率事件出現(xiàn)的概率，而低估其他事件出現(xiàn)的概率。農(nóng)戶以兼業(yè)的方式取得的收入可以不低于某一水平，促使他們對(duì)兼業(yè)收益的權(quán)重賦值接近1。相反，農(nóng)戶在轉(zhuǎn)讓土地后只能取得非農(nóng)收入，且其中相當(dāng)部分會(huì)被城鄉(xiāng)生活成本差額沖銷，導(dǎo)致他們對(duì)轉(zhuǎn)讓土地收益的權(quán)重賦值接近0。對(duì)于具有閑置土地的農(nóng)戶，他們出于方便收回土地的考慮，大多會(huì)將土地交由熟人耕作，而不是將其投向市場(chǎng)來(lái)獲得風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)中微小的部分。

三、作為善治反面的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

農(nóng)民在流轉(zhuǎn)土地上形成的適應(yīng)性預(yù)期并非土地流轉(zhuǎn)有利可圖，決定土地流轉(zhuǎn)政策過(guò)程總體上屬于強(qiáng)制性制度變遷。宅基地?fù)Q房，兩分兩換和地票交易無(wú)不是地方政府利用中央政府設(shè)定的建設(shè)用地指標(biāo)設(shè)計(jì)的加快土地流轉(zhuǎn)的新政。由于土地在流轉(zhuǎn)后可以占用國(guó)家發(fā)給各地的建設(shè)用地指標(biāo)，所以地方政府很難不設(shè)法要求農(nóng)戶參加土地流轉(zhuǎn)。地方政府會(huì)將上級(jí)指令變成一些迫使農(nóng)戶以低價(jià)交出土地的土政策，和一無(wú)所有的自由人被迫向資本家出賣勞動(dòng)力相比有過(guò)之而無(wú)不及。利益相關(guān)者會(huì)土地流轉(zhuǎn)中進(jìn)行尋租博弈是不難相見(jiàn)的。

1.中央政府與地方政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

中央政府和地方政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈不可避免地在實(shí)行趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中的有所表現(xiàn)。如果說(shuō)中央政府的土地流轉(zhuǎn)效用函數(shù)是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，那么地方政府的土地流轉(zhuǎn)效用函數(shù)是最大限度地獲得本轄區(qū)預(yù)算內(nèi)外收入。無(wú)論將農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建筑用地后用于興建大學(xué)城和住宅區(qū)，還是將這些土地用于建設(shè)工業(yè)園地，地方政府都會(huì)借此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)?yè)Q來(lái)官員升遷。地方政府可以利用對(duì)本地土地市場(chǎng)的信息優(yōu)勢(shì)選擇性執(zhí)行中央政府關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)章，如購(gòu)買其他地區(qū)征地指標(biāo)和將本應(yīng)由國(guó)務(wù)院審批的征地方案在交給縣級(jí)人大常委會(huì)審批。這使中央政府保護(hù)耕地，增加農(nóng)民收入和其他目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

不僅如此，各級(jí)政府之間的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈會(huì)表現(xiàn)為地方政府就實(shí)行趕超型經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略展開(kāi)角逐。作為具有征地權(quán)的省政府，市政府和縣政府和不具備征地權(quán)的鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)府會(huì)就建成超級(jí)經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行明爭(zhēng)暗斗?！墩鞯剞k法》賦予市政府在配置農(nóng)村土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶土地經(jīng)營(yíng)權(quán)上的主體地位，使市政府壟斷土地市場(chǎng)成為可能。在固定任期制下，市政府及其下屬政府在提升區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力上具有巨大的共同利益。它們對(duì)土地市場(chǎng)的規(guī)制往往是將集體土地當(dāng)作招商引資一大工具。不顧《征地條例》對(duì)國(guó)有土地交易有限例外情況的規(guī)定，地方政府以未批先建，以租代征的方式從農(nóng)地出租和入股中攫取豐厚租金。

2.地方政府與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

毫無(wú)疑問(wèn)，地方政府和農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中分別處于強(qiáng)勢(shì)地位和弱勢(shì)地位。不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期扮演總體性社會(huì)代理人角色的地方政府，改革開(kāi)放后地方政府在掀起三輪圈地高潮中成為名副其實(shí)的企業(yè)家政府?？释麖耐恋亟灰字蝎@得快錢的地方政府以經(jīng)營(yíng)城市之名，行征地?cái)控?cái)之實(shí)，由此催生土地財(cái)政。作為級(jí)差地租的合法擁有者，地方政府可以獲得幾百倍于農(nóng)地價(jià)格的土地買賣差價(jià)。潛在失地農(nóng)民只有在征地補(bǔ)償不少于務(wù)農(nóng)收入時(shí)，才會(huì)參與土地流轉(zhuǎn)。在征地公告發(fā)布前后，農(nóng)民會(huì)進(jìn)行房屋裝修和補(bǔ)種苗木來(lái)增加征地補(bǔ)償。一旦失地農(nóng)民獲得的補(bǔ)償不足以維持其正常生活，他們很難不選擇聚眾鬧事。

考慮到中國(guó)土地市場(chǎng)法規(guī)多有漏洞，地方政府和失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中尋租博弈很難說(shuō)不會(huì)出現(xiàn)多重均衡。設(shè)地方政府在土地流轉(zhuǎn)中以p的概率獲得尋租收益Bg，并付出成本Cg，則地方政府土地尋租期望收益E（B）=pBg-Cg。設(shè)n個(gè)失地農(nóng)民以q的概率獲得高額補(bǔ)償Ph和以1-q的概率每人獲得低額補(bǔ)償Pl，并付出成本Cp，則失地農(nóng)民土地索賠期望收益E（P）=qnPh+n（1-q）Pl-Cp。對(duì)失地農(nóng)民土地索賠期望收益函數(shù)求一階導(dǎo)數(shù)，可以發(fā)現(xiàn)這種索賠具有正外部性。地方政府在土地流轉(zhuǎn)中成功尋租恰好是失地農(nóng)民索取賠償?shù)氖?，使p+q=1成立，即地方政府和失地農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的尋租博弈存在兩個(gè)納什均衡。

3.村委會(huì)與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

村委會(huì)一向在農(nóng)民和地方政府之間溝通中起到橋梁作用，構(gòu)成農(nóng)民和村委會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中展開(kāi)尋租博弈的根據(jù)?！洞逦瘯?huì)組織法》將村委會(huì)定義為村民自治組織不等于應(yīng)然村委會(huì)和實(shí)然村委會(huì)是無(wú)差別的。村委會(huì)不僅是地方政府一個(gè)派出機(jī)構(gòu)，而且充當(dāng)集體地權(quán)行使者和農(nóng)村社區(qū)管理者，注定村委會(huì)在履行職責(zé)中出現(xiàn)角色失敗。倘若村委會(huì)在協(xié)助地方政府流轉(zhuǎn)土地后提升當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)績(jī)效，那么它可以從土地增值中獲得一杯羹。倘若失地農(nóng)民對(duì)村委會(huì)協(xié)助地方政府流轉(zhuǎn)土地提出異議，那么它在地方政治合法性危機(jī)中將首當(dāng)其沖。這樣，身為基層雙重代理人的村委會(huì)兼顧維護(hù)官員和農(nóng)民的土地權(quán)益無(wú)疑是天方夜譚。

村委會(huì)在與農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中不會(huì)只與村民進(jìn)行討價(jià)還價(jià)。村委會(huì)作為農(nóng)民代表會(huì)與地方政府和開(kāi)發(fā)商就征地面積，賠償標(biāo)準(zhǔn)和就業(yè)安置地進(jìn)行協(xié)商。農(nóng)民在得知自己土地將流入市場(chǎng)后，未嘗不會(huì)以現(xiàn)金或?qū)嵨锏男问綄?duì)村委會(huì)行賄來(lái)爭(zhēng)取高額補(bǔ)償。農(nóng)民無(wú)法預(yù)見(jiàn)村委會(huì)與地方政府和開(kāi)發(fā)商土地流轉(zhuǎn)協(xié)商結(jié)果，為村委會(huì)與前者土地流轉(zhuǎn)博弈中見(jiàn)風(fēng)使舵埋下隱患。村委會(huì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償事項(xiàng)會(huì)利用其關(guān)系網(wǎng)在土地流轉(zhuǎn)協(xié)商中為村民據(jù)理力爭(zhēng)，卻因農(nóng)民傾向于在這種協(xié)商中搭便車，而會(huì)一起與地方政府和開(kāi)發(fā)商隱瞞土地收益的留成情況。因此，農(nóng)民獲得獲得土地收益比例低于其他土地市場(chǎng)主體是不難理解的。

4.農(nóng)民與中央政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈

農(nóng)民和中央政府進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)尋租博弈不以它們之間存在直接利害關(guān)系為前提。地方政府及其小集團(tuán)侵犯失地農(nóng)民權(quán)利為建設(shè)和諧社會(huì)增添阻力，要求中央政府對(duì)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行處分。在信訪制度下，處理土地流轉(zhuǎn)糾紛的慣例是由隸屬于地方政府的仲裁機(jī)構(gòu)對(duì)失地農(nóng)民和地方政府和開(kāi)發(fā)商之間的爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)停。加上上訪量是地方官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)指標(biāo)之一，地方政府不可能不阻撓失地農(nóng)民檢舉其土地流轉(zhuǎn)罪狀。這非但不能提高征地信訪的立案率，反而會(huì)帶來(lái)大量重復(fù)征地信訪。急于消除土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中的話語(yǔ)缺失，失地農(nóng)民恐怕只能采取圍堵地方政府辦公樓，破壞施工現(xiàn)場(chǎng)和其他非制度化措施向中央政府申訴。

地方政府在失地農(nóng)民向中央政府申訴中作梗，為農(nóng)民和中央政府的土地流轉(zhuǎn)尋租博弈帶來(lái)變數(shù)。在失地農(nóng)民日漸將群體事件當(dāng)作救命稻草的同時(shí)，地方政府以失地農(nóng)民中的積極分子犯有擾亂治安罪為由將其拘留，并派出說(shuō)客說(shuō)服中央政府不對(duì)違法征地調(diào)查。中央政府在查處強(qiáng)行征地的地方政府的收益包括罰沒(méi)收入和由政府公信力提高減少的社會(huì)成本。只要這種收益大于查處強(qiáng)行征地的成本，中央政府就會(huì)選擇查處強(qiáng)行征地的地方政府。不過(guò)，失地農(nóng)民具有高昂的上訪成本，難免使其坐等中央政府追究有關(guān)人員的法律責(zé)任。

四、土地流轉(zhuǎn)政策推行中未變的治道

中國(guó)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策尚未在實(shí)現(xiàn)基層善治中發(fā)揮應(yīng)有的作用，使審視土地制度變遷的路徑依賴具有迫切性。土地流轉(zhuǎn)尋租博弈分析告訴我們土地流轉(zhuǎn)實(shí)踐無(wú)法在一夜間消除土地市場(chǎng)規(guī)制失靈。由土地流轉(zhuǎn)政策支持聯(lián)盟掌握相關(guān)政策議程設(shè)置的主動(dòng)權(quán)，從而可以再度掀起圈地旋風(fēng)。這種社會(huì)設(shè)置變化的滯后性印證奧爾森將分利集團(tuán)比作闖入瓷器店強(qiáng)盜的說(shuō)法。地方政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)政策議程表面上源于土地市場(chǎng)發(fā)展緩慢，實(shí)則反映主要為以地方政府為首的利益集團(tuán)占有的地租構(gòu)成土地流轉(zhuǎn)政策支持聯(lián)盟強(qiáng)大的選擇性激勵(lì)。

1.土地制度對(duì)公權(quán)力約束不足

從新中國(guó)建立以來(lái)頒布的關(guān)于土地管理的法規(guī)來(lái)看，中國(guó)土地制度對(duì)政府行使征地權(quán)約束的有待強(qiáng)化。中國(guó)法律對(duì)被征用集體土地上附著物的補(bǔ)償無(wú)不是作價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)，中國(guó)法律對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)的規(guī)定從建國(guó)初期土地年產(chǎn)值的3-5倍變成土地三年平均產(chǎn)值的6-10倍，且其中每人安置補(bǔ)助費(fèi)相對(duì)于土地年產(chǎn)值的倍數(shù)從0增加至最高為15倍。此外，省政府和縣政府審批的征用耕地面積上限分別從建國(guó)初期的333.33和66.67平方公頃降至如今不足6.67和0.20平方公頃，而國(guó)務(wù)院審批的征用耕地面積沒(méi)有上限。即便如此，各級(jí)政府將征用土地投向任何產(chǎn)業(yè)都可以打著維護(hù)公共利益的旗號(hào)對(duì)農(nóng)戶伸出掠奪之手。

2.國(guó)家-社會(huì)關(guān)系類型尚未改變

中國(guó)土地制度對(duì)政府行使征地權(quán)約束不足說(shuō)明中國(guó)國(guó)家-社會(huì)關(guān)系依然為強(qiáng)政府-弱社會(huì)型。在兩千多年的封建時(shí)代，中國(guó)未曾像資本主義國(guó)家那樣承認(rèn)任何勢(shì)力不得侵犯私人財(cái)產(chǎn)。新中國(guó)成立后，中國(guó)將土地制度納入社會(huì)主義公有制，使不少人深信土地流轉(zhuǎn)只是集體土地向國(guó)有土地的轉(zhuǎn)化。同時(shí)，中國(guó)土地制度創(chuàng)新的規(guī)模經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)在土地制度創(chuàng)新需要巨大初始投資和逐漸減少的追加投資。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)土地制度和社會(huì)保障制度隨城鄉(xiāng)非一體化發(fā)展而形成高度的協(xié)調(diào)性，何況地方政府在被國(guó)有，民營(yíng)和三資企業(yè)俘獲后會(huì)給予后者廉價(jià)土地和其他政策優(yōu)惠。在這種情況下，中國(guó)土地制度變遷必然具有鎖定效應(yīng)。

3.行政主導(dǎo)的發(fā)展模式得到保留

不應(yīng)忽視的是，中國(guó)土地制度在與行政制度相互作用中維持各地以地生財(cái)?shù)陌l(fā)展模式。中國(guó)在啟動(dòng)經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化改革后在中央政府和基層政府之間形成五級(jí)委托-代理鏈。在這條代理鏈中，每級(jí)政權(quán)均配備形形色色的掌門人：他們就像唐斯筆下的官僚那樣具有媚上欺下的作風(fēng)，以致中央政府很難查清地方政府在土地流轉(zhuǎn)中獲得的灰色收入和造成的環(huán)境成本。既然地方官員升遷取決于上級(jí)政府對(duì)其政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)，那么很難想象地方政府在土地流轉(zhuǎn)上會(huì)首先考慮讓失地農(nóng)民安居樂(lè)業(yè)。縱使地方政府在土地流轉(zhuǎn)中能勉強(qiáng)通過(guò)將農(nóng)民被上樓，加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，確保地方政府不在土地流轉(zhuǎn)各環(huán)節(jié)上與農(nóng)民爭(zhēng)利依然困難重重。

由此觀之，中國(guó)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策在建設(shè)基層良治社會(huì)中失效并非偶然。中國(guó)土地制度，行政制度乃至整個(gè)社會(huì)制度組成土地流轉(zhuǎn)尋租博弈的制度舞臺(tái)。孟德斯鳩認(rèn)為一切當(dāng)權(quán)者都傾向于濫用權(quán)力，直到權(quán)力遇到界限為止。面對(duì)中央政府對(duì)土地市場(chǎng)日益趨緊的社會(huì)性規(guī)制，不乏地方政府在挖坑理論的指導(dǎo)下開(kāi)始以填湖造地的方式作為利用征用土地獲得抵押貸款的輔助生財(cái)之道，如西安市政府和武漢市政府分別推出挖湖和治湖方案。在中國(guó)完成憲政建設(shè)之前，農(nóng)民和地方政府及其小集團(tuán)在土地流轉(zhuǎn)中平起平坐依然是一種奢望。

五、土地流轉(zhuǎn)政策推行中應(yīng)變的治道

認(rèn)清中國(guó)現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策尚不具有對(duì)土地市場(chǎng)資源配置實(shí)現(xiàn)帕累托改進(jìn)的實(shí)情不是說(shuō)土地流轉(zhuǎn)政策在消除基層弊政上永遠(yuǎn)是無(wú)能為力的。推行土地流轉(zhuǎn)政策只有建立在農(nóng)民和地方政府均能獲得可觀租金的基礎(chǔ)之上，才會(huì)激勵(lì)農(nóng)民取代地方政府成為今后中國(guó)土地制度變遷的初級(jí)行動(dòng)者?，F(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)民和地方政府在分別猶如土地流轉(zhuǎn)尋租博弈中的小豬和大豬：它們相互脅迫對(duì)方踩踏食槽踏板的結(jié)果是雙雙餓死。只有當(dāng)?shù)胤秸馗挥诿竦孬@取土地收益時(shí)，土地流轉(zhuǎn)尋租博弈從囚徒困境博弈變成智豬博弈才不會(huì)是遙不可及的。

1.提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益水平

增加農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)收益是實(shí)現(xiàn)農(nóng)民從被動(dòng)向主動(dòng)參與土地流轉(zhuǎn)的必由之路。在鄉(xiāng)村社會(huì)從溫飽社會(huì)向小康社會(huì)轉(zhuǎn)型中，國(guó)家對(duì)失地農(nóng)民的土地附著物補(bǔ)償，土地補(bǔ)償和安置補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)均應(yīng)該提高。提高土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的意義不僅包括增加農(nóng)民收入，而且包括內(nèi)部化保護(hù)耕地的正外部性，如涵養(yǎng)水源和防風(fēng)固沙。中國(guó)不妨將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)分為土地原用途價(jià)格，社會(huì)保障費(fèi)和環(huán)境治理費(fèi)，從而合理地將土地具有的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能折算為一定貨幣價(jià)值。中國(guó)亦應(yīng)該將土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償費(fèi)設(shè)為一種專項(xiàng)基金來(lái)確保其像其他國(guó)有資產(chǎn)那樣保值增值。這既能防止地方官員將相關(guān)經(jīng)費(fèi)中飽私囊，也能讓農(nóng)民分得入股紅利。

2.強(qiáng)化關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的社會(huì)監(jiān)督

建立社會(huì)各界對(duì)土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督機(jī)制有助于限制地方政府在土地市場(chǎng)上的機(jī)會(huì)主義行為。僅僅將征地權(quán)上繳不足以確保地方政府在獲得中央政府的征地許可后與開(kāi)發(fā)商聯(lián)合投機(jī)倒把，導(dǎo)致人民主權(quán)原則在土地流轉(zhuǎn)上無(wú)法得到貫徹。中國(guó)應(yīng)該在土地市場(chǎng)規(guī)制上實(shí)施行政首長(zhǎng)責(zé)任制，以便上級(jí)政府檢查下級(jí)政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策的制定和執(zhí)行。對(duì)于強(qiáng)迫農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)甚至從中獲得非法所得的個(gè)人和組織，它們?cè)诒蝗罕娕e報(bào)后應(yīng)當(dāng)被移交公安局，法院和檢察院審查。工商局，稅務(wù)局和農(nóng)業(yè)局應(yīng)當(dāng)配合司法機(jī)關(guān)從違法土地流轉(zhuǎn)立案到結(jié)案的調(diào)查。同時(shí)，中國(guó)應(yīng)該就土地流轉(zhuǎn)完善聽(tīng)證制度，以便群眾參與相關(guān)政策辯論。

3.增強(qiáng)農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的談判力

加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)對(duì)于保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的話語(yǔ)權(quán)是不可缺少的。因?yàn)榧w作為農(nóng)地所有者是中國(guó)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期運(yùn)動(dòng)式治理的一個(gè)產(chǎn)物，所以中國(guó)財(cái)產(chǎn)法律中數(shù)次提到的集體從來(lái)不是一個(gè)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆▽W(xué)術(shù)語(yǔ)：集體作為一種行政相對(duì)人在土地流轉(zhuǎn)中的知情權(quán)和救濟(jì)權(quán)都不是明確的。地方政府逐步從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域退出將使土地市場(chǎng)規(guī)制范圍被限定在公益性征地。相應(yīng)地，農(nóng)民將越來(lái)越多地與開(kāi)發(fā)商直接訂立土地買賣合同。將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建成像工會(huì)那樣的團(tuán)體可以提高農(nóng)民與開(kāi)發(fā)商在土地流轉(zhuǎn)上的議價(jià)能力。通過(guò)提高集體經(jīng)濟(jì)組織的凝聚力，中國(guó)可以改變農(nóng)民作為地權(quán)主體在土地流轉(zhuǎn)中虛置的局面。

4.理順各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)關(guān)系

重新安排各級(jí)政府財(cái)權(quán)和事權(quán)是地方政府在土地流轉(zhuǎn)中向農(nóng)民伸出扶持之手的應(yīng)有之義。賦予地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)匹配性不只需要中央政府借助財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度為地方政府填補(bǔ)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和其他事項(xiàng)資金缺口。中國(guó)應(yīng)該將由地方政府開(kāi)征的各項(xiàng)土地交易稅費(fèi)合并為國(guó)家稅務(wù)局征收，由土地財(cái)產(chǎn)稅由土地交易稅，保有稅和占用稅組成的土地財(cái)產(chǎn)稅。這些稅由中央政府返還地方政府作為其轉(zhuǎn)移性支出。在獲得充足的發(fā)展資金后，地方政府有望在土地流轉(zhuǎn)上從投資型政府變成服務(wù)型政府，特別是致力于建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障制度。

六、結(jié)語(yǔ)

發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)政策在提升基層治理水平中的作用不是否認(rèn)地方政府在實(shí)現(xiàn)土地制度創(chuàng)新中的能動(dòng)性，而是避免地方政府在這項(xiàng)改制中越俎代庖。畢竟，行政權(quán)過(guò)度膨脹是地方政府在土地流轉(zhuǎn)中以權(quán)謀私的根源。正義論首創(chuàng)者羅爾斯認(rèn)為法律的首要價(jià)值莫過(guò)于正義。土地流轉(zhuǎn)規(guī)章只有具備實(shí)體正義和程序正義，才會(huì)讓農(nóng)民自愿出讓土地。廣大農(nóng)民在千百年耕作中形成的土地情結(jié)在短期內(nèi)消除是不切實(shí)際的。地方政府同時(shí)在土地流轉(zhuǎn)中扮演裁判和運(yùn)動(dòng)員的角色與土地流轉(zhuǎn)政策目標(biāo)——工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村是不相容的。

參考文獻(xiàn)：

[1]歐勝彬，陳利根，王權(quán)典.地方政府的土地尋租：一個(gè)理論分析框架[J].學(xué)術(shù)論壇，2013，36（3）：126-129

[2]李名峰.我國(guó)農(nóng)用地征用的尋租問(wèn)題研究.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)[J]. 2010，49（2）：60-65

[3]王首元，孔淑紅.新行為經(jīng)濟(jì)學(xué)理論：對(duì)期望效用理論和前景理論的一個(gè)延伸.西安交通大學(xué)學(xué)報(bào)[J]，2012，32（4）：17-24

[4]焦衛(wèi)平，江輝，路婕，徐丹.關(guān)于中國(guó)征地法律沖突引起的問(wèn)題及其對(duì)策思考[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2007，23（11）：440-443

[5]王培剛.當(dāng)前農(nóng)地征用中的利益主體博弈分析.農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題[J]. 2007，（10）：34-40

[6]李放，黃俊輝.理性選擇制度主義視角下被征地農(nóng)民與地方政府的結(jié)構(gòu)博弈分析[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，12（2）：137-142

[7]吳靖燁.我國(guó)農(nóng)用地征用中尋租現(xiàn)象的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.時(shí)代金融[J].2013，（6）：184-185

[8]柯曉兵，何高潮.我國(guó)土地征收制度的博弈路徑選擇分析.資源與產(chǎn)業(yè)[J]，2006，8（4）：46-50

[9]劉怡雯，鐘靜，洪曉燕.農(nóng)地流轉(zhuǎn)與尋租行為[J].經(jīng)濟(jì)視角，2013，（33）：64-68

[10]劉艷.規(guī)制俘獲理論下的地權(quán)尋租行為法治 [J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2013，（7）：72-78

[11]譚術(shù)魁，徐姍.征地沖突中利益相關(guān)者的博弈分析.中國(guó)土地科學(xué)[J].2009，23（11）：27-31

[12]林森，趙藝.地方政府土地財(cái)政亂象治理探析[J]. 財(cái)經(jīng)問(wèn)題研究，2013（5）：91-97

[13]吳麗梅.征地制度改革的路徑選擇：囚徒困境到智豬博弈[J].國(guó)土資源情報(bào)，2011（10）：50-53

作者簡(jiǎn)介：

賈征宇，男，德克薩斯大學(xué)奧斯汀分校，政府學(xué)專業(yè)碩士，研究方向?yàn)檎谓?jīng)濟(jì)學(xué)。