地方政府財政收入策略、行為及問題分析

介立卿

摘 要：近年來，地方政府財政收入策略、行為及問題成為社會各界普遍關(guān)注的重要問題。本文立足于近幾年的中國財政收入狀況和財政體制影響下的地方財政收入增長，結(jié)合筆者多年相關(guān)工作經(jīng)驗，詳細分析了地方政府財政收入策略、行為及問題，并提出了正確發(fā)揮地方財政部門調(diào)控職能的具體措施。

關(guān)鍵詞：地方政府；財政收入；策略；行為；問題

最近幾年來，我國財政收入出現(xiàn)超常規(guī)增長，一定程度上引發(fā)了“國富名窮”的局面。中國政府財政收入到底應(yīng)該是多少？中央與地方財力應(yīng)按照什么比例分配？目前地方財政收入增長形勢怎樣？這一系列問題引起社會各界的廣泛關(guān)注。1994年我國實施分稅制改革，一定程度上導(dǎo)致我國地方政府收支矛盾日益凸顯。地方政府采取了一系列手段和策略來緩解這一矛盾。在地方政府不斷追求財政收入的同時，大量嚴重經(jīng)濟問題應(yīng)運而生。地方政府應(yīng)該正視目前我國地方財政稅收策略存在的問題，建立并完善健全地方稅務(wù)制度、調(diào)整行政性收費等非稅收性質(zhì)的收入、實施土地財政改革、發(fā)行地方債，從而更好的發(fā)揮其調(diào)控職能，使地方財政收入規(guī)模更好的反映當?shù)亟?jīng)濟水平。

一、 近幾年的中國財政收入狀況

2007至2011年，我國全口徑財政收入情況如表1所示：

（表1）

以2011年我國全口徑財政收入情況為例，一般預(yù)算財政收入約103853億，約為GDP總額的22%，無論是橫向還是縱向比較均偏低。全口徑財政收入約為171874億，約占GDP總額的36%。政府債務(wù)相關(guān)收入187483億元，約占GDP總額的40%，這個水平已經(jīng)高于較低財政收入的發(fā)達國家，大大超過發(fā)展中國家水平。根據(jù)公共財政基本原理可知，財政收入水平與規(guī)模的變化具有很強的規(guī)律性，但目前還沒有一種模型能夠精確測量一個國家財政收入的合理規(guī)模與水平。一個國家的財政收入由許多方面共同決定。比如：該國的經(jīng)濟發(fā)展水平、政治因素、歷史因素、社會因素等。根據(jù)“表1”橫向與縱向數(shù)據(jù)詳細比較，可以明顯看出，我國當前財政收入的規(guī)模已達到比較高的水平。

二、 財政體制影響下的地方財政收入增長

1994年我國實施分稅制后，地方政府出現(xiàn)了財力與事權(quán)不成正比的情況。如何在這種情況下成功解決收入難題成為地方政府最為關(guān)心的重要問題。為了迎接這一挑戰(zhàn)，地方政府努力執(zhí)行以下策略：第一，在稅收領(lǐng)域，不斷加大了征稅的力度，使得稅收增長率顯著提高，促進稅收任務(wù)及時完成。第二，在非稅收領(lǐng)域，充分利用非稅收入靈活性強的顯著特點，結(jié)合自身擁有的自由裁量權(quán)，各個擊破。第三，在非預(yù)算收入的領(lǐng)域，地方政府勇于抓住城市化帶來的機遇，大力做大土地財政。第四，通過變相的債務(wù)融資來籌集大量資金，從而滿足經(jīng)濟發(fā)展的需求。

三、 地方政府財政收入策略、行為及問題分析

（一）地方財政收入目前存在的問題

中國稅收之所以能夠保持連續(xù)十多年以GDP增長速度的兩倍快速增長，與我國地方政府努力執(zhí)行以上策略不可分割。但是，經(jīng)過仔細分析不難發(fā)現(xiàn)，我國地方政府稅收的增長屬于任務(wù)導(dǎo)向型的增長，而不是經(jīng)濟增長型。具體而言，由于政績相關(guān)壓力的影響，省級政府制定稅收任務(wù)，市、縣政府在此基礎(chǔ)上不斷進行加碼，從而導(dǎo)致我國地方稅收超常規(guī)模的增長，壯大了地方政府的財力。甚至在2001年，我國地方政府的預(yù)算收入規(guī)模逐漸超過了中央收入。地方政府為了保質(zhì)保量的完成稅收增長相關(guān)任務(wù)，采取了以下措施：

1、突擊征稅。據(jù)新京報報道，我國甘肅省某地方稅務(wù)局于2012年6月6日這一天提出大干20天，完成一年時間過半，稅收任務(wù)完成必須過半的目標。于是，地方稅務(wù)局開始全面突擊征稅，至6月26日，稅收增加共計6448萬元，順利完成“雙過半”的稅收任務(wù)。據(jù)統(tǒng)計，該縣上半年稅收總額約為2億元，在這短短的20天卻完成了上半年總額的30%左右。其實，這樣的現(xiàn)象其他地方也時有發(fā)生。

2、引稅。地方政府通過稅收優(yōu)惠等方式來吸引投資，從而拓展該地區(qū)稅收來源的行為稱為引稅。由于稅收任務(wù)的強大壓力以及收入最大化目的的驅(qū)使，各個地方政府把引稅作為與周邊政府進行稅源爭搶的重要手段。這種稅收優(yōu)惠政策既助長了部分企業(yè)的惰性，又導(dǎo)致了各地方政府的惡性競爭，影響了市場經(jīng)濟秩序，不利于確立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制。

3、過分征稅。相關(guān)調(diào)查顯示，2012年溫州地區(qū)部分區(qū)縣財政收入指標高達20%左右。在高指標和政績因素的影響下，過分征稅成為經(jīng)濟下滑時期增加財政收入的重要手段。當年溫州60%左右的大規(guī)模企業(yè)出現(xiàn)減產(chǎn)，甚至停產(chǎn)，利潤下降約20%，但是其應(yīng)該繳納的稅額卻增長約2%。這種征稅過頭的行為嚴重影響了企業(yè)與稅務(wù)部門之間的和諧關(guān)系，不利于經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，嚴重阻礙了政府公信力的樹立。

（二）對地方財政收入目標考核的利弊分析

我國財政目標考核有利于加強稅收力度，加速稅收增長速度，增加地方財政收入，擺脫分稅制給地方財政帶來的困境，一定程度上滿足了社會快速發(fā)展的經(jīng)濟相關(guān)需求。與此同時，也帶來一些問題。這種地方財政任務(wù)式的增長不利于企業(yè)與稅務(wù)部門之間和諧關(guān)系的建立，影響了政府公信力和市場經(jīng)濟秩序，對我國確立和完善我國社會主義市場經(jīng)濟體制帶來的不良影響，阻礙了我國經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）地方財政收入如何更好的反映當?shù)亟?jīng)濟水平

要想讓地方財政更好的反映當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，需要注意以下幾點：第一，建立穩(wěn)定的財政增長機制。減少突擊征稅、過分征稅和引稅的發(fā)生。第二，減少歷史因素、政治因素等非政治因素對地方財政收入的影響。第三，結(jié)合我國經(jīng)濟發(fā)展的真實水平，提出與之相適應(yīng)的地方財政收入指標。 第四，正確發(fā)揮地方財政部門的調(diào)控職能

四、 正確發(fā)揮地方財政部門的調(diào)控職能

地方財政部門要想正確發(fā)揮自身的調(diào)控職能，必須努力做到以下幾點：第一，健全地方稅務(wù)制度。分析、研究并出臺財產(chǎn)稅、環(huán)境保護稅和社會保障稅，并把他們作為地方收稅種類。同時還需要不斷完善地方稅相關(guān)體制，確立地方稅收政策增長相關(guān)機制，從而確保稅收收入和稅收質(zhì)量。第二，調(diào)整行政性收費等非稅收性質(zhì)的收入，嚴格規(guī)范地方政府的行政執(zhí)法。第三，通過土地財政改革，科學(xué)提高土地稅收，實現(xiàn)從賣地主導(dǎo)向稅收主導(dǎo)的轉(zhuǎn)變。第四，發(fā)行地方債。這就要求中央政府正確面對地方政府債務(wù)，合理修改預(yù)算法，讓地方政府擁有獨立發(fā)債的權(quán)利，從而巧妙的實現(xiàn)從隱性債務(wù)到顯性債務(wù)的轉(zhuǎn)變。同時，地方政府需要建立債務(wù)相關(guān)風(fēng)險和效益管理機制，把風(fēng)險最小化，效益最大化。

結(jié)束語：

綜上所述，由于財政收入指標和政績等因素影響，政府財政收入策略、行為還存在突擊征稅、引稅、過度征稅等問題。地方政府應(yīng)當正視這些問題，努力健全地方稅務(wù)制度、調(diào)整行政性收費等非稅收性質(zhì)的收入、實施土地財政改革、發(fā)行地方債、更好的發(fā)揮自己的調(diào)控職能，使地方財政收入更好的反映當?shù)亟?jīng)濟水平。（作者單位：山西財經(jīng)大學(xué)）

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