我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題與對(duì)策探析

張雅琴++馬俊平

摘 要 土地流轉(zhuǎn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中起著承啟農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的重要作用，適度規(guī)?；耐恋亓鬓D(zhuǎn)可以推動(dòng)新農(nóng)村的建設(shè)。基于此，以陜西省鳳翔縣為例，分析了鳳翔縣土地流轉(zhuǎn)中政策體系、管理服務(wù)體系不完善，城郊價(jià)格差異明顯，流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，兼業(yè)經(jīng)營(yíng)制約流轉(zhuǎn)，農(nóng)村社會(huì)保障不健全等問(wèn)題。通過(guò)鳳翔縣探討了全國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的普遍性問(wèn)題，并提出了相關(guān)對(duì)策。

關(guān)鍵詞 土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；新農(nóng)村建設(shè)；鳳翔縣

中圖分類(lèi)號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：B DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2017.09.046

1 鳳翔縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀及模式

鳳翔縣地處關(guān)中平原，寶雞市東北，是陜西省首批公布的省級(jí)歷史文化名城。近年來(lái)，該縣著重發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，積極推進(jìn)農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)，全縣流轉(zhuǎn)土地總面積達(dá)4 600多hm2，占全縣家庭承包經(jīng)營(yíng)土地總面積的10.35%，累計(jì)流轉(zhuǎn)土地

1 073 hm2，全縣參與土地流轉(zhuǎn)的大戶、龍頭企業(yè)、合作社達(dá)56戶，建成家庭農(nóng)場(chǎng)433個(gè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)

3萬(wàn)多人，農(nóng)民人均現(xiàn)金收入增加2 000多元。

鳳翔縣土地流轉(zhuǎn)主要有兩種模式：—是種加養(yǎng)流轉(zhuǎn)大戶模式，在范家寨鎮(zhèn)、糜桿橋鎮(zhèn)、田家莊鎮(zhèn)等集中連片新建20 hm2以上標(biāo)準(zhǔn)高、規(guī)模大的示范園實(shí)現(xiàn)土地集約化、規(guī)?；a(chǎn)；在南指揮鎮(zhèn)、虢王鎮(zhèn)等流轉(zhuǎn)土地

67多hm2，新建標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖小區(qū)9個(gè)。在橫水鎮(zhèn)尹稼塢村，依托長(zhǎng)虹農(nóng)工貿(mào)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，對(duì)全村近133 hm2承包地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，規(guī)?；l(fā)展果菜等主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)；二是農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織，如豐椒源農(nóng)業(yè)合作社等。從土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀看，鳳翔縣土地流轉(zhuǎn)水平處于全國(guó)中等水平，但高于寶雞市平均水平[1]。

2 鳳翔縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1 政策與管理服務(wù)體系不完善

當(dāng)前，鳳翔縣的土地流轉(zhuǎn)工作主要是遵循農(nóng)業(yè)部在2005年制訂的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》《土地管理法》，以及2014印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》。由于鳳翔縣沒(méi)有結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)條件、地理區(qū)位、人文等因素制定土地流轉(zhuǎn)政策，很多土地流轉(zhuǎn)步履維艱，2015年全縣累計(jì)土地流轉(zhuǎn)僅13%。鳳翔縣大部分的農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍是基于農(nóng)民自發(fā)性流轉(zhuǎn)，一些基層干部對(duì)農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)的政策規(guī)章、方式方法、及流轉(zhuǎn)過(guò)程中引發(fā)矛盾問(wèn)題等缺乏引導(dǎo)作用，部分農(nóng)民沒(méi)有安全感[2]；雖然企業(yè)務(wù)工收入高，但因恐懼失業(yè)沒(méi)有保證養(yǎng)老金，多數(shù)農(nóng)民不愿離開(kāi)土地；城市擴(kuò)張或?qū)嵤﹪?guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目，導(dǎo)致一些承包地農(nóng)民等待征地補(bǔ)償費(fèi)，嚴(yán)重影響了土地的流轉(zhuǎn)。

2.2 操作有欠規(guī)范

隨著農(nóng)戶法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)和綜合素質(zhì)的提高，村民普遍愿意簽訂正式的土地流轉(zhuǎn)合同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，鳳翔縣農(nóng)戶中愿意簽訂土地流轉(zhuǎn)合同的比例為95.53%。但在部分較偏遠(yuǎn)地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際操作中，雙方卻很少簽訂正式的書(shū)面合同，多為口頭協(xié)議。即使部分農(nóng)戶簽訂了書(shū)面的土地流轉(zhuǎn)合同，其合同的格式也不規(guī)范、內(nèi)容也不完整。合同的雙方也沒(méi)有明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，沒(méi)有明確農(nóng)地的各種補(bǔ)貼歸屬，也沒(méi)有專人負(fù)責(zé)合同管理工作[3]。另外，還存在有的流入方擅自改變土地用途以及一些農(nóng)民在土地增值后借助合同不規(guī)范索回土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使得流入方不敢再大規(guī)模地去流轉(zhuǎn)土地。

2.3 城郊與偏遠(yuǎn)土地價(jià)格差異大

城郊與偏遠(yuǎn)農(nóng)村農(nóng)業(yè)土地流轉(zhuǎn)存在價(jià)格差異。對(duì)比鳳翔縣內(nèi)竹園村與寶雞市東郊燃燈寺村的流轉(zhuǎn)期限和流轉(zhuǎn)價(jià)格見(jiàn)表1、表2。

從表1、2可知，城郊農(nóng)戶愿意土地流轉(zhuǎn)的期限短，且注重土地長(zhǎng)遠(yuǎn)收益。城郊農(nóng)戶主要發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，農(nóng)地以生鮮蔬菜、茶葉和花卉苗圃等為主要產(chǎn)品。而邊遠(yuǎn)山村的農(nóng)民，愿意土地流轉(zhuǎn)時(shí)間長(zhǎng)，且注重土地的當(dāng)前收益

2.4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益低側(cè)重兼業(yè)經(jīng)營(yíng)

鳳翔縣目前土地流轉(zhuǎn)667 m2的土地一年僅收入200～600元；而農(nóng)民在農(nóng)閑時(shí)外出打工，農(nóng)忙時(shí)節(jié)自己耕種，如果不受自然災(zāi)害的影響，年收入至少

2 000～3 000元，所以農(nóng)民的積極性很低。因此傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的精耕細(xì)作逐漸讓位于粗放式管理；也因品種的改良、肥料和農(nóng)業(yè)機(jī)械的使用使得糧食耕種更為簡(jiǎn)單，以及責(zé)任農(nóng)田等原因，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的兼業(yè)成常態(tài)，部分農(nóng)民選擇發(fā)展集約化經(jīng)營(yíng)的意愿不強(qiáng)，對(duì)土地粗放經(jīng)營(yíng)或從事以糧食生產(chǎn)為主的兼業(yè)經(jīng)營(yíng)。

2.5 農(nóng)村社保不健全

長(zhǎng)期以來(lái)，在農(nóng)民的意識(shí)里，“土地是財(cái)富之母”，土地是農(nóng)民賴以生存的最基本生活保障。農(nóng)村上學(xué)、看病、養(yǎng)老等問(wèn)題主要還是依靠土地收入解決，所以，對(duì)于流轉(zhuǎn)土地往往存在后顧之憂。鳳翔縣新農(nóng)保養(yǎng)老政策的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為60周歲以上每人每月60元，這在中國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)、物價(jià)高居不下的今天，很難保障基本生活。特別是年齡較大的農(nóng)民，盡管已沒(méi)有精力和能力經(jīng)營(yíng)好承包地，但由于傳統(tǒng)思想和社保的不健全，寧肯粗放經(jīng)營(yíng)，也不愿將土地流轉(zhuǎn)出去。

3 我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)基本現(xiàn)狀與模式

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從20世紀(jì)80年代末開(kāi)始，經(jīng)歷了自發(fā)流轉(zhuǎn)、引導(dǎo)流轉(zhuǎn)和地區(qū)差異流轉(zhuǎn)。在自發(fā)流轉(zhuǎn)階段，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)逐步從沿海擴(kuò)展到內(nèi)陸，進(jìn)展緩慢；在引導(dǎo)流轉(zhuǎn)階段，各級(jí)政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，因地制宜制定并實(shí)行了一些促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的政策措施，有效地穩(wěn)定了農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在地區(qū)差異流轉(zhuǎn)階段，區(qū)域流轉(zhuǎn)面積占承包總面積的比例在東部、中部和西部地區(qū)分別為5.88%、4.77%和5.33%，50%的東部省、市流轉(zhuǎn)的比例高于全國(guó)平均水平[4]。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的土地轉(zhuǎn)讓的規(guī)模明顯高于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在東西部地區(qū)之間表現(xiàn)出極大的差異。

近年來(lái)，中共中央高度重視農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。首先，頒布了一系列的政策和法律。例如，2003年頒布實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》、2005年制定的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》、2014年中辦國(guó)辦下發(fā)《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》等。其次，完善了流轉(zhuǎn)制度機(jī)制建設(shè)。一是健全土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，建立價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)，全國(guó)已有1 231個(gè)縣（市）、17 826個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。二是開(kāi)展糾紛調(diào)解仲裁，全國(guó)已設(shè)立仲裁委員會(huì)2 476個(gè)，占涉農(nóng)區(qū)縣總數(shù)的89.6%?！班l(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系已基本建立。

截至2015年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到

2 980萬(wàn)hm2，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立；中央財(cái)政也不斷加大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)支持力度，2015年中央財(cái)政撥付農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼資金147.30億元，帶動(dòng)全國(guó)實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)收入370多億元，為超過(guò)2億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險(xiǎn)保障金1.96萬(wàn)億元[5]。

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入加速流轉(zhuǎn)期，流轉(zhuǎn)形式與流轉(zhuǎn)主體逐漸多元化。逐漸形成了4種模式：一是股份合作經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)模式，比較典型的是以三權(quán)分置股份合作為特色的山東東平模式；二是城鄉(xiāng)增減掛鉤模式，即重慶的地票模式；三是宅基地?fù)Q房模式，如天津華明模式；四是土地作價(jià)入股合作社模式，以浙江省為代表。

4 對(duì)土地流轉(zhuǎn)的幾點(diǎn)思考

4.1 健全制度體系，為推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)掃除障礙

首先，遵循土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)規(guī)律前提下，要建立健全土地流轉(zhuǎn)法律與政策體系，確保土地流轉(zhuǎn)的主體與客體的合法權(quán)益。特別是加強(qiáng)對(duì)農(nóng)戶的賠償與執(zhí)行力度，確保賠償金額與市場(chǎng)價(jià)格接軌的同時(shí)，確保賠款的及時(shí)準(zhǔn)確到位。相關(guān)部門(mén)在建立統(tǒng)一的農(nóng)村集體建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，嚴(yán)格監(jiān)控監(jiān)督土地非農(nóng)化。

其次，要做好國(guó)家的宏觀調(diào)控，完善土地流轉(zhuǎn)糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制與制度建設(shè)。建立農(nóng)村土地糾紛仲裁機(jī)構(gòu)隊(duì)伍，充分發(fā)揮基層政府和村級(jí)組織的協(xié)調(diào)作用；健全財(cái)政扶持與稅收制度，對(duì)于從事涉農(nóng)領(lǐng)域的企業(yè)進(jìn)行有力的扶持政策。

4.2 健全服務(wù)體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序

縣、鎮(zhèn)級(jí)政府在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，實(shí)行監(jiān)控、宣傳政府政策的同時(shí)，必須加強(qiáng)服務(wù)體系的建設(shè)。首先是搭建中介平臺(tái)，應(yīng)依據(jù)實(shí)際發(fā)展需求，建立專項(xiàng)資金扶持培育一批公益性的中介結(jié)構(gòu)，保證土地流轉(zhuǎn)能在公平、規(guī)范的環(huán)境中進(jìn)行。同時(shí)，政府亦可借助這些機(jī)構(gòu)對(duì)想要土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶予以幫扶。其次，要完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易信息平臺(tái)建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)信息的收集、整理、歸檔和保管，及時(shí)為廣大農(nóng)戶提供土地流轉(zhuǎn)政策咨詢、土地登記、信息發(fā)布、合同制定、糾紛仲裁、法律援助等服務(wù)。最后，可以開(kāi)展委托流轉(zhuǎn)等代理服務(wù)，發(fā)揮好溝通與傳遞的作用，但要杜絕層層轉(zhuǎn)包從中牟利。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)宗旨是使買(mǎi)得放心，賣(mài)得高興，促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康有序地發(fā)展。

4.3 釆用多種模式，有序促進(jìn)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)

首先，在繼續(xù)鞏固完善現(xiàn)有“種加養(yǎng)”土地流轉(zhuǎn)大戶以及農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的同時(shí)，要因地制宜、因勢(shì)利導(dǎo)積極采用多種模式，使之符合區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城郊可以嘗試城鄉(xiāng)增減掛鉤模式，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積；在經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的偏遠(yuǎn)地區(qū)可以嘗試農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織模式

與“種加養(yǎng)”流轉(zhuǎn)大戶模式。積極鼓勵(lì)農(nóng)民農(nóng)地入股的同時(shí)，鼓勵(lì)興辦農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，實(shí)施財(cái)稅扶持以及政策優(yōu)惠；中部地區(qū)可以采取宅基地?fù)Q房模式，政府牽頭組織試點(diǎn)區(qū)域農(nóng)民全部拆遷，共同遷居新建住房，原生活地區(qū)用來(lái)保護(hù)耕地或者開(kāi)發(fā)商業(yè)。

4.4 加速農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，構(gòu)筑農(nóng)村社會(huì)保障體系

長(zhǎng)期土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)必須解決農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移再就業(yè)問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)戶大多不愿放棄土地，土地流轉(zhuǎn)積極性很低，這嚴(yán)重阻礙了土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。可以從以下幾方面入手：首先，發(fā)展農(nóng)村中小企業(yè)，積極發(fā)揮中小企業(yè)在吸收勞動(dòng)力的作用，為農(nóng)民提供生活保障；其次，政府要建立和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，提高農(nóng)村醫(yī)療和養(yǎng)老保障，免除農(nóng)民的后顧之憂，不僅要讓農(nóng)民工在農(nóng)村地區(qū)享受農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)，也應(yīng)使那些符合條件的農(nóng)民工享受和城鎮(zhèn)職工相同的基本公共保險(xiǎn)；最后，完善勞務(wù)人員醫(yī)保服務(wù)，外出務(wù)工勞動(dòng)力往往流動(dòng)性較高，離開(kāi)戶籍所在地的新農(nóng)合往往形同虛設(shè)，所以，必須形成以居住地為依托的醫(yī)保管理體制。

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（責(zé)任編輯：劉昀）

收稿日期：2017-02-25

作者簡(jiǎn)介：張雅琴（1991-），女，甘肅蘭州人，碩士在讀，研究方向?yàn)檗r(nóng)村與區(qū)域發(fā)展。