我國(guó)油氣資源稅費(fèi)改革的思路

盛銳 李松森

[摘 要] 建立完善的石油天然氣資源稅費(fèi)制度對(duì)于合理利用石油天然氣資源具有重要的作用。我國(guó)目前低效地開采油氣資源的現(xiàn)實(shí)表明，現(xiàn)有稅費(fèi)制度存在許多不規(guī)范的問題，包括資源稅費(fèi)優(yōu)惠力度較弱且調(diào)節(jié)作用逐漸弱化、稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)發(fā)展要求、特別收益金設(shè)計(jì)不夠完善、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)不完善等。應(yīng)通過進(jìn)一步完善現(xiàn)行油氣資源稅、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款、石油特別收益金制度、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等手段進(jìn)行體制優(yōu)化。

[關(guān)鍵詞] 油氣資源稅；礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款；特別收益金；生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 08. 049

[中圖分類號(hào)] F812.42 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1673 - 0194（2014）08- 0081- 02

作為當(dāng)今社會(huì)重要的能源資源，油氣資源在我國(guó)乃至全世界范圍內(nèi)的各個(gè)領(lǐng)域都發(fā)揮著重要作用，其勘探、開采及供應(yīng)關(guān)系著國(guó)家的經(jīng)濟(jì)命脈。油氣資源稅費(fèi)不僅是影響油氣資源勘探、開采及供應(yīng)等的重要因素，而且是國(guó)家參與及調(diào)節(jié)油氣資源收入分配的重要方式。為達(dá)到與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展及建設(shè)節(jié)約型社會(huì)的要求相適應(yīng)，油氣資源稅費(fèi)制度經(jīng)歷了幾次改革，取得了一定成效。

1 我國(guó)現(xiàn)行主要油氣資源稅費(fèi)制度構(gòu)成

1.1 資源稅

自國(guó)務(wù)院1984年9月18日頒布《中華人民共和國(guó)資源稅條例（暫行）》后，經(jīng)歷了擴(kuò)圍、改變計(jì)征方式等一系列改革，現(xiàn)行征收依據(jù)為2011年11月1日開始執(zhí)行的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例》。此次資源稅改革首先從石油和天然氣領(lǐng)域進(jìn)行，將原有的從量計(jì)征改為從價(jià)計(jì)征，暫依油氣銷售額的5%進(jìn)行征收。在實(shí)際征收過程中，5%僅為資源稅征收的基準(zhǔn)線，剔除掉由財(cái)政部和國(guó)家稅務(wù)總局確定的綜合減征率，即為實(shí)際的征收率。

1.2 礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)

依據(jù)1997年7月3日對(duì)《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》（1994年2月27日發(fā)布）修改后的有關(guān)規(guī)定，“為了保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的財(cái)產(chǎn)權(quán)益”，凡是在我國(guó)境內(nèi)及所管轄海域開采礦產(chǎn)資源的，都應(yīng)當(dāng)繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，在實(shí)際征繳過程中由地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門會(huì)同財(cái)政部門共同完成，屬于中央與地方政府的共享收入，不同地區(qū)分享比例有所差別：中央與省、直轄市及中央與自治區(qū)按分別按收入的5∶5、4∶6進(jìn)行分成。且將其納入到預(yù)算當(dāng)中實(shí)行專項(xiàng)管理。在征收過程中，油氣資源按照其銷售收入1%的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率及開采回采率計(jì)算應(yīng)繳納的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)數(shù)額，主要應(yīng)用于礦產(chǎn)資源的勘查支出。

1.3 礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款

國(guó)家依據(jù)資源所有者的身份按照《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等規(guī)定，向取得探礦權(quán)及采礦權(quán)的企業(yè)收取的使用費(fèi)與價(jià)款，由礦業(yè)權(quán)等級(jí)管理部門負(fù)責(zé)征收，并統(tǒng)一納入到國(guó)家預(yù)算管理。使用費(fèi)主要包括探礦權(quán)使用費(fèi)和采礦權(quán)使用費(fèi)。探礦權(quán)使用費(fèi)依區(qū)塊面積按勘查年度收取，采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)面積按年計(jì)征。價(jià)款則是開采企業(yè)為取得國(guó)家已出資勘探并探明的礦產(chǎn)地的礦業(yè)權(quán)所支付的費(fèi)用。礦業(yè)權(quán)價(jià)款不僅體現(xiàn)了勘探者勞動(dòng)的投入及其剩余價(jià)值，同時(shí)也體現(xiàn)了其應(yīng)為礦產(chǎn)資源地絕對(duì)地租的組成部分。

1.4 石油特別收益金

為石油價(jià)格形成機(jī)制的改革步伐，同時(shí)規(guī)范石油特別收益金的征收管理，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)健康的發(fā)展，2006年3月26日，我國(guó)出臺(tái)了《石油特別收益金征收管理辦法》。規(guī)定中指出，石油特別收益金采用5級(jí)超額累進(jìn)稅率，以石油開采企業(yè)所售原油的月加權(quán)平均價(jià)格為依據(jù)，起征點(diǎn)為40美元/桶（之所以采用美元/桶作為依據(jù)，是為了便于參照國(guó)際石油價(jià)格水平），按月計(jì)算按季繳納。

2 我國(guó)現(xiàn)行油氣資源稅費(fèi)制度存在的問題

按照現(xiàn)有資源稅費(fèi)制度的相關(guān)規(guī)定，雖然對(duì)在資源合理開發(fā)及保護(hù)油氣資源和生態(tài)環(huán)境健康可持續(xù)發(fā)展方面取得了明顯成效，但是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境日趨復(fù)雜，石油企業(yè)的內(nèi)、外部環(huán)境發(fā)生也了巨大的變化，使得在各項(xiàng)稅費(fèi)政策實(shí)施過程中顯現(xiàn)出其不足之處。

2.1 資源稅費(fèi)優(yōu)惠力度較弱，調(diào)節(jié)作用逐漸弱化

（1）缺少鼓勵(lì)邊際油田開采及三次采油技術(shù)應(yīng)用的優(yōu)惠政策。開采外圍油田及采用三次采油技術(shù)可以使得油氣開采企業(yè)在已開采油氣的基礎(chǔ)上進(jìn)一步增加產(chǎn)量，然而，由此造成了各油氣田之間以及同一油氣田的二級(jí)單位間的收益及稅負(fù)水平有較大的差異。我國(guó)這次資源稅的改革只是將油氣資源稅改為從價(jià)計(jì)征，并沒有涉及到有關(guān)鼓勵(lì)企業(yè)積極開采等優(yōu)惠政策的制定。使得本應(yīng)具有促進(jìn)資源有效開采、減少浪費(fèi)、實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)發(fā)展等職能的資源稅并未發(fā)揮應(yīng)有作用，不利于調(diào)節(jié)級(jí)差收益的目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（2）缺少鼓勵(lì)開發(fā)高凝油等低品位油氣資源的優(yōu)惠政策。隨著開采程度的深入，高凝油、稠油等品質(zhì)較差的石油逐步被油氣企業(yè)所開采，從產(chǎn)量上來(lái)看有逐年增加的趨勢(shì)。然而由于其開采的難度較大、工藝要求較高，開采過程中容易造成凝、堵等技術(shù)問題，因此為了提高油氣資源的開采效率，應(yīng)加大對(duì)難采油藏的稅費(fèi)優(yōu)惠力度，避免“棄貧采富”現(xiàn)象的產(chǎn)生，增加油氣資源的產(chǎn)量。

（3）缺少與不同開采階段相適應(yīng)的優(yōu)惠政策。由于在開采過程中，企業(yè)投入與產(chǎn)出之間有較大的差異，因此我們可以將油氣開采劃分為開發(fā)、上升、穩(wěn)定和遞減等4個(gè)階段。以國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)根據(jù)油氣田開采所處階段的不同制定不同稅稅率及減免稅政策。一般情況下，在開發(fā)期由于企業(yè)處于投資初期，投資額大且短期內(nèi)不能獲得利潤(rùn)；在上升期和遞減期，企業(yè)獲利能力較弱；在穩(wěn)定期則可以取得較為穩(wěn)定的收入，可全部收回投資成本取得收益。這樣可以使得處于不同開采階段油氣企業(yè)的投入產(chǎn)出較為均衡，減少由于開采期不同導(dǎo)致的利潤(rùn)差異，調(diào)動(dòng)油氣企業(yè)合理開采資源的積極性。

2.2 稅費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)不適應(yīng)發(fā)展要求

（1）實(shí)行單一比例稅率，難以體現(xiàn)級(jí)差收益。資源稅的設(shè)計(jì)是為了調(diào)整不同品質(zhì)資源之間的級(jí)差收益，因此多數(shù)資源稅采用級(jí)差費(fèi)率或稅率。我國(guó)自2011年11月起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)資源稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》，僅將原有的油氣資源從量計(jì)征改為按照單一比例稅率5%征收，而并未根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行差別對(duì)待，不能體現(xiàn)資源稅調(diào)節(jié)級(jí)差收益的作用。

（2）現(xiàn)行資源補(bǔ)償費(fèi)、礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款設(shè)計(jì)不合理，有損所有者權(quán)益。由于我國(guó)目前制定的礦產(chǎn)資源費(fèi)率過低、征繳存在難度，導(dǎo)致自開征以來(lái)，實(shí)際征繳量少，且須用作礦產(chǎn)資源勘查費(fèi)用的補(bǔ)償，成為投資者的利潤(rùn)，而補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率低導(dǎo)致企業(yè)對(duì)資源無(wú)序、大量開采，并未達(dá)到促進(jìn)資源合理開發(fā)的目的，不利于企業(yè)轉(zhuǎn)變粗放的管理方式，無(wú)法充分體現(xiàn)礦產(chǎn)資源的稀缺性和耗竭性。

2.3 特別收益金設(shè)計(jì)尚需完善

從目前全球油價(jià)的總體走勢(shì)來(lái)看，短期內(nèi)仍將處于較高的位置。為了維護(hù)國(guó)家的自然資源所有者權(quán)益，避免石油開采企業(yè)獲取過多的超額利潤(rùn)，同時(shí)使國(guó)內(nèi)有關(guān)石油稅費(fèi)政策和國(guó)際接軌，我國(guó)針對(duì)開采并銷售原油的企業(yè)征收石油特別收益金。雖然特別收益金的征收在短期內(nèi)影響石油開采企業(yè)的利潤(rùn)，但從長(zhǎng)期發(fā)展來(lái)看，特別收益金的征收能夠督促企業(yè)提升管理水平，提高資源的配置效率。但在實(shí)際征收過程中，我國(guó)的特別收益金不僅從名稱上與國(guó)外的資源租金稅不相符合，而且在具體征收標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上沒有同企業(yè)超額利潤(rùn)掛鉤。由此可見，我國(guó)的特別收益金并沒有完全同國(guó)際接軌，僅作為一種非稅收入，并未體現(xiàn)公共收益這一特性。

2.4 生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制設(shè)計(jì)不完善

生態(tài)補(bǔ)償主要是其他城市對(duì)資源開發(fā)型城市的補(bǔ)償以及資源開發(fā)企業(yè)對(duì)國(guó)家、礦區(qū)居民的補(bǔ)償。從我國(guó)現(xiàn)行資源稅費(fèi)體系的設(shè)計(jì)來(lái)看，主要是通過礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的形式進(jìn)行的資源補(bǔ)償，然而這僅有的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率水平與其他發(fā)達(dá)國(guó)家的相比較低，無(wú)法實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償?shù)淖饔?，不足以彌補(bǔ)對(duì)國(guó)家、礦區(qū)居民的損失，亦無(wú)法實(shí)現(xiàn)其他城市對(duì)資源開發(fā)型城市的補(bǔ)償。為了體現(xiàn)資源所有者的財(cái)產(chǎn)權(quán)和收回勘探成本而設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)由探礦權(quán)人和采礦權(quán)人每年向國(guó)家交納，同樣并未涉及價(jià)值補(bǔ)償及生態(tài)補(bǔ)償?shù)葐栴}。

3 我國(guó)油氣資源稅費(fèi)制度改革建議

3.1 加快完善油氣資源稅改革的進(jìn)程

征收油氣資源稅主要為了調(diào)節(jié)由于各種客觀因素差異的存在而產(chǎn)生的級(jí)差收益，公平稅負(fù)，防止資源浪費(fèi)，促進(jìn)油氣的有效開采。

（1）適當(dāng)提高現(xiàn)行稅率。我國(guó)目前采用資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)共存的形式對(duì)于資源開采進(jìn)行調(diào)節(jié)，但是由于礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率僅為銷售收入的1%，且其在征收過程中顯現(xiàn)出多種弊端，因此可依據(jù)精簡(jiǎn)稅費(fèi)的原則，取消礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。而對(duì)于油氣資源稅的征收可按照現(xiàn)有稅率增加1個(gè)百分點(diǎn)的方式進(jìn)行初步改革。隨著資源稅改革的推進(jìn)，逐步提高稅率百分點(diǎn)，直至接近國(guó)際一般水平。

（2）根據(jù)地區(qū)、油氣品質(zhì)的差異性制定稅收優(yōu)惠政策。由于外部生態(tài)環(huán)境、油氣開發(fā)難度、油氣品質(zhì)的差異會(huì)直接影響到油氣開采企業(yè)的盈利水平，因此應(yīng)對(duì)西北及海洋油氣田等開發(fā)難度大、環(huán)境惡劣的地區(qū)實(shí)行優(yōu)惠的稅率，對(duì)品質(zhì)較差的稠油、高凝油及三次采油等按照一定標(biāo)準(zhǔn)減征，例如在該油氣企業(yè)應(yīng)繳納油氣資源稅的稅額的基礎(chǔ)上設(shè)置一定的減征比率，以此補(bǔ)貼由于環(huán)境等因素帶來(lái)的開采成本差異。

（3）根據(jù)油氣田開發(fā)階段的不同設(shè)計(jì)稅率。油氣田處于不同的開發(fā)階段，油氣田的投入和產(chǎn)出有較大差別，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益差異巨大，因此針對(duì)企業(yè)在資源開發(fā)不同階段設(shè)置不同的稅率。由于在開采過程中不同油氣田之間存在差別，很難根據(jù)開發(fā)時(shí)間的長(zhǎng)短界定開發(fā)階段，可以考慮根據(jù)油氣開發(fā)企業(yè)的銷售收入或盈利水平界定其開發(fā)階段，并根據(jù)開發(fā)階段不同設(shè)計(jì)不同稅率水平。

3.2 完善礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)與價(jià)款

油氣資源消耗殆盡是目前全球面臨的重大問題，為了能夠更好地促進(jìn)現(xiàn)有油氣資源開發(fā)的可持續(xù)健康發(fā)展，提高資源的回采率，可以考慮利用市場(chǎng)化手段配置油氣資源礦業(yè)權(quán)，實(shí)行資源有償取得制度。具體來(lái)說，在新設(shè)的油氣礦業(yè)權(quán)取得時(shí)采用招拍掛的形式，油氣企業(yè)必須通過公開、公平、公正的招投標(biāo)機(jī)制取得礦業(yè)權(quán)，以此保障國(guó)家作為資源所有者、企業(yè)作為資源投資者的利益，改變目前存在的油氣企業(yè)利潤(rùn)高、而國(guó)家作為資源所有者的權(quán)益無(wú)法得到保障的現(xiàn)狀，同時(shí)維護(hù)了國(guó)家和企業(yè)的合法權(quán)益。

3.3 完善石油特別收益金制度

近些年國(guó)際原油價(jià)格大幅度提升，中國(guó)地質(zhì)科學(xué)院的報(bào)告指出，至2020年，中國(guó)原油的進(jìn)口依存度將高達(dá)70%。依照現(xiàn)行從價(jià)計(jì)征的油氣資源稅計(jì)算，加重了油氣資源稅的稅負(fù)。因此，應(yīng)考慮適時(shí)提高石油特別收益金的起征點(diǎn)，以此使油氣企業(yè)減輕稅負(fù)，增加資金積累，減輕油氣企業(yè)的總體油氣資源稅費(fèi)水平，促進(jìn)油氣企業(yè)的順利發(fā)展。同時(shí)，可考慮設(shè)置差別征收率。對(duì)于低品油及邊際油田在征收資源稅過程中采取優(yōu)惠稅率的同時(shí)，仍可在石油特別收益金征收中實(shí)行差別征收率，以此補(bǔ)貼低品油及邊際油田的開發(fā)成本，鼓勵(lì)油氣資源的開采。

3.4 建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

由于油氣資源的開采過程中對(duì)資源本身及周圍環(huán)境等所造成影響，而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立就依據(jù)外部成本內(nèi)部化的原則，運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)、誰(shuí)利用誰(shuí)補(bǔ)償”。然而生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立，并非某一主體能實(shí)現(xiàn)的，應(yīng)從多角度進(jìn)行功能劃分。

（1）考慮由相關(guān)部門對(duì)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境負(fù)責(zé)評(píng)價(jià)，以某一時(shí)間節(jié)點(diǎn)為準(zhǔn)，在此之前已存在的問題由國(guó)家負(fù)責(zé)治理，對(duì)此之后產(chǎn)生的環(huán)境污染等問題有相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)，對(duì)其征收一定的補(bǔ)償保證金，而有關(guān)部門根據(jù)企業(yè)的實(shí)際開采情況及可能造成的環(huán)境污染狀況制訂階段性計(jì)劃，由相關(guān)部門審查企業(yè)治理效果，如達(dá)到預(yù)期效果則退換期補(bǔ)償保證金，否則不予歸還保證金，情況嚴(yán)重者甚至加收其罰金。

（2）擁有社會(huì)管理者和油氣資源受益者雙重身份的國(guó)家，不僅在管理過程中起到監(jiān)督者的作用，同時(shí)應(yīng)以收益的一部分作為補(bǔ)償金，通過轉(zhuǎn)移支付等方式對(duì)修復(fù)歷史遺留下來(lái)的生態(tài)問題、因資源開發(fā)而受到影響的居民等給予補(bǔ)償，同時(shí)應(yīng)承擔(dān)在大力宣傳增強(qiáng)人們環(huán)保意識(shí)、為提高環(huán)保水平而進(jìn)行的科研教育費(fèi)用等方面的支出。

主要參考文獻(xiàn)

[1]先福軍.新疆油氣資源稅改革效應(yīng)分析[J].稅務(wù)研究，2011（12）：26-30.

[2]樊明武，李志學(xué).基于價(jià)級(jí)分級(jí)的級(jí)差式石油資源稅制研究[J].經(jīng)濟(jì)管理，2007（4）：49-54.

[3]王甲山，王井中.中國(guó)油氣田企業(yè)可持續(xù)發(fā)展稅費(fèi)問題研究[J].中石油大學(xué)學(xué)報(bào)，2007（10）：10-14.

[4]王玉霞.中國(guó)油氣資源稅費(fèi)制度改革研究[D].大慶：東北石油大學(xué)，2012.