當前我國國家權力對于城鎮(zhèn)化的驅動作用探析

高凡

摘 要：國家權力作為黨和政府管理社會的載體，對于我國城鎮(zhèn)化進程有著巨大的驅動作用。本文通過梳理建國以來國家權力對農村社會的影響和控制力的演變過程，來論證國家權力介入處于城鎮(zhèn)化過程中的農村社會的合理性和必然性。并在此基礎上，提出了在這一過程中發(fā)揮國家權力驅動作用的前提和手段，旨在充分發(fā)揮國家權力的優(yōu)越性，降低其危害，從而推動城鎮(zhèn)化有序發(fā)展。

關鍵詞：國家權力；城鎮(zhèn)化；驅動

國家權力對農村的滲透程度對農村社會的發(fā)展有著深刻的影響，從人民公社時期國家對農村的全面干預到現(xiàn)在基層自治的觀念深入人心，從計劃經(jīng)濟體制政府家長式的管理模式到市場經(jīng)濟體制市場主導作用的凸顯，國家權力的每一次使用都深深打上了時代的烙印。當前，我國的城鎮(zhèn)化建設正處在如火如荼的進行過程中，對國家權力驅動作用的分析與研究具有迫切性。

一、國家權力控制農村社會的兩個階段

筆者認為建國以來國家權力對農村社會的影響和控制力的演變，主要分為兩個個階段，第一階段是建國初期到1982年，第二階段是1982年至今。

1、第一階段國家權力對整個農村社會的直接控制

建國初期，黨和國家通過土地革命和農業(yè)手工業(yè)資本主義工商業(yè)的社會主義改造，改變了農村的經(jīng)濟結構和土地所有制形式，均分地權等措施的推行獲得了廣大農民的擁護，使共產黨迅速獲得了政權的合法性，真正實現(xiàn)了國家權力進入鄉(xiāng)村社會。到人民公社時期，對農村的控制達到了頂峰，人民公社既是國家的基層政權組織，又是農民集體經(jīng)濟組織與社會服務組織集政治職能、經(jīng)濟職能、服務職能于一體。

2、第二階段國家權力退出農村社會后的間接控制

筆者在對湖北襄陽麒麟村調研時發(fā)現(xiàn)，該村是一個典型的城中村，交通比較便利，目前正在進行城中村的改造。在與村委會的干部們聊他們村正在進行的改造時他們說，前幾年村支書將村里一個破產的磚瓦廠改成了現(xiàn)在的工業(yè)園，每年產值達九百多萬元，但是現(xiàn)在區(qū)政府說要拆掉這個工業(yè)園，征地用來重新開發(fā)。村干部說起這個的時候都表示非常的擔心，因為村里的很多人都在工業(yè)園里上班，如果拆掉了工業(yè)園那大家都吃不上飯了。過了幾天再去的時候，村支書說：“工業(yè)園總算是保住了，政府不拆了?！钡蔷唧w是如何讓區(qū)政府放棄拆掉工業(yè)園的，村支書并沒有向我們透露。從這一件事上可以看出，一旦國家權力強勢“回歸”，自治權力雖然有法律上的保障卻也不得不立即向國家權力屈服。如果跟上一階段進行比較，筆者認為國家權力從來沒有徹底放棄過深入農村的努力，只是在文本制度上退出了村莊公共權力領域，尤其是在當前的城鎮(zhèn)化建設過程中，政府的主導和推動作用更是凸顯。

二、城鎮(zhèn)化進程中發(fā)揮國家權力驅動作用的前提和手段

在社會契約的基礎上盧梭提出了一個亟需解決的問題的，由于每個人的力量和自由是他保持自己的生存的主要手段，因此，要怎么做，才能即把它們投入眾人集合的大力量而又不損害自己而且不忽視對自己應有的關懷呢？他認為這個新的狀態(tài)必須是能以全部共同的力量來維護和保障每個結合者的人身和財產的結合形式，使每一個在這種結合形勢下與全體相聯(lián)合的人所服從的只不過是他本人，而且同以往一樣的自由。在現(xiàn)代社會，特別是在城鎮(zhèn)化建設中重新審視這一觀點具有跨時代的意義。

1、以人為本，維護農民權利是發(fā)揮國家權力驅動作用的前提

既然國家權力對于處于變革期的農村社會的控制有其合理性，如何在城鎮(zhèn)化過程中將國家權力的優(yōu)勢充分發(fā)揮出來，而又避免出現(xiàn)人民公社時期的問題？筆者認為首先要將以人為本，維護農民權利作為發(fā)揮國家權力驅動作用的前提。

通過踐行以人為本來維護農民權利是確保城鎮(zhèn)化能否順利進行的保證之一。憲法規(guī)定我國是人民民主專政的社會主義國家，人民是國家的主人。黨和政府作為的最高出發(fā)點理應是維護人民的根本利益。但是不可否認，現(xiàn)如今城鎮(zhèn)化過程中農民合法權利受到侵犯，都是由于各級政府將作為的出發(fā)點異化成了完成經(jīng)濟建設指標和上級工作任務，忽略了在這個過程中對農民利益的維護和對民生的改善，有的政府甚至借城鎮(zhèn)化的“東風”掠奪農民，使大量農民不僅沒有在城鎮(zhèn)化中得到好處，反而變成了一無所有的“失地農民”。

為什么地方政府的經(jīng)濟職能取代了最重要的服務職能呢？筆者認為原因主要是是城鎮(zhèn)化過程中農村可利用資源的增多，造成地方政府需要通過國家權力在農村的延伸來獲得自己的利益。城鎮(zhèn)化給農村帶來了巨大的發(fā)展機會，這一點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是非常清楚的。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政主要靠收取“三提五統(tǒng)”和農業(yè)稅及特產稅來維持運轉，農村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能直接再從農民那里獲得財政來源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要建設一些基礎設施來達到上級的要求，為了提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)形象，還需要做一些政績工程。財政收入的減少和財政支出的增加使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不通過增加自籌收入來獲得財政上的收支平衡。政府掙錢最簡單快速的方法就是賣地，將農民土地以集體財產名義低價征收，在征收之后將土地變?yōu)閲胸敭a高價賣給開發(fā)商，開發(fā)商再從農民身上拿回開發(fā)成本。可以說這一收入路徑在當前的制度環(huán)境下，對于基層政府來說是有非常大的吸引力的。

因此，要在城鎮(zhèn)化過程中，做到以人為本，維護農民權利，應該充分尊重農民的權利和主體性，應該在尊重各方產權的基礎上發(fā)揮市場的資源配置作用，政府的角色應該是維護包括農民在內的各主體的利益和權利，提供公平的市場環(huán)境和公正的司法裁決，而不是為了政績和面子工程與民爭利。在涉及國計民生問題時，應尊重人民意見，做好信息的反饋工作，及時進行調整，任何弱小的個人在面對巨大的國家權力時都是無力反抗的，更不能以集體利益為理由侵犯少數(shù)公民的利益。這在實際上也是要求國家權力應給自治權力留出一定的生存空間，使基層政治組織能夠發(fā)揮出代表農民利益的作用。

2、市場經(jīng)濟體制下，政府宏觀調控應以經(jīng)濟手段和法律手段為主，減少行政手段的使用

國家權力具有調控能力、支配能力突出的特點，建國初期國家權力主要發(fā)揮的是“集中力量辦大事”的功能，到改革開放之后則主要用來維穩(wěn)和推動改革。而在城鎮(zhèn)化過程中，如上所述，國家權力更是較二者有諸多優(yōu)越性，因此國家權力能夠在城鎮(zhèn)化中發(fā)揮主導作用。國家權力對農村的適度介入有利于維護農村大局的穩(wěn)定，能夠有效的配置社會資源，防止少數(shù)既得利益集團侵犯農民利益，但是不正當?shù)慕槿胛：s更大。當前，政府在農村社會仍然是具有絕對的權力，對于農村往往是提出一個通行的政策，然后使用行政手段督促下級政府和村級組織去完成。基層政治組織在與基層政府對話時缺少話語權。而事實上，真正了解農村實際情況的卻是基層政治組織，我們在調研中多次聽到村支書抱怨當?shù)卣畬λ麄児艿眠^嚴，沒有給他們提供因地制宜發(fā)展本地經(jīng)濟的政策空間，導致當?shù)匕傩蘸痛甯刹慨a生不滿情緒。

基層組織相比較而言更了解本地的實際情況，而上級政府往往又是政策的制定者和下級政府工作成績的評定者。筆者認為，政府在進行城鎮(zhèn)化規(guī)劃時，不應過分使用行政手段實行一刀切，應尊重每一個地區(qū)或者每一個村莊的客觀情況，在實地調查的基礎上制定詳細的規(guī)劃。通過使用如稅收、工資、信貸等經(jīng)濟手段來拉動地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。而且在法律和政策的制定上建立上下級之間的信息互饋渠道，保證來自于下級反饋的信息能夠及時反映到高層，并從法律層面保證基層組織的合法權利不受上級組織的侵犯。（作者單位：武漢理工大學政治與行政學院）

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