鳳翔縣中央財(cái)政小型農(nóng)田水利項(xiàng)目實(shí)施效果分析

任 煒 婁 濤

（1.鳳翔縣水利工程建設(shè)工作隊(duì) 陜西 鳳翔 721400；2.鳳翔縣自來水公司 陜西 鳳翔 721400）

1 項(xiàng)目基本概況

從2009年起，中央財(cái)政小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)項(xiàng)目在我們鳳翔縣正式啟動(dòng)并實(shí)施。通過2009年～2011年三年項(xiàng)目的實(shí)施,已完成了抽水灌區(qū)虢王、陳村、南指揮、彪角、田家莊，機(jī)井灌區(qū)南指揮、城關(guān)、柳林、糜桿橋、橫水、彪角。所有項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容，累計(jì)完成投資5440.56萬元。共計(jì)新打、改造機(jī)井301眼，埋設(shè)低壓輸水暗管320.66km，安裝出水樁9353座；新修、改造渠道200.70km，新建、改造渠系建筑物1238座。

2 項(xiàng)目實(shí)施的主要效果

通過項(xiàng)目的實(shí)施，使區(qū)域水利化程度得到了大幅度提高，從根本上改善了項(xiàng)目區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件。同時(shí)，增強(qiáng)了廣大農(nóng)民投資修水利的積極性，拓寬了當(dāng)前農(nóng)村水利建設(shè)籌資渠道。

2.1 推動(dòng)了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整

虢王、郭店兩鎮(zhèn)的西謝、汶家、石落務(wù)、三岔等村雖然在東風(fēng)水庫下游，地勢平坦，灌溉條件適宜，但由于以前的水利設(shè)施都是上世紀(jì)六七十年代所建，許多設(shè)施都已老化或報(bào)廢，絕大部分都已不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。作物種植結(jié)構(gòu)單一，群眾增收缺乏有效途徑。該項(xiàng)目實(shí)施后，使當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有了有力的支撐，村民積極發(fā)展高效種植。從2010年開始，項(xiàng)目區(qū)內(nèi)西瓜、大棚蔬菜種植面積持續(xù)增長，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整成為現(xiàn)實(shí)，區(qū)內(nèi)年經(jīng)濟(jì)作物種植面積逐年遞增，至2014年區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)作物較2010年收入增長了1085.47萬元，增收糧食5萬余kg。

2.2 促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)

2010 年，南指揮鎮(zhèn)太南、太北、西指揮、東指揮4村，通過該項(xiàng)目的實(shí)施，結(jié)合田間治理，整修鄉(xiāng)村道路，植樹綠化，呈現(xiàn)出了一派全新的田園景象，村容村貌煥然一新?，F(xiàn)在，不論你走到哪個(gè)村，村民最多說的一句話便是“現(xiàn)在我們有了水利設(shè)施做保障，旱澇不怕了，村容村貌都改變了！”

2.3 增強(qiáng)了農(nóng)民管好、用好水利工程的自覺性

“三分建，七分管”，對農(nóng)村水利工程來說，日常管理顯得尤為重要，是水利工程效益正常發(fā)揮的關(guān)鍵所在。該項(xiàng)目的實(shí)施，特別是效益的持續(xù)發(fā)揮，使項(xiàng)目區(qū)農(nóng)民實(shí)實(shí)在在地看到了農(nóng)田水利工程的巨大威力，得到了實(shí)惠，用活的事實(shí)激發(fā)了廣大項(xiàng)目區(qū)群眾興水、管水的熱情。他們自覺的將“小農(nóng)水”作為家業(yè)辦、產(chǎn)業(yè)管，組建了用水管水組織。目前，項(xiàng)目區(qū)已注冊農(nóng)民用水者協(xié)會3個(gè)，受益農(nóng)戶5417戶，受益人口20956人。通過協(xié)會組織籌集工程維修資金，整治水利工程。

3 項(xiàng)目實(shí)施得到的啟示

3.1 廣泛發(fā)動(dòng)，充分調(diào)動(dòng)群眾的積極性，是實(shí)施好農(nóng)田水利工程的基礎(chǔ)

“小農(nóng)水”項(xiàng)目下達(dá)后，縣水利局立即安排部署，召開專題會議，項(xiàng)目區(qū)所在鎮(zhèn)、村也召開了相關(guān)會議，把中央關(guān)于加強(qiáng)小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)、支持分配戶投工投勞開展“小農(nóng)水”建設(shè)的精神傳達(dá)到每農(nóng)每戶，讓群眾成為“政策的明白者，項(xiàng)目的建設(shè)者，工程的受益者”。由于宣傳到位，“民辦公助”政策受到群眾普遍歡迎，為“小農(nóng)水”項(xiàng)目的建設(shè)創(chuàng)造了條件。

3.2 科學(xué)制訂方案，精心組織實(shí)施是實(shí)施農(nóng)田水利工程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

3.2.1 規(guī)劃先行

鳳翔縣按照“突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、量力而行”的原則，依據(jù)該縣“十二五”水利規(guī)劃，需投資4.82億元，新增灌溉面積5萬畝，恢復(fù)改善灌溉面積10萬畝。在試點(diǎn)前期工作階段，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)當(dāng)?shù)厮Y源條件、生產(chǎn)實(shí)際需要和投資可能，組織編制項(xiàng)目的《實(shí)施方案》，合理確定工程建設(shè)布局、規(guī)模和形式，注重了項(xiàng)目建設(shè)方案的合理性、可行性。

3.2.2 強(qiáng)化技術(shù)指導(dǎo)

在項(xiàng)目實(shí)施階段，由縣水利工程建設(shè)工作隊(duì)負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，組成了4個(gè)由專業(yè)2人員負(fù)責(zé)的技術(shù)指導(dǎo)小組，進(jìn)駐項(xiàng)目村，與施工專業(yè)隊(duì)同吃同住，實(shí)行責(zé)任與義務(wù)、報(bào)酬掛鉤，具體技術(shù)指導(dǎo)和質(zhì)量監(jiān)督，有效地提升了項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量，為項(xiàng)目順利實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。

3.2.3 加強(qiáng)管理

在項(xiàng)目建設(shè)后續(xù)階段，依據(jù)《省小型農(nóng)田水利工程設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》（試行），明確規(guī)定了“小農(nóng)水”項(xiàng)目申報(bào)、組織實(shí)施、竣工驗(yàn)收程序等，對項(xiàng)目建設(shè)與管理、專項(xiàng)資金管理監(jiān)督及建后管理、運(yùn)行機(jī)制提出了具體要求，對全縣小農(nóng)水建設(shè)與管理起到了重要的指導(dǎo)作用。

3.3 拓寬集資渠道，嚴(yán)格資金管理是農(nóng)田水利建設(shè)的主要制約因素

3.3.1 多措并舉，廣籌建設(shè)資金

面對國家投入不能全部滿足工程建設(shè)需要的現(xiàn)狀，鳳翔縣多措并舉，積極籌措水利建設(shè)資金。一是實(shí)行“一事一議”，由村支兩委召開村民大會，對村內(nèi)“小農(nóng)水”建設(shè)配套資金和勞力分擔(dān)等進(jìn)行討論，形成具體方案和決議，最后與會代表簽字；二是鼓勵(lì)和動(dòng)員外出務(wù)工經(jīng)商村民和發(fā)展有成就的村民捐助，支持家鄉(xiāng)水利建設(shè)；三是鼓勵(lì)有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力，熱心公益事業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的農(nóng)村能人投資辦水利，參股或獨(dú)資建設(shè)農(nóng)田水利工程，對已成水利工程進(jìn)行經(jīng)營，獲得收益；四是結(jié)合新的農(nóng)田水利工程建設(shè)，對已成水利工程實(shí)行產(chǎn)權(quán)制度改革，盤活水利資產(chǎn)，實(shí)行滾動(dòng)發(fā)展。

3.3.2 嚴(yán)格資金管理，提高資金使用效益

項(xiàng)目縣對中省補(bǔ)助資金設(shè)立銀行專賬，實(shí)行專戶管理，根據(jù)項(xiàng)目計(jì)劃、合同，按工程進(jìn)度、質(zhì)量撥款，現(xiàn)場技術(shù)人員簽字，分管領(lǐng)導(dǎo)審批，嚴(yán)格執(zhí)行報(bào)賬制度。待竣工驗(yàn)收合格后，依據(jù)決算出具稅務(wù)發(fā)票，一次性結(jié)清工程款項(xiàng)。

4 存在問題

4.1 投資力度小

從鳳翔縣情況看，農(nóng)田水利設(shè)施主要是在六七十年代興建的，大部分屬于“三邊”工程，設(shè)計(jì)不規(guī)范、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、運(yùn)行時(shí)間長，老化失修嚴(yán)重，部分已經(jīng)沒有了使用價(jià)值。因此，導(dǎo)致“小農(nóng)水”建設(shè)、維修資金需求量大。而中央財(cái)政投入不足、地方財(cái)政負(fù)擔(dān)有困難、社會融資渠道不暢、農(nóng)民投入政策受限制，資金始終是制約小農(nóng)水工程建設(shè)的主要因素。

根據(jù)對項(xiàng)目實(shí)施鎮(zhèn)村的初步調(diào)查，一個(gè)中等村農(nóng)田水利設(shè)施改造配套約需投資500萬元～800萬元左右，鳳翔縣有233個(gè)村，約需資金13億元左右。按照現(xiàn)有建設(shè)規(guī)模和標(biāo)準(zhǔn),中、省、市、縣四級財(cái)政每年補(bǔ)助該縣“小農(nóng)水”建設(shè)資金約800萬元，完成全縣農(nóng)田水利設(shè)施配套建設(shè)需100多年。這就意味著要完成全縣工程建設(shè)，需要與安排的投入差距非常大，投入力度較小，推進(jìn)速度較慢。

城關(guān)鎮(zhèn)西古城村“小農(nóng)水”建設(shè)資金需要約800余萬元，根據(jù)“一事一議”籌資籌勞上限控制規(guī)定，每年每人不超過35元計(jì)算，所籌勞力按不超過10個(gè)標(biāo)準(zhǔn)工日計(jì)，全部投入水利設(shè)施建設(shè)。該村1000人，勞動(dòng)力按55%計(jì)算，“一事一議”籌資籌勞上限約19.25萬元，根據(jù)村民自治原則，經(jīng)村民委員會民主協(xié)商，共籌資（以勞折資）20萬元，還需國家補(bǔ)助760萬元。因此，水利化難度相當(dāng)大。

4.2 管理機(jī)制不健全

一是投入機(jī)制不健全。鳳翔縣“十一五”、“十二五”建設(shè)總投資6.82億元。除爭取國家投資以外，沒有其它有效的投資、融資渠道。地方財(cái)政沒有能力，農(nóng)民又普遍不很富裕，因此都承擔(dān)不了投入主體的責(zé)任。

二是建設(shè)管理職責(zé)混亂。按照職能部門職責(zé)劃分，水利部門應(yīng)統(tǒng)一歸口“小農(nóng)水”的建設(shè)管理，而實(shí)際上，很多農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金分別被發(fā)改委、國土、財(cái)政等部門分割使用，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各吹各的號，雜亂而風(fēng)險(xiǎn)大，甚至有許多違背自然規(guī)律和科學(xué)精神的行為發(fā)生。

5 對策與建議

5.1 擴(kuò)大“小農(nóng)水”建設(shè)的財(cái)政預(yù)算

“小農(nóng)水”設(shè)施好壞，直接影響農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的提高，事關(guān)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，加大農(nóng)村水利建設(shè)投入已經(jīng)刻不容緩。建議：①將農(nóng)田水利建設(shè)全部納入國家建設(shè)范疇，確立國家投入主體地位，每年從新增財(cái)力中拿出一部分專項(xiàng)安排；②從土地交易收入中拿出一定比例的資金，專項(xiàng)用于“小農(nóng)水”設(shè)施建設(shè)；③國家盡快終止“多頭治水”，遏制因投資標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目管理程度等諸多方面嚴(yán)重錯(cuò)亂而導(dǎo)致的工程風(fēng)險(xiǎn)的存在。

5.2 嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)制度

應(yīng)該建立和完善項(xiàng)目立項(xiàng)、建設(shè)臺帳，細(xì)化項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)行管理等信息管理制度。一是按照輕重緩急編制中長期規(guī)劃，按照規(guī)劃逐年安排；二是實(shí)行臺帳管理，實(shí)行建成銷號制度；三是明確申報(bào)、立項(xiàng)、建設(shè)和運(yùn)行管理責(zé)任主體，實(shí)行責(zé)任追究制度。

5.3 建立健全項(xiàng)目管理和資金使用方法

從鳳翔縣項(xiàng)目建設(shè)情況看，“小農(nóng)水”設(shè)施建設(shè)，如果引導(dǎo)得當(dāng)，管理規(guī)范，就能順利推進(jìn)，節(jié)省投資，確保質(zhì)量，提高效益。建議推廣湖南的做法，制訂出臺“小農(nóng)水”建設(shè)項(xiàng)目和資金使用管理辦法，對項(xiàng)目的申報(bào)、立項(xiàng)、組織實(shí)施、驗(yàn)收等進(jìn)行規(guī)范，從時(shí)間安排與操作程序上給予明確，每年對項(xiàng)目的立項(xiàng)、投資規(guī)模早做安排，便于項(xiàng)目縣地方財(cái)政預(yù)算的配套資金能及時(shí)落實(shí)。陜西水利