我國農村宅基地使用權流轉問題的探討*

高 源

(安徽大學 法學院，安徽 合肥 230039)

在我國，農村宅基地使用權是指農村村民基于村民身份而依法取得的對用于建造住宅的土地所享有的占有、使用、收益和有限處分的權利，它是農民基于集體經濟組織成員身份而無償取得的一種用益物權。從現(xiàn)有法律規(guī)定來看，農村宅基地使用權和農村房屋不能自由流轉，但現(xiàn)實中卻存在大量交易行為以及由此引發(fā)的很多糾紛。其中，農村房屋出賣人以買賣合同無效為由向法院起訴要求買受人返還房屋的糾紛屢見不鮮。此類案件發(fā)端于北京宋莊，后在全國各地均已出現(xiàn)。

畫家李玉蘭于2002年7月從宋莊當?shù)卮迕耨R海濤手中購置了一處宅基地房定居。但是在北京市的房地產市場持續(xù)快速增長的背景下，馬海濤夫婦于2006年2月以買賣合同無效為由要求畫家返還住房并訴至法院。該案一審法院認定李玉蘭作為城市居民所實施的買賣農房的行為違反了法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，因此判決雙方簽署的房屋買賣協(xié)議無效。被告不服，提出上訴。2007年12月17日，北京市第二中級人民法院終審維持原判，同時，認定造成合同無效的主要責任在于該村民反悔，因此該畫家可另行主張賠償。2008年1月，李玉蘭向北京市通州區(qū)人民法院提起訴訟，要求被告馬海濤賠償經濟補償金共計48萬元。2008年3月3日，這一索賠案在北京通州區(qū)宋莊法庭開庭審理。4月，經李玉蘭申請，對涉案房屋宅基地區(qū)位價值進行了評估。2008年9月26日，這一索賠案由簡易程序改為普通程序后在北京通州法庭開庭審理。該案是因買賣房屋而引發(fā)糾紛，但與宅基地流轉問題不無關系。

一、我國農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)狀分析

(一)現(xiàn)行法律法規(guī)對農村宅基地使用權流轉的規(guī)定

目前，對農村宅基地使用權流轉問題的規(guī)范直接或間接的散見于我國的法律法規(guī)中，如《土地管理法》、《擔保法》、《物權法》以及相關行政法規(guī)等。

《土地管理法》第62條規(guī)定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”?！稗r村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準?！钡?3條規(guī)定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業(yè)建設；……”

《擔保法》第37條規(guī)定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權不得抵押?！痹摋l款表明其對宅基地使用權的抵押持禁止態(tài)度，但并未禁止農村住宅所有權的抵押。根據(jù)“地隨房走”的規(guī)定，在以農村住房所有權設抵押時，將必然導致農村宅基地的轉讓，而《擔保法》又禁止宅基地使用權的抵押，那么“房走地不走”的局面就會產生，該矛盾如何解決？依照《物權法》第153條的規(guī)定，房屋只能在集體經濟組織內部流轉，宅基地使用權與房屋一并轉讓；宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用《土地管理法》等有關規(guī)定。這一條款的實質是回避了各界對農村宅基使用權流轉許可的爭議，從而減少了立法阻力，但在未來的修訂和完善過程中，農村宅基地使用權必將得到更加全面及合理的調整。

1999年5月6日國務院辦公廳發(fā)布的《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第2條第2款規(guī)定：“農村的住宅不得向城鎮(zhèn)居民出售。”2004年12月24日國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地?！边@些規(guī)定表明政府的明確立場：禁止農村宅基地轉讓。

北京市高級人民法院于2004年印發(fā)了“關于農村私有房屋買賣糾紛合同效力認定及處理原則研討會會議紀要”，提出農村私有房屋買賣合同應當認定無效，要求北京市各級法院在審判中參照執(zhí)行。

國務院《關于促進節(jié)約集約用地的通知》指出，嚴格禁止擅自將農用地轉為建設用地，嚴格禁止“以租代征”將農用地轉為非農業(yè)用地。國務院辦公廳于2008年1月8日下發(fā)了《關于嚴格執(zhí)行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，強調要嚴格控制農村集體建設用地規(guī)模，嚴禁以各種名義擅自擴大農村集體建設用地規(guī)模，并明確指出，城鎮(zhèn)居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。

綜上所述，我國關于農村宅基地使用權流轉的現(xiàn)行法律法規(guī)從形式上看非常零亂，效力層次不一致；從內容上看，這些法律法規(guī)并未明確禁止農民買賣房屋，而對于農村宅基地的買賣也并非絕對禁止。但是，法律禁止城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地的規(guī)定實際上已經排除了以自主自愿的市場交易進行宅基地使用權自由流轉的適用空間。

(二)我國農村宅基地使用權流轉現(xiàn)狀

伴隨著市場經濟的發(fā)展及城市化進程的推進，農村宅基地使用權流轉行為已較為普遍，在一種無法可依卻被默認以及部分人的推動之下，形成了一個“土地隱形市場”，特別是在城鄉(xiāng)結合部或經濟較發(fā)達的農村表現(xiàn)得尤為突出。其流轉的方式包括出租、轉讓、抵押三種方式，其中，轉讓又包括買賣、贈與和交換三種方式。這幾種流轉行為的受讓主體可以是自然人、法人或其它經濟組織，其身份突破了同一集體經濟組織的限制。

1.出租

農民在依法取得的宅基地上建房后,將多余的房屋在一定期限內出租,個人獲得租金收益,承租人將其作為住宅、倉庫或其它經營服務場所。這樣,農民在出租房屋的同時也出租了宅基地使用權,承租人在居住的同時也獲得了土地使用權。除一些經濟尚不發(fā)達的偏遠地區(qū)外,此類流轉形式幾乎遍及城鄉(xiāng)結合部等經濟活動較為活躍的地區(qū)。出租房屋已成為該地區(qū)農民收入的重要來源之一,也是目前最為普遍的一種流轉方式。

2.買賣

即讓渡宅基地使用權和房屋所有權。根據(jù)“房地一致”的原則,房屋所有權的轉讓,宅基地使用權也因此而轉移。目前主要是多余、閑置房屋的買賣。此外,在近年來的城市新區(qū)建設熱浪的沖擊下,一些農民或經營者在城市近郊可能發(fā)展為新區(qū)的地段購買部分宅基地,在新區(qū)建成后將其高價出售也成為宅基地使用權買賣的一種新趨勢。

3.抵押

近幾年來，一些農民因發(fā)展效益農業(yè)或個體經濟缺少資金而用自己房屋和宅基地作為信用擔保，向金融部門申請貸款，這些現(xiàn)象已屢見不鮮。由于《擔保法》并沒有禁止農村住宅所有權的抵押，故為農村住宅所有權設定的抵押權實現(xiàn)時，根據(jù)“地隨房走”的原則，農村宅基地使用權可以作為房屋所有權抵押的附屬一并發(fā)生抵押。然而，這種流轉在當今屬于違法。

由于我國對宅基地及其使用權流轉進行嚴格限制，這幾種流轉方式完全是民間操作，且沒有土地主管部門的宏觀調控和引導，因此很容易導致土地資源的嚴重失衡和農民利益受損等現(xiàn)象的發(fā)生。另外，由于缺乏宅基地使用權的強制登記制度，實踐中轉讓方與受讓方的權利不明，糾紛不斷，使農村宅基地使用權問題愈發(fā)突出。

二、開禁城鄉(xiāng)之間農村宅基地使用權交易之必要性

如何規(guī)范農村宅基地使用權的轉讓，學界提出了不同的觀點?？隙ㄕ搶W者認為，宅基地使用權可以在城鄉(xiāng)之間自由流轉；否定論學者主張，宅基地使用權不能在城鄉(xiāng)之間自由轉讓，只能在農村集體經濟組織內部進行。

(一)否定農村宅基地使用權流轉的觀點分析

否定論者主要從宅基地使用權的性質、功能與價值等角度進行分析，提出了對開禁流轉的擔憂。代表性意見認為，農村宅基地是對農民利益的一種保障，具有保障功能和福利性質。限于農民對宅基地的認知水平不高，開禁流轉會導致農民只顧眼前利益，忽視長遠利益而失去基本的生活保障，從而將導致社會的不穩(wěn)定。

首先，農村宅基地使用權具有身份性和福利性。農村宅基地使用權的無償取得制度為農民提供一個基本的安居樂業(yè)的保障，這對風險防御能力極度不足的農民來說至關重要。若允許農村宅基地的自由轉讓,很多農民將變成居無定所的流民。目前我國農村社會保障體系尚未全面建立，這將會給國家和社會造成巨大壓力。因而從社會穩(wěn)定的角度出發(fā),大量居無定所的農民必將對現(xiàn)有社會秩序造成重大沖擊。

其次，我國地少人多，土地資源具有稀缺性和有限性，18億畝耕地的底線不可逾越。目前，耕地已不斷轉化為建設用地，解禁無疑更加刺激這種轉化，很可能會造成耕地急劇減少。農民一旦失去住房及其宅基地，將會喪失基本生活條件，造成新的不公，影響社會穩(wěn)定。

再次，開禁農村宅基地使用權流轉是一種有利于在經濟上處于強勢的群體的制度安排，讓許多企業(yè)和城鎮(zhèn)居民可以購買農民的房屋甚至改變宅基地用途，使農民喪失其宅基地使用權。這是用金錢奪走農民的基本生存條件，是利用農民的貧困而廉價兼并農村宅基地的行為，因此缺乏正當性和公平性。

(二)肯定農村宅基地使用權流轉的觀點分析

肯定論者認為，若忽視地域經濟差異而一味嚴格禁止農村宅基地和房產在城鄉(xiāng)之間自由交易，城鎮(zhèn)居民仍可以變相購買農村宅基地，這將有失公平，且易為司法實踐帶來不便。

第一，禁止城鎮(zhèn)居民購置農村宅基地有失公平。中國城市居民的房屋作為其安身立命之根本，其轉讓不被限制而可以在任何國民之間自由交易，但對于已經達到自由流轉條件的農村住房卻仍作出限制性規(guī)定，這實際上是部分剝奪了農民的房屋財產權，不利于平等地保護農村居民和城鎮(zhèn)居民的合法權益，不利于統(tǒng)籌發(fā)展農村經濟和城市經濟，有礙于和諧社會的構建。

第二，即使法律禁止，城鎮(zhèn)居民仍可以變相購買農村宅基地。例如一些農民住房的租期長達幾十年，租金一次性付清，出租人一般進城居住，承租人便長期占有此房,并可以根據(jù)《合同法》第214條的規(guī)定續(xù)訂合同以延長租賃的期限。

這種出租方式實質上已經成為一種變相的買賣宅基地的行為。由于國家明令禁止宅基地和農民住宅買賣，因此，許多公司、企業(yè)和城鎮(zhèn)居民便采用這種變相的手段購買農民的房屋和宅基地，長此以往，很容易讓一些非法投機倒賣土地的不法分子乘虛而入，那么旨在保護農村耕地和宅基地的條款反而導致城鎮(zhèn)居民在農村購置宅基地的成本大大降低。

第三，若嚴格禁止農村宅基地和房產在城鄉(xiāng)之間的自由交易，那么，由于大量農民進城務工，大量的宅基地因不可轉讓而被限制在農村，將導致這類“城市新移民”在農村的不動產無法變成可以和他們一起進城的動產，從而在無形中提高他們的進城成本。

第四，限制農村住房轉讓容易給司法實踐帶來不便。比如，農村住房轉讓給城鎮(zhèn)居民或本集體組織以外的其他集體組織成員在現(xiàn)實生活中大量存在，若按規(guī)定確認無效，則會造成互相返還的困難。再如，限制流轉的規(guī)定會給執(zhí)行以農村住房為標的物的案件帶來困難。有些被執(zhí)行人常年在外生活，已在城鎮(zhèn)或其他地方定居，其所欠債務卻不愿償還，而其農村閑置的住房會因限制性規(guī)定無法拍賣或變賣，造成案件執(zhí)行困難。

第五，在法律價值上，正義與效率是既相適應又相矛盾的社會價值。在實現(xiàn)宅基地使用權分配社會保障功能的同時還應考慮效率優(yōu)位。在嚴格要求宅基地審批程序的前提下允許宅基地轉讓，市場的效率規(guī)則便會促使對土地資源的合理利用。因此，農村宅基地使用權流轉并不影響效率與正義價值的共同實現(xiàn)。

(三)有條件地解禁農村宅基地使用權流轉的必要性與可行性

筆者認為，我國農村宅基地使用權存在宅基地被閑置、隱形交易等嚴重問題。隨著城市化的發(fā)展，很多地區(qū)的農村宅基地流轉市場已經形成，那么，因地制宜有條件解禁農村宅基地使用權的流轉具有必要性和可行性。

1.有條件地適當解禁是緩解立法與經濟發(fā)展狀況相矛盾的現(xiàn)狀的有效措施

中國國情復雜，各地經濟發(fā)展狀況不同，在城市居民能否購置宅基地問題上的利益取向也不同，因此，我國關于宅基地的規(guī)定與現(xiàn)階段經濟發(fā)展狀況難免會出現(xiàn)矛盾。在經濟較發(fā)達地區(qū)，大量農村勞動力已經走出了土地的束縛，對土地的整體依賴程度在下降，土地對農民的生活保障作用已經不明顯。宅基地使用權人對宅基地及地上建筑物的需求不再限于占有和使用，他們需要將宅基地及建于其上的房屋進行抵押、轉讓、出租或出借，使財產發(fā)揮更大效用以滿足其經濟交往的需求。

目前，很多地區(qū)的農村宅基地流轉市場已經形成，伴隨著城市化的發(fā)展，農民與城鎮(zhèn)居民的宅基地交易在實踐中大量存在。但是國家對土地交易一級市場實行壟斷，此種壟斷容易加劇宅基地資源的稀缺性，再加上國家立法以及執(zhí)法層面上的問題，使生活中出現(xiàn)的交易行為不能被很好地規(guī)制。面對這種情況，國家為何不因地制宜，有條件地允許農村宅基地使用權城鄉(xiāng)間的自由流轉呢？

2．有條件地適當解禁是提高農村土地資源配置效率，滿足我國現(xiàn)階段大規(guī)模人口流動的必然要求

隨著城市化進程的加快，我國產生了大規(guī)模的城市及農村人口的雙向流動。對于城市來講，由于農村勞動力的涌入，加劇了就業(yè)形勢的嚴峻性，出現(xiàn)了勞動力相對過剩，而過剩的勞動力可能需要回流到農村創(chuàng)業(yè)；同時，越來越多的城市人口選擇到農村養(yǎng)老。對于農村來講，農民在城市生活和定居需要資金，而獲得資金的途徑往往是處分自己的房屋，由此看來，城市與農村之間的供求關系已經形成。但是，有關宅基地使用權的限制性規(guī)定以及長期的城鄉(xiāng)二元結構令有購房需求的人無權購買農村住宅，受讓宅基地；有權受讓的本村農民因能申請到宅基地而很少愿意購買他人的農村住宅，從而使大量農村房屋閑置，不能充分發(fā)揮物的效用。

若通過因地制宜地調整政策和措施，使農村宅基地合理流轉，可以提高農村土地的利用效率，發(fā)揮物的最大效用，有效控制新增建設用地，減少對耕地的浪費，緩解經濟發(fā)展與耕地保護之間的矛盾。同時，通過有償轉讓宅基地使用權，農民可以獲得轉讓收益并將其作為進城資本舉家遷入城市，從而促進農村剩余勞動力擺脫土地束縛，滿足我國現(xiàn)階段大規(guī)模人口流動的需要，縮小城鄉(xiāng)差別。

3.有條件地適當解禁是緩解農村貸款難問題、保護農民利益的有效方法

當前農民貸款難的根本原因在于農民難以找到有效的貸款抵押資產，貸款擔保難。若僅在農村集體內部符合宅基地使用權分配條件的農戶間進行宅基地流轉，農民往往只能以低價出售房屋，則無法體現(xiàn)房屋的實際價值，反而會損害農民的利益。若有條件地允許農民以宅基地使用權作抵押申請貸款，則會在一定程度上擴大農民的融資途徑，使很多農戶因獲得貸款而抓住商機，從而帶動農村金融的發(fā)展。

4．有條件地轉讓宅基地使用權有利于解決“三農問題”

在滿足集體成員的居住后還有剩余宅基地的情況下，國家通過采取措施允許宅基地流轉，深化農村土地產權制度改革，解除剩余勞動力向外轉移的后顧之憂，使非集體成員可以通過受讓、租用的方式取得宅基地使用權，幫助人們最大化地實現(xiàn)住宅的經濟利益，滿足其生活需求，從而促進農業(yè)結構調整，改善農民進城就業(yè)環(huán)境，加強城鄉(xiāng)之間的溝通和交流，促進社會和諧。

此外，有條件地適當放寬政策有利于保護中國的民居文化。中國的農民對住宅有著自己的理解，用自己的智慧和心血為中國的建筑文化藝術添色。由于各地農村住宅所代表的民族文化和風格不相同，所以保護農村住宅就意味著保護傳統(tǒng)文化。因此，城鎮(zhèn)居民通過有償受讓閑置的農村房屋，取得宅基地使用權，對房屋進行管理而延長其壽命，也會為民居文化的保護作出貢獻。

總之，無論從宅基地使用權的流轉現(xiàn)狀還是從解禁的優(yōu)勢分析，完善宅基地使用權的流轉都是必須面對的問題。在新的形勢下，特別是在人地矛盾日益加劇的今天，如何建立宅基地流轉法律制度和相關政策保障體系是迫切需要解決的問題。

三、建議與展望

(一)建立完善的土地流轉制度

在中央政府的宏觀調控下，地方政府有權在自己的職權范圍內靈活制定相應規(guī)范。對于經濟不發(fā)達且主要以農業(yè)生產為主的地區(qū)，可以繼續(xù)實行嚴格的保護政策。對于經濟條件較好且農村社會保障體系較完善的地區(qū)，或集體組織價值不高的地區(qū)來說，現(xiàn)行的農村宅基地管理制度已不能適應其經濟發(fā)展要求，因此應以革新的立場進行試點。

全國政協(xié)委員、民進四川省委常委施杰曾在十一屆全國人大一次會議上建議，國家應該考慮建立農村宅基地使用權利用與流轉新機制。在保持農村宅基地集體所有的基礎上，對手續(xù)齊備、建造合法的農村宅基地及其地上房屋，頒發(fā)《集體土地使用證》、《房屋產權證》等證書，允許農村宅基地及其地上房屋合法上市轉讓，即“保持集體所有，允許上市轉讓”。

當然，由于農村宅基地的特殊性，還必須要明確農村宅基地使用權轉讓的相關條件。比如，轉讓人須持有依法取得的農民集體土地建設用地使用證和該宗地上房屋的房產證，產權清晰無爭議等等。

另外，對于符合轉讓條件的農村宅基地還應符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，并經所有權主體同意和縣級以上人民政府批準。其具體流轉條件可由地方政府因地制宜加以確定。同時，在宅基地的流轉價格上，地方政府可以根據(jù)本地的實況和信息探索性建立農村宅基地使用權轉讓的最低價格保護制度，以防止農村宅基地超低價買賣。

(二)建立農村宅基地流轉協(xié)調機構

農村宅基地上市流轉作為現(xiàn)行農村宅基地管理制度的一項突破，涉及政府、農村集體、農民等方方面面的利益，需要進行各個環(huán)節(jié)的大量工作，因而必須以嚴格的條件和程序輔之。政府可以成立一個由建設規(guī)劃、國土資源等部門合署辦公的專門機構來負責和協(xié)調各方面工作，針對農村宅基地流轉過程中出現(xiàn)的問題，及時總結經驗，將“保持集體所有、允許上市轉讓”這一改革模式日趨完善。

該機構應按照農村現(xiàn)代化的要求制訂農用地轉用、征地補償、農民安置等相關辦法，保持政策與操作的統(tǒng)一；規(guī)范農民宅基地的審核與審批，克服部門之間的不銜接以及周轉環(huán)節(jié)的滯后現(xiàn)象。同時，對具有升值潛力的土地實行儲備制度，待其增值后通過招標等方式予以出讓，其增值部分可以用于農民安置及試點城鎮(zhèn)的基礎設施建設等。

另外，在農民原宅基地退還并實施復墾的前提下，對農民進入城鎮(zhèn)建房購房給予適當?shù)慕洕a償，以降低其建房購房成本；清理不合理的收費項目，以降低土地流轉成本；鼓勵進入城鎮(zhèn)落戶的農民歸還其自留地和承包地的使用權，并對歸還者進行適當?shù)慕洕a償。

(三)構建完善的農村社會保障體系

農村絕大部分地區(qū)尚未建立社會養(yǎng)老保障制度，隨著上百萬農民子女遷入城市，農民靠土地保障的傳統(tǒng)模式正在受到挑戰(zhàn)。在目前農村社會保障尚未立法的情況下，可以將離土農民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，建立農村養(yǎng)老保險、社會福利、社會救濟等制度，以解決離土農民失地后的養(yǎng)老問題。這在很大程度上減少了城市化阻力，也是實現(xiàn)宅基地使用權流轉市場化的一個重要的社會條件。同時，國家應該制定相應的社會保障規(guī)范，嚴格規(guī)范失地農民社會保障制度，為該制度的改革、運行和管理提供必要的法律保證。

(四)因地制宜開展試點創(chuàng)新

2007年7月重慶市工商局出臺《深入貫徹市第三次黨代會精神，服務重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實施意見》，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)的重慶探索農村土地流轉的新模式。

以九龍坡模式為例，其在符合國家相關法規(guī)的基礎上探索以“社會保障換承包地、住房換宅基地”，其相應政策規(guī)定，凡具有穩(wěn)定的非農收入來源，又自愿退還宅基地使用權和土地承包經營權者就可以申報為九龍坡區(qū)城鎮(zhèn)居民戶口，并在子女入學、就業(yè)扶持、社會保險等方面與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。這種具有制度創(chuàng)新意義的農村宅基地的流轉使農民擁有了宅基地的交易權，最大限度地實現(xiàn)了土地財產權。

從短期效果來看，農村宅基地使用權不能自由流轉有利于農村集體土地所有權和使用權的穩(wěn)定，特別是對于農村經濟不為發(fā)達的地區(qū)而言。但是從長遠利益來看，一味嚴格禁止和限制而不進行具體問題具體分析，使農民的閑置房屋不能通過交易實現(xiàn)其價值，這既不符合我國對農村集體土地保護的目的，也不利于對農民房屋私產的保護。

基于中國農村宅基地使用權流轉現(xiàn)狀以及各地經濟發(fā)展狀況，只靠嚴格禁止或限制性規(guī)定不僅不能解決相關問題，還可能適得其反。國家應授權地方政府因地制宜地制定土地政策，將借鑒他人的成功經驗與客觀實際相結合，探索性地建立農村宅基地有償流轉制度，并構建完善的農村保障體系與之相輔。同時，隨著我國經濟實力的不斷飆升，法制的不斷完善，農村宅基地使用權的流轉問題勢必得到合理解決。

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