論《行政許可法》第36條的適用

羅盈盈

摘 要：對(duì)行政許可第三人合法權(quán)益的保障是《行政許可法》的重要內(nèi)容之一。而其中的第36條則是對(duì)第三人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)的保障。因此，了解《行政許可法》第36條的立法依據(jù)，清楚該規(guī)范的內(nèi)容和在法律實(shí)務(wù)適用中存在的問(wèn)題，并針對(duì)此對(duì)其適用的完善采取相應(yīng)的措施，才能真正保障第三人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)。

關(guān)鍵詞：行政許可法；第三人；權(quán)益保障

我國(guó)對(duì)行政行為第三人的保護(hù)相對(duì)較弱，無(wú)論是《行政訴訟法》、還是《行政復(fù)議法》等，都集中關(guān)注行政主體的規(guī)范和行政相對(duì)人的保護(hù)救濟(jì)?！缎姓S可法》的出臺(tái)，對(duì)第三人的保護(hù)有很大的改善。《行政許可法》第36條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)對(duì)行政許可申請(qǐng)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人、申請(qǐng)人，利害關(guān)系人有權(quán)進(jìn)行陳述和申辯，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取申請(qǐng)人、利害關(guān)系人的意見(jiàn)。”這里面的利害關(guān)系人就是第三人。《行政許可法》第36條不僅規(guī)定了第三人有知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)，同時(shí)也規(guī)定行政機(jī)關(guān)在審查行政許可申請(qǐng)的過(guò)程中有保障第三人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)的義務(wù)。本文結(jié)合第36條的具體內(nèi)涵和實(shí)際中存在的問(wèn)題，對(duì)法條的適用提出一些建議，藉此對(duì)第三人的權(quán)利的保障更全面。

一、《行政許可法》第36條的解讀以及現(xiàn)實(shí)適用存在的問(wèn)題

《行政許可法》第36條中有不少表達(dá)不明確或是含糊的地方，會(huì)導(dǎo)致人們對(duì)其理解有一定的差異，這樣也會(huì)導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在依法執(zhí)法的過(guò)程中出現(xiàn)不同的情況。有些不合理的理解甚至?xí)?dǎo)致不僅不能保護(hù)第三人的利益，反而有損第三人的利益。因此我們要正確理解該條款所表達(dá)的含義，并且認(rèn)清在現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題，才能真正實(shí)現(xiàn)該立法的意義。

（一）“第三人”的范圍和實(shí)際中的不足

《行政許可法》中并沒(méi)有明確適用第三人的概念，在36條中的利害關(guān)系人即是我們所指的行政許可第三人。理解行政許可中的第三人可以從以下的方面考慮：

1、第三人的內(nèi)涵

行政許可第三人是指行政機(jī)關(guān)所作出的行政許可行為并未直接指向，但實(shí)際上影響其利益，與具體行政行為有法律上的利害關(guān)系，而由法律規(guī)定對(duì)其合法利益給予保護(hù)的公民、法人或者其他組織。這里面主要包含兩個(gè)方面：一是第三人的合法權(quán)益受到影響。有人認(rèn)為行政第三人是被行政行為實(shí)質(zhì)侵益之公民、法人或其他組織。①當(dāng)行政主體做出行政許可的決定時(shí)，主觀上并沒(méi)有直接指向第三人的目的，但在客觀結(jié)果上卻影響第三人的利益②；二是行政許可第三人不是行政許可法律關(guān)系中的必要主體。行政許可在一定的情況下會(huì)影響到第三人的合法利益，但不是所有的行政許可都會(huì)影響第三人的合法利益。

2、第三人的范圍

我國(guó)法律并沒(méi)有界定哪些權(quán)利受到影響的公民、法人或其他組織為行政許可第三人，《行政訴訟法》第11條第1款第8項(xiàng)規(guī)定，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的，可以提起訴訟。而《行政訴訟》的司法解釋第12條規(guī)定，具體行政行為有法律上利害關(guān)系的公民、法人或者其他組織對(duì)該行為不服的，可以依法提起行政訴訟。這將突破《行政訴訟法》僅是人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的限制，但這些對(duì)于界定行政許可第三人仍然非常模糊。受行政許可行為影響的合法權(quán)益的范圍可能比較廣泛的，如除一般的財(cái)產(chǎn)權(quán)或人身權(quán)外，還可能涉及他人相鄰權(quán)、公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)、平等權(quán)等合法權(quán)益。③在實(shí)際操作中，筆者認(rèn)為可以參照陳慈陽(yáng)教授的利益關(guān)聯(lián)程度參考因素來(lái)界定是否存在關(guān)聯(lián)利益，從而劃分第三人的范圍：（1）時(shí)空上的關(guān)聯(lián)性，行政許可的決定與第三人的利益有時(shí)空上的關(guān)聯(lián)性包括空間上的關(guān)聯(lián)性和時(shí)間上的關(guān)聯(lián)性，即在空間上第三人的利益在行政許可行為的作用范圍，且這個(gè)范圍不具有普遍性，必須依據(jù)個(gè)別情形來(lái)判斷；④而且第三人必須在上述空間中存在一定的時(shí)限，使得空間內(nèi)的不利的影響能否累積到一定程度，足以使法律予以保護(hù)。⑤（2）技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，如果行政許可決定當(dāng)中有一項(xiàng)客觀的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)第三人的利益進(jìn)行保護(hù)，那么該項(xiàng)行政許可必須符合。比如在環(huán)境法中的污水綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)、有機(jī)食品技術(shù)規(guī)范扽等。如果存在這樣的標(biāo)準(zhǔn)，但行政許可沒(méi)有依據(jù)其規(guī)定而做出，那么其他受其影響的公民、法人或其他組織就可以稱為該行政許可的第三人。

對(duì)于第三人的確定理論上、法律上并沒(méi)有一個(gè)確定的標(biāo)準(zhǔn)，這會(huì)導(dǎo)致在實(shí)際的法律實(shí)踐中存在很大的問(wèn)題。

1、行政許可第三人時(shí)候行政許可間接影響的第三人還是直接關(guān)系人?！缎姓S可法》第36條規(guī)定發(fā)現(xiàn)行政許可事項(xiàng)直接關(guān)系他人重大利益的，應(yīng)當(dāng)告知該利害關(guān)系人、申請(qǐng)人。依據(jù)法條的規(guī)定，他人的重大利益與行政許可事項(xiàng)應(yīng)該具有“直接關(guān)系”。而在實(shí)際中我們所指的第三人應(yīng)是其利益與行政許可行為之間存在間接的厲害關(guān)系。這樣對(duì)于36條中的“直接關(guān)系”應(yīng)當(dāng)作怎樣的理解，不同的理解將會(huì)導(dǎo)致不一樣的結(jié)果。這樣有損于法律的權(quán)威性。

2、“利害關(guān)系”難以界定。學(xué)者對(duì)于利害關(guān)系的界定主要存在有二要素說(shuō)、三要素說(shuō)和四要素說(shuō)。在理論上普遍都認(rèn)為“利害關(guān)系”存在一個(gè)行政許可行為和一個(gè)受其影響的利益，但怎樣受其影響，受其怎樣的影響沒(méi)有一個(gè)確定的答案。而在實(shí)踐中，行政工作人員的素質(zhì)參差不齊，對(duì)于合理界定利害關(guān)系，確定第三人更是具有難度。

（二）“重大利益”的界定以及實(shí)踐中的困難

《行政許可法》第36條里表明直接關(guān)系他人重大利益的行政許可事項(xiàng)才應(yīng)當(dāng)告知利害關(guān)系人。這也就是第三人怎樣的利益才值得我們保護(hù)。里面需要理解清楚的是對(duì)“重大”的界定。對(duì)“利益”的界定，學(xué)界一般有法律上權(quán)益說(shuō)和事實(shí)上權(quán)益說(shuō)。

1、法律上權(quán)益說(shuō)

法律上權(quán)益說(shuō)是以大陸法系為代表的，認(rèn)為權(quán)益必須來(lái)自法律的認(rèn)可。法律上權(quán)益說(shuō)是一種從分析實(shí)證的法學(xué)方法出發(fā)，以實(shí)體法為現(xiàn)實(shí)依據(jù)來(lái)分析、推導(dǎo)利害關(guān)系“權(quán)益”要件的方法。⑥凱爾遜說(shuō)過(guò)：“不預(yù)定一個(gè)調(diào)整人的行為的一般規(guī)范，關(guān)于權(quán)利的存在與否的陳述是不可能的。如果有法律權(quán)利問(wèn)題的話，就一定要預(yù)定一個(gè)法律規(guī)則。在有法律之前就不能有什么法律權(quán)利?！雹哌@里面包括法律明文規(guī)定的和推定的權(quán)益。

2、事實(shí)上權(quán)益說(shuō)

事實(shí)上權(quán)益說(shuō)是以英美法系為代表的，也稱為法律上值得保護(hù)的權(quán)益說(shuō)。事實(shí)上權(quán)益說(shuō)認(rèn)為即使沒(méi)有法律上的明文規(guī)定，只要個(gè)人的權(quán)益在事實(shí)上受到損害，就可以被認(rèn)為符合了利害關(guān)系的“權(quán)益”要件。⑧事實(shí)上權(quán)益說(shuō)所保護(hù)的權(quán)益的范圍比法律上權(quán)益說(shuō)的要寬。

從我國(guó)的實(shí)踐上看，我國(guó)所采用的是法律上權(quán)益說(shuō)，因?yàn)閿U(kuò)大權(quán)益保護(hù)的范圍會(huì)加重我國(guó)現(xiàn)時(shí)的訴訟承受能力，而且事實(shí)上權(quán)益說(shuō)過(guò)于依賴行政機(jī)關(guān)的自由裁量權(quán)，這對(duì)于行政工作人員的素質(zhì)要求很高，暫時(shí)不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)需要。

無(wú)論法律上權(quán)益說(shuō)還是事實(shí)上權(quán)益說(shuō)，雖然都采取一定的標(biāo)準(zhǔn)劃分了應(yīng)該保護(hù)的權(quán)利，但對(duì)于我國(guó)《行政許可法》第36條中利益的重大性都沒(méi)有一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)，這導(dǎo)致在法律實(shí)務(wù)中出現(xiàn)不少困難：1、“重大”的定義含糊，給予行政機(jī)關(guān)過(guò)大的自由裁量權(quán)。2、對(duì)于非“重大”利益第三人應(yīng)當(dāng)怎樣保障，即使“重大”的界限已經(jīng)被很客觀地界定出來(lái)，那么如果確定的利益屬于非重大該如可保障，為什么不需通過(guò)和“重大”利益一樣的途徑來(lái)保障也是現(xiàn)時(shí)亟需解決的問(wèn)題。

二、《行政許可法》第36條的適用建議

《行政許可法》第36條是對(duì)第三人知情權(quán)、陳述權(quán)、申辯權(quán)等權(quán)利的一種保障，加強(qiáng)其在法律實(shí)務(wù)中的適用，對(duì)于合理保障行政許可第三人的知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)有很大的促進(jìn)作用。

（一）正確界定“直接關(guān)系”

《行政許可法》第36條規(guī)定利害關(guān)系人，即第三人與行政許可事項(xiàng)是直接關(guān)系，如果從狹義去理解“直接關(guān)系”，即指許可行為直接導(dǎo)致第三人的合法利益受損，這樣會(huì)大大縮小第三人的范圍，許多合法權(quán)益被侵害的第三人的權(quán)利沒(méi)有得到保障。因此對(duì)于“直接關(guān)系”應(yīng)做廣義的理解，即是指影響第三人利益的不僅是行政機(jī)關(guān)的行政許可行為，還包括行政許可申請(qǐng)人依此行政許可決定做出的行為。擴(kuò)大對(duì)“直接關(guān)系”的理解，有利于保護(hù)第三人的合法權(quán)益，這樣也符合我國(guó)法治的發(fā)展。

（二）明晰“重大利益”的界定

本文上述已經(jīng)分析了現(xiàn)今對(duì)“重大利益”的界定的模糊以及具體法律實(shí)務(wù)上操作的困難。因此，給“重大利益”確立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)劃定一個(gè)范圍就有十分重要的意義?！爸卮罄妗睉?yīng)當(dāng)包括直接利益和間接利益。因?yàn)橹卮蟛恢卮蟮慕缍ú皇侵苯优c間接，而是該利益對(duì)第三人所產(chǎn)生的影響力，間接利益亦有可能是重大的，也應(yīng)該受到法律的保護(hù)。但是實(shí)踐中對(duì)間接利益的認(rèn)定不能無(wú)限擴(kuò)大，而應(yīng)當(dāng)遵循合理預(yù)算原則。明晰“重大利益”的界定，應(yīng)當(dāng)落實(shí)一些參考因素：1、維護(hù)該利益的成本價(jià)值，維護(hù)行政許可第三人的利益應(yīng)當(dāng)考慮實(shí)現(xiàn)該利益所消耗的社會(huì)成本。成本因素包括積極成本和消極成本。⑨2、國(guó)家政策因素⑩國(guó)家政策與法律之間是相互作用，這不僅體現(xiàn)在立法上，還體現(xiàn)在法律實(shí)施的過(guò)程中。因此，對(duì)第三人的保護(hù)的不僅要基于公平原則，更要考慮到該公平的兼顧對(duì)效率的影響。

為“重大利益”設(shè)立了一些參考因素，是為了在法律實(shí)務(wù)中更容易操作，更能體現(xiàn)公平，從而維護(hù)人們的合法利益。因此，要在設(shè)立“重大利益”參考因素的基礎(chǔ)上，規(guī)范國(guó)家權(quán)力的行使：1、為了規(guī)范行政機(jī)關(guān)對(duì)“重大利益”的自由裁量權(quán)，在不改變現(xiàn)有的規(guī)范的前提下，對(duì)36條中的“重大利益”做出有效的立法解釋。筆者認(rèn)為可以采取列舉和兜底的方式將“重大利益”進(jìn)行明確細(xì)化。這樣有利于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行為，從而更好地維護(hù)第三人的合法利益。2、比例原則是行政法基本原則之一，應(yīng)當(dāng)貫穿行政法的各個(gè)環(huán)節(jié)。在對(duì)36條規(guī)定的“重大利益”進(jìn)行衡量時(shí)要依據(jù)比例原則，要考慮維護(hù)該利益與其他利益之間的均衡性，和維護(hù)該利益的適當(dāng)性和必要性。

（三）建立一套健全的行政程序

《行政許可法》第36條賦予了行政許可第三人在行政許可申請(qǐng)審查的過(guò)程中享有知情權(quán)、陳述權(quán)和申辯權(quán)。確實(shí)維護(hù)第三人的這些權(quán)利應(yīng)當(dāng)有一套健全的行政程序來(lái)保障。這套程序應(yīng)當(dāng)包括通知程序、聽(tīng)證程序和說(shuō)明理由程序。B11把把通知程序、聽(tīng)證程序和說(shuō)明理由程序統(tǒng)一運(yùn)行起來(lái)，從而更好保障第三人的合法權(quán)益。（作者單位：廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊海坤.章志遠(yuǎn).《中國(guó)行政法基本理論研究》[M]，北京大學(xué)出版社，2004.

[2] 趙肖筠.沈國(guó)琴.《論行政法律關(guān)系第三人》[J]，理論探索，2001（2）：60-62.

[3] 周佑勇.何淵.《論行政第三人》[J]，湘潭工學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（2）：43-46.

[4] 張樹(shù)義.《尋求行政訴訟制度發(fā)展的良性循環(huán)》M]，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000.

[5] 張旭勇.《“法律上利害關(guān)系”新表述-利害關(guān)系人原告資格生成模式探析》[J]，華東政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（6）：41-48.

[6] 張劍生.《論行政訴訟中原告資格的認(rèn)定及其相關(guān)問(wèn)題》[J]，杭州大學(xué)學(xué)報(bào)，1998（3）：121-128.

[7] 孔祥俊.《法院在實(shí)施<行政許可法 >中的監(jiān)護(hù)作用—兼及審理行政許可案件的若干問(wèn)題》[J]，法律適用，2004（8）：26-31.

[8] 李晨清.《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，行政法學(xué)研究，2004（1）：101-107.

[9] [奧]凱爾遜.《法與國(guó)家的一般理論》[J]，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996.

[10] 徐濤.《論我國(guó)行政許可第三人的范圍確定》，天津法學(xué)，2012（1）：29-36.

[11] 王紅巖.《行政訴訟第三人探析》[J]，政法論壇，1991（4）：32-35.

注解：

① 趙肖筠，沈國(guó)琴：《論行政法律關(guān)系第三人》，載于《理論探索》2001年第2期，第60～62頁(yè)。

② 周佑勇，何淵：《論行政第三人》，載于《湘潭工學(xué)院學(xué)報(bào)》2001年第2期，第43～46頁(yè)。

③ 孔祥俊：《法院在實(shí)施<行政許可法 >中的監(jiān)護(hù)作用—兼及審理行政許可案件的若干問(wèn)題》，載于《法律適用》2004年第8期，第26～31頁(yè)

④ 徐濤：《論我國(guó)行政許可第三人的范圍確定》，載于《天津法學(xué)》2012年第1期，第29～36頁(yè)。

⑤ 徐濤：《論我國(guó)行政許可第三人的范圍確定》，載于《天津法學(xué)》2012年第1期，第29～36頁(yè)。

⑥ 李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，載于《行政法學(xué)研究》2004年第1期，第101～107頁(yè)。

⑦ [奧]凱爾遜：《法與國(guó)家的一般理論》，中國(guó)大百科全書(shū)出版社，1996年版，第89頁(yè)。

⑧ 李晨清：《行政訴訟原告資格的利害關(guān)系要件分析》，載于《行政法學(xué)研究》2004年第1期，第101～107頁(yè)。

⑨ 徐濤：《論我國(guó)行政許可第三人的范圍確定》，載于《天津法學(xué)》2012年第1期，第29～36頁(yè)。

⑩ 徐濤：《論我國(guó)行政許可第三人的范圍確定》，載于《天津法學(xué)》2012年第1期，第29～36頁(yè)。

B11 趙肖筠，沈國(guó)琴：《論行政法律關(guān)系第三人》，載于《理論探索》2001年第2期，第60～62頁(yè)。