鳳翔縣小型農(nóng)田水利工程管理體制改革探討

薛永生 史寶偉

（1.鳳翔縣水利局 陜西 鳳翔 721400；2.寶雞市水利工程質(zhì)量安全監(jiān)督站 陜西 寶雞 721000）

鳳翔縣地處渭北旱塬西部，國土面積1179km2，轄12鎮(zhèn)，233個行政村，總?cè)丝?1.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口45.28萬人，耕地面積76萬畝，是一個以糧食、果業(yè)、蔬菜及畜牧業(yè)生產(chǎn)為主的農(nóng)業(yè)大縣。

1 鳳翔縣小型農(nóng)田水利工程與管理現(xiàn)狀

1.1 小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)狀

全縣流域面積20km2以上的河流共有9條，100km2以上的河流有3條，分別是千河、橫水河、雍水河。全縣水資源總量1.4億m3，水資源比較貧乏。

全縣共有灌溉面積43.7萬畝，形成了馮家山灌區(qū)、橫水河灌區(qū)、東風(fēng)水庫灌區(qū)、機井灌區(qū)和小型水庫灌區(qū)五大灌溉網(wǎng)絡(luò)，建成了中小型水庫、淤地壩、抽水站、灌區(qū)干、支、斗、農(nóng)四級渠道、機電井及輸水暗管、堤防、塘池等工程設(shè)施。共建成中小型水庫9座，總庫容4063萬m3，抽水站 40座，機電井2081眼，配套輸水暗管830km，干支渠 23條115km，斗渠 203條314km，淤地壩11座，堤防 9處 8.5km，飲水工程635處。其中已建成農(nóng)村小型水利工程3775處，其中?。ǘ┬退畮?座，堤防9處8.5km，斗渠54條120km，抽水站10座，機井2081眼，塘池15座，水窖956個，淤地壩11座，飲水工程635處。這些小型水利工程是鳳翔縣農(nóng)村和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的重要基礎(chǔ)設(shè)施，占據(jù)著全縣水利工程的半壁江山，為農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用。

1.2 管理現(xiàn)狀

鳳翔縣小型農(nóng)田水利工程管理實行國有水利管理單位、鎮(zhèn)（區(qū)）水務(wù)站、村組、個人管理相結(jié)合的模式。其中中型水庫、?。ㄒ唬┬退畮?、國營抽水站、干支渠由國有水管單位專業(yè)管理。小（二）型水庫、堤防、骨干淤地壩等公益性水利工程由所在鎮(zhèn)、村管理，田間斗、分、引渠、機井、飲水工程、塘池、水窖工程由受益村、組管理，技術(shù)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)分別由縣專管機構(gòu)縣水利管理工作站、各中型灌區(qū)灌溉管理處、縣水利工程建設(shè)工作隊、水土保持工作站負(fù)責(zé)。

2 小型農(nóng)田水利設(shè)施管理中存在問題

鳳翔縣小型農(nóng)田水利工程管理方面的問題主要表現(xiàn)有工程產(chǎn)權(quán)界定不清、管護主體不明確、管護經(jīng)費為落實等，導(dǎo)致工程設(shè)施老化失修、效益衰減。

2.1 工程產(chǎn)權(quán)界定不清

20世紀(jì)60～80年代農(nóng)村水利工程絕大多數(shù)的投資主體是國家，群眾參與建設(shè)主要是投工投勞。90年代后，由于市場經(jīng)濟的崛起，民辦水利迅速發(fā)展，由個人和社會組織建成了一批機井、渠道等小型水利工程。按照“誰投資，誰所有”的原則，群眾投資投勞建設(shè)的水利工程應(yīng)歸村集體或群眾用水組織所有，但受限于體制不健全、制度不完善等問題，隨著時間的推移，由于管理人員變更、移交手續(xù)不全、工程資料缺失等原因，導(dǎo)致水利工程產(chǎn)權(quán)歸屬不清，難以界定，為管護責(zé)任落實形成了障礙。

2.2 管護主體不明確

由于工程產(chǎn)權(quán)不清，管理主體無法落實，管理責(zé)任無從談起。另一方面，隨著市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食作物利潤很低，農(nóng)業(yè)灌溉效益較差，群眾灌溉積極性進一步衰減，群眾管水意識弱化，農(nóng)民大多數(shù)進城務(wù)工，農(nóng)村小型水利工程出現(xiàn)了“國家管不了，集體管不好，農(nóng)民管不到”的局面，管理主體缺失，導(dǎo)致水利工程效益逐年衰減。

2.3 管護經(jīng)費未落實

農(nóng)村水利工程建成后，按照“誰受益、誰負(fù)擔(dān)”和屬地管理的原則，交由受益村、組管理，落實工程維修和管護經(jīng)費，水利部門負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，不負(fù)擔(dān)管理費用。但由于群眾只習(xí)慣于澆救命水，不澆豐產(chǎn)水導(dǎo)致水利工程效益較低，對水利工程平常疏于管理，只在非常干旱的時候才組織維修水施、抗旱灌溉，沒有形成長期的運行管護機制，所收水費只管一時，沒有形成原始積累，村組集體也無資金補貼，管護經(jīng)費根本無法落實。

3 小型農(nóng)田水利設(shè)施管理體制改革的對策

3.1 建立機構(gòu)，保證小水改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)

根據(jù)水利部、財政部及省、市《關(guān)于深化小型水利工程管理體制改革的指導(dǎo)意見的通知》精神，及時成立了由縣水利局主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，財政局、水利局主管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，水利系統(tǒng)相關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)任成員的全縣深化小型水利工程管理體制改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組，設(shè)立專門辦公室，抽調(diào)技術(shù)骨干，專門負(fù)責(zé)小水改革日常工作。并落實工作責(zé)任，實行分級負(fù)責(zé)。領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)全縣小水改革工作的組織領(lǐng)導(dǎo)、政策制定、資金落實、監(jiān)督實施、確權(quán)發(fā)證工作，鎮(zhèn)政府和水務(wù)站負(fù)責(zé)各項小型水利工程改制的具體落實工作，水利技術(shù)單位負(fù)責(zé)工程技術(shù)指導(dǎo)和工程專管工作?？h財政為支持小水改革工作順利進行，及時落實工作經(jīng)費，保證了改革工作的啟動實施。村組一級也都成立了相應(yīng)機構(gòu)或議事組織。

在組織領(lǐng)導(dǎo)方面，應(yīng)充分發(fā)揚民主，尊重群眾意見，走群眾路線。在鎮(zhèn)村小水改革機構(gòu)中，應(yīng)有2/3以上的群眾代表參與，當(dāng)家作主。將眾多的群眾代表吸收進了各級改革機構(gòu)之中，杜絕了“一刀切”和行政命令，最廣泛地代表了人民群眾的呼聲與要求，促進改革工作的順利進行。

3.2 加強宣傳，營造小水改革工作的社會氛圍

利用網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等新聞媒體，采取印發(fā)宣傳資料，深入灌區(qū)、鎮(zhèn)村、農(nóng)戶、田間地頭等形式廣泛宣傳小型農(nóng)田水利工程改革的重要意義和改革方案，對群眾講解改革后水利工程所帶來的自身利益及經(jīng)濟效益對比。通過宣傳，使群眾認(rèn)識到農(nóng)村水利發(fā)展必須適應(yīng)市場經(jīng)濟體制的要求，水利改革勢在必行，非改不可，使群眾真正認(rèn)識到小水改革就是讓群眾做水利工程的主人，也是實現(xiàn)水資源優(yōu)化配置、保障水利工程發(fā)揮效益、實現(xiàn)水利可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

3.3 制定方案，確保小水改革工作有序進行

根據(jù)上級文件精神，結(jié)合實際，鳳翔縣制定了《鳳翔縣深化小型水利工程管理體制改革實施方案》，明確了改革的指導(dǎo)思想、原則、工程范圍、工作任務(wù)、改革形式、方法步驟、工作責(zé)任、改后工程管護等內(nèi)容，使改革工作有序進行?！秾嵤┓桨浮穼⑿∷母锕ぷ鞣譃閮蓚€階段：第一階段是產(chǎn)權(quán)制度改革，第二階段是經(jīng)營管理制度改革。具體實施中，第一階段重點抓好產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估兩個環(huán)節(jié)。產(chǎn)權(quán)界定和資產(chǎn)評估是小型水利產(chǎn)權(quán)制度改革的重要環(huán)節(jié)。首先對全縣小型水利工程進行調(diào)查摸底，造冊登記，初步估價，建立檔案。在產(chǎn)權(quán)界定中，首先確定產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，宜將小（二）型水庫、堤防、淤地壩等以國家投資建設(shè)為主的公益性水利工程和鎮(zhèn)區(qū)供水工程全部確定為國家所有，把以國家投資建設(shè)為主或以村、組、個人為投資主體的斗渠、抽水站、機井、塘池、水窖、村組人飲等工程確定為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有或個人所有。其次確定產(chǎn)權(quán)人，把?。ǘ┬退畮臁⒌谭?、淤地壩等公益性水利工程和鎮(zhèn)區(qū)供水工程產(chǎn)權(quán)全部劃歸鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府，把跨村的斗渠工程、人飲工程劃歸鎮(zhèn)（區(qū)）人民政府或水務(wù)站，把單村、單組的抽水站、機井、塘池、水窖、人飲工程劃歸所在村、組和農(nóng)戶，對界定的工程產(chǎn)權(quán)在工程所在地和《鳳翔視窗》等媒體公示，統(tǒng)一認(rèn)識，消除異議，真正明晰了工程產(chǎn)權(quán)。最后，按照《鳳翔縣農(nóng)村小型水利工程改革資產(chǎn)評估辦法》評估改革基價，根據(jù)小型水利工程原工程造價、使用程度、當(dāng)前價值、改造的可行性、效益情況等，計算分析出小型水利工程產(chǎn)權(quán)改革基價，做到既不造成國有資產(chǎn)流失，又能使小型水利工程資產(chǎn)保值升值。根據(jù)公示結(jié)果，對每個工程進行統(tǒng)一編號，頒發(fā)工程產(chǎn)權(quán)證。證書載明工程名稱、產(chǎn)權(quán)人名稱、工程內(nèi)容、工程效益、產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。

在第二階段工作中，重點是確定經(jīng)營管理方式，落實管理人，并簽訂經(jīng)營管理合同。在確定經(jīng)營管理方式上，堅持因地制宜，因工程而異，分類指導(dǎo)，不搞“一刀切”，宜包則包，宜租則租，宜股則股。如對機井工程采取承包、租賃股份合作等多種方式管理，對小（二）型水庫、淤地壩以承包管理為主，對鎮(zhèn)（區(qū)）集中供水工程、堤防工程以委托管理為主，對灌區(qū)斗渠工程則以農(nóng)民用水協(xié)會管理為主。經(jīng)營管理人優(yōu)先選用懂經(jīng)營、會管理、有技術(shù)的能人、村集體和社會組織擔(dān)任。管理方式和管理人一經(jīng)確定，即由產(chǎn)權(quán)人和經(jīng)營管理人簽訂管理合同，明確雙方的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，明確要求產(chǎn)權(quán)人必須監(jiān)管好自己的水利工程，經(jīng)營管理人必須按照工程經(jīng)營范圍和方式守法經(jīng)營，管護好水利工程，確保資產(chǎn)不流失，確保工程正常發(fā)揮效益。最后頒發(fā)工程經(jīng)營管理證，證書載明管理方式、管理人和管理期限。

對新建的小型水利工程，應(yīng)及時明晰產(chǎn)權(quán)，落實管護主體和責(zé)任，按照《鳳翔縣農(nóng)田水利工程移交管理辦法》進行移交，頒發(fā)證書，做到新建一處，隨時完善管理機制一處。

3.4 樹立典型，全面搞好小水改革工作

改革一開始，應(yīng)根據(jù)不同區(qū)域和工程類型，優(yōu)先選擇當(dāng)?shù)馗刹咳罕姼母镆庾R強、群眾關(guān)注度高、工程設(shè)施完好、效益發(fā)揮好的工程先行試點，典型引路，然后總結(jié)經(jīng)驗，全面推進。如機井工程可選擇純井灌區(qū)范家寨社區(qū)、董家河社區(qū)和唐村社區(qū)的有關(guān)機井，灌區(qū)斗渠宜選擇農(nóng)民用水者協(xié)會管理規(guī)范、灌溉效益較好的東風(fēng)水庫抽水灌區(qū)斗渠工程，?。ǘ┧畮鞈?yīng)選擇綜合效益發(fā)揮較好的太相寺水庫，淤地壩應(yīng)選擇堯典和邱家溝兩座骨干壩。

3.5 多方籌集，落實小水工程管理經(jīng)費

改制后的工程管理經(jīng)費原則上由工程產(chǎn)權(quán)所有者負(fù)責(zé)籌集，財政適當(dāng)給予補助。在管護經(jīng)費籌集上，一方面是積極爭取中央補助資金，用于縣級國有公益性水利工程的維修養(yǎng)護。二是縣財政想方設(shè)法每年安排財政資金，縣水利局從抗旱應(yīng)急資金中擠出部分資金用于小水工程維修養(yǎng)護。三是向工程產(chǎn)權(quán)人籌集，建立縣級小水工程管護經(jīng)費基金專賬，實現(xiàn)專戶貯存、?？顚Ｓ?。陜西水利