當前影響學校教代會制度施行的四大要素

陳旭光

摘要：教代會制度是學校民主政治建設的重要途徑，是現代學校制度建設的重要形式，是全心全意依靠教職工辦學的重要保證。然而，在實踐層面，學校教代會制度建設狀況還沒有達到規(guī)范化、法制化和科學化的要求，究其原因，價值、職權、程序和保障，是影響教代會制度施行的四個最關鍵的因素。

關鍵詞：學校教代會制度；價值；職權；程序；保障

中圖分類號：G47 文獻標志碼：A 文章編號：1673-9094（2014）03-0017-05

為依法保障教職工參與學校民主管理和監(jiān)督，完善現代學校制度，促進學校依法治校，教育部于2011年底頒布了教育部第32號令《學校教職工代表大會規(guī)定》，并于2012年1月1日正式實施。第32號令施行一年多以來，有效地指導和推動了各級各類學校教代會規(guī)范化、法制化和科學化的進程，促進了學校的民主政治建設。然而，在實踐層面，學校之間教代會制度建設狀況還很不平衡，究其原因，價值、職權、程序和保障，是影響教代會制度施行的四個最關鍵的因素。

一、價值引領是學校教代會制度施行的思想基礎

教職工代表大會制度自1980年試點、1985年全面推行以來，已經走過33年的歷程，隨著社會主義民主政治建設不斷深入，教代會制度建設也不斷得到發(fā)展和完善。教代會制度的價值不斷彰顯，然而，還沒有在全體教育工作者思想深處達成共識。在少數學校，一些領導沒有把實施教代會制度看成是學校民主管理的基本形式，僅僅把它看成是一種進行行政管理的補充，愿用則用，以個人意志為轉移，習慣于個人說了算，其管理理念和模式還停留在與小生產相聯系的落后的管理層面上。在少數學校，一些工會干部沒有把工會作為召開教職工代表大會的工作機構，沒有把實施教代會制度作為工會組織的最重要的工作主動地抓，開不開教代會、何時開教代會、怎么開教代會都缺少主動謀劃的意識。在少數學校，一些教職工對教代會認同度不夠，對教代會有多種誤讀，或者認為教代會沒有實質性權利，或者認為教代會是校長手中的工具。在少數地區(qū)，一些教育行政部門的同志還沒有從完善現代學校制度、推進學校的民主政治建設的高度加強學校教代會制度建設。因此，在全系統(tǒng)形成關于教代會的價值認同是加強教代會制度建設的重要的思想基礎。厘清價值，才能形成建設教代會制度的共識。

價值之一：加強教代會制度建設是加強學校民主政治建設的重要途徑。發(fā)展社會主義民主政治是全面建設小康社會的重要目標。社會主義民主政治的本質和核心是人民當家做主。人民當家做主的最基本特征是公民參與，公民的政治參與則是推動民主政治發(fā)展的基礎性因素。在各級各類學校，教代會制度則是公民參與的最基本的途徑。為此，要切實加強教代會制度建設，通過教代會這一基本途徑，營造參與型政治文化氛圍，提高廣大教職工民主參與意識，引導教職工參與學校各種事務，推進學校民主政治建設。

價值之二：加強教代會制度建設是學校實行民主管理的基本形式。上個世紀30年代以來，隨著科學管理理論影響逐漸消退，美國教育家當中醞釀產生了民主管理的新思想，其倡導者為約翰·杜威。他認為：“民主不僅是一種政府的形式，它也是一種聯合方式，是一種共同交流經驗的方式?！边@種形式在現代教育管理和學校管理顯得尤為重要。因為學校管理有其自身的規(guī)律，學校區(qū)別于物質生產部門的最大的不同是管理對象的不同。學校管理的對象是人，而以人為核心的學校管理，必須立足于全心全意依靠教職工辦學的方針，必須從廣大教職工的意愿出發(fā)，符合廣大教職工的根本利益，滿足廣大教職工的根本需求，從而，充分調動和激發(fā)廣大教職工的主動性、積極性和創(chuàng)造性，充分贏得廣大教職工的支持，充分發(fā)揮廣大教師的潛能，進而才能充分確立廣大教職工在學校的主人翁地位，充分發(fā)揮教職工主力軍作用。無數事實說明，一所充滿生機與活力的學校必定是體現人文情懷、實行民主管理的學校。而建立健全教代會制度就是依靠教職工辦學，教職工依法參與學校民主決策、民主管理基本形式。

價值之三：加強教代會制度建設是加強現代學校制度建設的本質要求?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》指出，要“適應中國國情和時代要求，建設依法辦學、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與的現代學校制度”?，F代學校制度在外部表現為處理學校、政府、社會的規(guī)范，在內部表現為校長負責制及其法人治理結構和運行機制。上個世紀80年代，我國就提出中小學實行校長負責制，1985年5月《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“中等及中等以下各類學校實行校長負責制，校長要全面貫徹國家的教育方針和政策，依靠教職工辦好學校?！钡搅?995年，《教育法》頒布，《教育法》中第三十條進一步提出：“學校的教學及其他行政管理，由校長負責?！睆拇?，在法律上確立了校長負責制的領導體制。三十余年來，校長負責制依法落實了校長職權，建立和健全了學校議事規(guī)則與決策程序，解決了長期以來人浮于事、職責不清、賞罰不明、效率低下的狀況，從而提高了學校行政工作的效能。然而，現行校長負責制在實施過程中暴露出各種深層次的問題，尤其是因為校長自身素質的差異，校長的責、權、利的界定和劃分不明；校長負責制缺乏具體的、具有可操作性的監(jiān)督機制和評價機制。完善校長負責制需要通過建立健全現代學校制度來進行。通過現代學校制度的構建，在學校決策的過程中，既發(fā)揮校長的主導作用，同時也充分發(fā)揮黨組織的保證作用和教代會的民主管理與監(jiān)督作用。因此，健全教代會制度是校長負責制在民主化的軌道上健康運行的保障。

價值之四：加強教代會制度建設是推動黨風廉政建設的客觀需要。當前，社會上腐敗現象和不正之風對學校也產生了一些不良影響，學校的一些領導干部出現腐敗問題也逐步凸顯。學校的官本位傾向日益嚴重，在一些學校的基建工程中，伸手分羹；在學校招生工作中，暗箱操作；在人事安排與職稱評聘中，自行其是；在學校學術研究與教育教學中，權力尋租；在學校資金運作與財務管理中，缺乏監(jiān)督；導致了學校領導權力失控，腐敗滋生。學校本是社會主義精神文明的堅強陣地，是培養(yǎng)人、塑造人的場所，是對社會放射正能量的影響源。然而，學校的行政權力一旦失去監(jiān)督，必然發(fā)生異化。因此，實施教代會制度，開展有效的民主監(jiān)督，對于學校反腐倡廉工作尤其具有重要意義。教代會通過開展民主評議干部、民主評議校務，對學校領導干部和學校管理工作進行民主評議、民主監(jiān)督，促進學校領導干部自重、自省、自警、自勵，促進學校領導干部模范地遵紀守法，自覺抵制腐朽思想的侵蝕，做艱苦奮斗、廉潔奉公的表率，從而使學校成為風清氣正的校園。

價值之五：加強教代會制度建設是依法維護教職工合法權益的重要保證。加強制度建設和機制建設是維權工作走向規(guī)范化、制度化，取得持久實效的重要保證。進一步深化教代會制度，有效保障廣大教職工知情權、表達權、監(jiān)督權的落實；通過召開教代會，對涉及學校改革發(fā)展的重大舉措，涉及人、財、物、基本建設等權力運行的重點領域，涉及教職工及學生切身利益的重大事項等校務進行公開，是廣大教職工更加了解學校，認同學校，進而通過教代會積極反映和解決教職工最關心、最直接、最現實的利益問題，凝聚人心，匯集力量。從而切實維護和發(fā)展好廣大教職工的合法權益和具體利益，在構建和諧、幸福校園中，最大限度地調動廣大教職工的積極性、主動性和創(chuàng)造性，促進教育事業(yè)的健康持續(xù)協(xié)調發(fā)展。

通過價值引領，形成學校領導和廣大教職工對教代會制度的共識，為教代會制度的建立和完善打下思想基礎。

二、職權明晰是學校教代會制度施行的法制基礎

學校教代會制度實施的關鍵是職權法定化。根據我國法律和法規(guī)的規(guī)定，學校教代會以參政議政為主要職能，是被依法授權的，具有法定的形式、廣泛的代表性和適用性、職權的多樣性和開放性、完整的組織制度和工作制度，是參與學校決策、管理和監(jiān)督的具有權威性的權力機構。我國的《憲法》《工會法》《教育法》《高等教育法》《教師法》《高等學校教職工代表大會暫行條例》和《學校教職工代表大會規(guī)定》對教代會制度都做出了有關規(guī)定。尤其是《中華人民共和國教育法》第三十條明確規(guī)定：“學校及其他教育機構應當按照國家有關規(guī)定，通過以教師為主體的教職工代表大會等組織形式，保障教職工參與民主管理和監(jiān)督?！币虼耍瑥姆山嵌瓤?，以教職工為主體的教代會制度，是一種依照國家法律法規(guī)規(guī)定的教職工參與民主管理的制度。

但在很長一段時間內，法律條款缺少配套的實施細則，尤其是沒有能夠突出事業(yè)單位勞動特點、勞動關系特征、知識分子特性、民主管理特質和教職工的特殊需求。在精神層面，難以滿足教職工對民主管理的強烈愿望，在操作層面，難以滿足教職工對民主管理的強烈需求。2011年12月8日，經中華全國總工會同意，教育部發(fā)布了第32號令《學校教職工代表大會規(guī)定》，定于2012年1月1日起施行?！秾W校教職工代表大會規(guī)定》在對教職工代表大會的地位、指導思想、領導體制、組織原則、職權、代表的產生及其權利義務以及組織規(guī)則、工作機構等作出了較為全面系統(tǒng)的規(guī)定的同時，第一次以授權的形式明確了教代會的八項職權。即：“聽取學校章程草案的制定和修訂情況報告，提出修改意見和建議；聽取學校發(fā)展規(guī)劃、教職工隊伍建設、教育教學改革、校園建設以及其他重大改革和重大問題解決方案的報告，提出意見和建議；聽取學校年度工作、財務工作、工會工作報告以及其他專項工作報告，提出意見和建議；討論通過學校提出的與教職工利益直接相關的福利、校內分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法；審議學校上一屆（次）教職工代表大會提案的辦理情況報告；按照有關工作規(guī)定和安排評議學校領導干部；通過多種方式對學校工作提出意見和建議，監(jiān)督學校章程、規(guī)章制度和決策的落實，提出整改意見和建議；討論法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定以及學校與學校工會商定的其他事項?！?/p>

教育部2011年第32號令的頒布，在法律層面解決了有法可依的問題，在推進學校民主政治建設進程中具有歷史性的重大意義。明晰的教代會職權是教代會制度建設的法律基礎。在操作層面上，要解決在學校管理中切實落實教代會職權的問題。落實教代會職權的實質是分權。因此，解決這一問題，必須處理好兩個關系。

一是處理好行政管理與民主管理的關系是開好教代會的基礎。學校行政管理與學校民主管理的目標是一致的，行政管理和民主管理是互相聯系、互相促進的統(tǒng)一體。在校長負責制的體制下，學校行政管理是學校管理的主要形式，校長依法行政，對學校工作全面負責；學校的民主管理是行政管理的基礎，在學校管理體系中具有不可替代的作用，不能將學校行政管理與學校民主管理對立起來。學校以教代會制度為基本形式的民主制度必須成為學校管理體制的有機組成部分，融入學校各項管理機制和環(huán)節(jié)中。通過教職工代表大會的建立和完善，促進決策機制的正常運行和決策的科學化。

二是處理好黨的領導與民主管理的關系是開好教代會的保證。黨的領導與民主管理之間存在天然的邏輯一致性，在本質上，是黨性和人民性的統(tǒng)一。因此，在各級各類學校，必須加強黨對學校民主管理工作的領導。發(fā)揮黨組織在學校民主管理中的政治核心作用，在現代學校制度建設中，在黨組織的領導下，引導教職工積極參與學校重大問題的決策，支持校長行使職權，發(fā)揮教代會在民主決策、民主管理、民主監(jiān)督中的積極作用。并通過建立和完善教代會制度，引導民主管理的政治方向，擴大民主管理在學校的影響力。學校黨組織要堅持以黨建帶工建，切實增強基層工會組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力，充分發(fā)揮基層工會組織密切聯系群眾的優(yōu)勢，充分發(fā)揮教育工會在學校民主管理和教育改革與發(fā)展中的作用，充分落實黨的全心全意依靠教職工辦學的指導思想。

三、程序規(guī)范是學校教代會制度施行的理性基礎

程序民主是實現實體民主的條件、途徑和保障。教代會的合法程序是教代會制度的重要組成部分，是教代會制度法制化、規(guī)范化的體現，也是教代會制度走向成熟的必然要求。堅持教代會的法定程序是教代會職權得以實現的基本條件、基本途徑和基本保障。教代會程序也就是人們常說的學校民主管理中的程序民主。實體民主與程序民主相互聯系、相互作用，不可分割。實體民主決定程序民主，只有民主國家才需要民主程序。反過來，程序民主保障實體民主，教代會的職權只有嚴格經過各個民主程序，才能真正實現廣大教職工的權利和意志。從教代會的時序上看，規(guī)范教代會主要是規(guī)范三個階段的程序。

第一，規(guī)范會前程序。凡事預則立，不預則廢。會前程序的完善是開好教代會的前提。根據教育部第32號令的要求，會前程序至少要關注五個方面。一是明確會議主體。教代會的籌委會由學校黨的基層組織領導，日常具體組織工作可授權工會牽頭，有關部門配合，換屆時的籌備工作由大會籌備工作委員會（或籌備組，下同）承擔，非換屆期間教職工代表大會的籌備工作在學校黨的基層組織領導下，由教代會常設機構承擔具體工作，同時，成立大會主席團，按民主集中制的原則，對大會實行集體領導。二是確定會議主題。教職工代表大會的議題，應當根據學校的中心工作、教職工的普遍要求，由學校工會提交學校行政研究決定，并提請教職工代表大會表決通過。三是選舉會議代表。按照法律規(guī)定享受政治權利、與學校簽訂聘任聘用合同、具有聘任聘用關系的教職工，均可當選為教職工代表；教職工代表應經民主選舉，按學?；鶎咏M織為選舉單位，依據分配代表名額無記名投票選舉，主要在教學、管理、科研、服務一線產生。教師占代表總數的60%以上；中層以上領導干部不得超過代表總數的20%，選舉應有三分之二以上教職工參加為有效，被選代表獲應到會人數的半數以上同意票才能當選。青年教師、女教師、少數民族、勞務派遣工代表應占一定比例；教職工代表實行任期制和替補制，任期3年或5年，可連選連任；當教職工代表缺額時，應當予以替補；四是征集處理會議提案。提案必須從單位實際出發(fā)，按本屆（次）代表大會征集提案的要求提出。提出的提案必須填寫提案表，明確提案人和附議人，經教代會提案工作委員會審閱后正式立案。教代會提案工作委員會對符合立案條件的提案都要立案登記，然后由提案工作委員會綜合分類，向行政匯報并轉有關職能部門認真落實。處理意見應通過會議或提案表等反饋形式向提案人及所在代表團予以答復，并及時返回教代會辦公室存檔備查，為提高提案質量，鼓勵代表積極參與提案征集工作，可設立優(yōu)秀提案獎勵制度。五是開好預備會。教職工代表大會預備會議，全體正式代表參加，由工會作教職工代表大會籌備工作報告，通過替補代表的決議草案，召開大會主席團會議，審議通過正式會議議程和議題。

第二，規(guī)范會議程序。規(guī)范的會議程序就是規(guī)范的會議運行機制和規(guī)范的決策機制。教代會規(guī)范的會議程序要注重四個方面。一是核實出席大會的教職工正式代表數，出席會議的正式代表超過正式代表總數的三分之二，會議才能召開。二是告知大會議程，使代表們明確需要做哪些事，行使哪些職權。三是在會議主席團執(zhí)行主席主持下聽取和綜合各代表團對各項議案的審議意見，對議案進行修改，草擬大會決議和決定，處理大會期間重要事項。四是會議代表充分討論、審議、通過各項議題，討論審議后由教代會作出決議或決定。為了保證教代會決議的準確性，必須堅持一個議題一個決議，對于重大決議必須實行票決制。

第三，規(guī)范會后程序。教代會的會議結束并不是教代會的職能結束。在會后，教代會要按程序完善四項后續(xù)工作。一是做好教職工代表大會檔案管理工作。教職工代表大會檔案資料按照文書檔案管理規(guī)范立卷歸檔，由學校檔案管理部門統(tǒng)一管理。二是教代會常設機構是決議執(zhí)行情況的檢查督促者。在教代會決議執(zhí)行過程中，如果情況發(fā)生變化，可以召開教代會臨時會議，討論修改原決議的有關條款，或做出新的決議。三是健全教代會代表的議事、督查和回訪制度，認真落實好閉會期間的各項民主管理工作；四是通過校情發(fā)布會、通報會、聽證會、質詢會、民主協(xié)商會、校長信箱、校長接待日、學校論壇、校內QQ群、微信朋友圈、校園網絡等途徑，開放教職工與領導思想交流的通道。

教代會程序化建設必須從學校的實際出發(fā)，實事求是，循序漸進，既立足于現實，又著眼于長遠，扎扎實實地從程序方面加強教代會制度，不斷推進學校民主管理的進程。

四、強化保障是學校教代會制度施行的運作基礎

要堅持“黨組織領導、行政支持、工會運作、教職工參與”的學校民主管理領導體制和工作機制，切實加強對學校民主管理工作的統(tǒng)籌和領導。必須從思想上、組織上、作風上和制度上形成更為有力的保障。

第一，加強思想保障。要加大教育部第32號令的學習宣傳力度，利用各種宣傳手段進行民主管理必要性和重要性的教育，開展民主管理的學習和討論，營造一種健康的民主管理氛圍，提高認識，達成共識，為教代會制度建設提供思想保證。

第二，加強組織保障。要充分發(fā)揮學校黨的基層組織、學校行政組織和學校工會組織的作用。學校黨組織要加強對教職工代表大會的領導，依據相關法律法規(guī)，保障教職工代表大會工作的開展；按照民主集中制的組織原則，開展教職工代表大會的工作；按照黨建帶工建的要求把教職工代表大會工作納入黨組織的重要議事日程。學校行政組織要從以法治教的高度推進教代會制度建設，保障教代會程序的依法履行，保證教代會職權的依法行使，保證教代會依照教代會制度運作。學校工會組織要發(fā)揮工會在學校民主管理中的組織者作用。學校工會組織是學校整個政治組織結構中的一部分，學校工會的性質和法律地位決定了它有權以教職工政治利益的代表者身份參與教育事業(yè)的管理，維護教職工的合法權益。學校工會組織作為學校民主管理的組織者和教代會的工作機構，要切實承擔起教職工代表大會工作機構的職責，認真做好教職工代表大會籌備、召開和閉會期間的各項工作。同時，在教代會制度建設的過程中，工會組織要發(fā)揮好自身組織優(yōu)勢，充分發(fā)揮其聯系職工群眾的橋梁紐帶作用。一方面要經常深入群眾，了解教職工的情緒、愿望和呼聲，及時向學校黨政反映，使學校制定的各項政策措施能較好地考慮絕大多數教職工的利益和意志；另一方面，在學校各項方針政策出臺后，工會要幫助教職工提高認識，努力使學校的方針政策成為教職工的自覺行動，為政策的實施奠定堅實的群眾基礎。

第三，加強制度保障。學校教代會必須通過制度建設，保障教職工參與學校民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，必須通過建立健全與制度相配套的切實可行的運作程序，來反映和表達教職工的意見和建議。制度嚴格，機制完善，程序規(guī)范，是提高民主管理水平的客觀要求，也是開好教代會的基礎和保證。只有建立一整套規(guī)范化、科學化、制度化的學校民主管理工作制度，才能使學校教代會建設有章可循，不流于形式，不會以個人意志為轉移。當前，就加強教代會建設而言，一是要認真貫徹落實教育部關于教代會制度建設的規(guī)定；二是在學校真正形成黨委、行政、工會三位一體的高效民主管理體制。三是建立和完善學校教代會的各項具體工作制度，對教代會各項具體工作的方法、內容、步驟進一步規(guī)范化、程序化。從而，促使教代會制度真正走上法制化的軌道。

總之，通過價值引領、明晰職權、規(guī)范程序、強化保障等措施，促使學校教代會制度逐步“按法律建制、按職權落實、按程序開會、按規(guī)則議事、按意愿表決”，使教代會制度在學校民主管理中不斷釋放出正能量，推動學校事業(yè)的改革與發(fā)展。

責任編輯：丁偉紅